城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中 農(nóng)村居民點整治模式探討

摘要：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤旨在引導城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，而在用地結(jié)構(gòu)及布局優(yōu)化的過程中，將涉及農(nóng)村居民點整治，農(nóng)村居民點整治與農(nóng)民利益息息相關。本文借助SWOT模型，結(jié)合廣東省的情況，對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中農(nóng)村居民點整治模式進行了探討，并提出相關建議。

關鍵詞：增減掛鉤；農(nóng)村建設用地整治；農(nóng)村居民點

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱“項目區(qū)”），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

增減掛鉤試點自2006年開展以來，得到全國各地的積極響應。由于項目區(qū)的拆舊地塊必須是農(nóng)村建設用地，項目的實施將無可避免地涉及農(nóng)民的切身利益，在《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號）中，明確規(guī)定“尊重群眾意愿，維護集體和農(nóng)戶土地合法權(quán)益”。為此，特就廣東省增減掛鉤中農(nóng)村居民點整治模式展開研究，以期為增減掛鉤開展過程中，如何有效開展工作并做好維護農(nóng)民權(quán)益提供一定的參考。

一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤開展情況

廣東省于2008年獲得國土資源部批準開展增減掛鉤試點工作，截止至2011年7月廣東省批準并實施的增減掛鉤試點項目區(qū)41個，涉及周轉(zhuǎn)指標25831畝，占國家下達廣東省周轉(zhuǎn)指標總數(shù)的75%。目前，已實際建新面積12311畝，已拆舊復墾面積5967畝，其中耕地573畝。

二、廣東省增減掛鉤中農(nóng)村居民點整治存在的問題

1.增減掛鉤工作理念存在偏差。增減掛鉤意在推進土地節(jié)約集約利用，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提升區(qū)域建設用地集約節(jié)約利用水平。然而在政策的實際執(zhí)行過程中，部分地方政府歪曲了政策的初衷，把地方收益放在首位，只看重城市用地指標增加，忽略農(nóng)民的利益，使增減掛鉤政策的實施過程中偏離原先的目標，成為了變相侵奪農(nóng)民利益的行為。

2.公眾參與機制不完善。增減掛鉤政策就農(nóng)村居民點整治方面，要求填寫專項調(diào)查內(nèi)容表、民意調(diào)查表、整理復墾潛力分析表等，并且方案須經(jīng)過聽證及公示等環(huán)節(jié)。這樣的公眾參與方式，存在一定的缺陷：一是流于形式，使農(nóng)民處于被動地位，由于農(nóng)民沒有參與到項目制定的整個過程中，對農(nóng)村居民點的整治方式認識也不完全；二是保障公眾參與的制度不足，增減掛鉤政策對農(nóng)村居民點整治涉及的農(nóng)民沒有提出硬性的參與項目要求，相關的規(guī)定較少，從而難免會導致一些不能及時接收到信息的農(nóng)民出現(xiàn)“被上樓”的情況；三是監(jiān)督機制缺失，廣東省針對增減掛鉤制定出臺了相應的實施辦法，對增減掛鉤試點的項目區(qū)設定、周轉(zhuǎn)指標的使用等具體操作進行了詳細的規(guī)定，但對于農(nóng)民利益保障，卻并沒有嚴格的監(jiān)督機制。

3.忽略農(nóng)村居民點的地域差異。廣東省的區(qū)域特征較為明顯，珠三角、粵東、粵西、粵北地區(qū)農(nóng)村分布、農(nóng)民生活習慣、地理環(huán)境存在一定的差異。不同區(qū)域在增減掛鉤中，對農(nóng)村居民點的整治方式的訴求也有所差異。但就目前來講，廣東省的增減掛鉤中對農(nóng)村居民點的整治方式較為單一，基本上以建立高層農(nóng)民公寓為主，對農(nóng)村居民點整治模式尚未成熟，不能體現(xiàn)出不同地區(qū)農(nóng)村居民對拆遷安置方式的不同需求。

三、廣東省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中農(nóng)村居民點整治的SWOT分析

SWOT分析方法原來是企業(yè)結(jié)合自己優(yōu)勢（Strengths）、劣勢（Weakness）及其所處環(huán)境的機會（Opportunities）、威脅（Threats）進行戰(zhàn)略構(gòu)思、戰(zhàn)略選擇的重要工具。這里采用SWOT分析方法對廣東省增減掛鉤農(nóng)村居民點整治進行分析，有助于從宏觀上對研究對象進行全面分析，并在分析的基礎上尋求符合廣東省實際的農(nóng)村居民點整治模式。（見表1）

（一）優(yōu)勢（Strengths）

1.順應城鄉(xiāng)發(fā)展的要求。隨著廣東省產(chǎn)業(yè)升級政策的推進及城鎮(zhèn)化的進一步地發(fā)展，城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌發(fā)展將是今后的趨勢，對農(nóng)村居民點實行整治，正符合當前廣東省人多地少、用地供給緊張的省情，對農(nóng)村居民點的整治順應了城鎮(zhèn)化的趨勢。

2.資金籌集渠道較寬。廣東省走在經(jīng)濟改革的前沿，商業(yè)氣氛濃厚，社會資金較為充足，這樣的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，增減掛鉤過程中農(nóng)村居民點整治需要大量的資金，而廣東省較強的經(jīng)濟實力為資金籌集提供了堅實后盾。

（二）劣勢（Weakness）

1.農(nóng)民搬遷意愿不強烈。開展增減掛鉤，需要減少農(nóng)村建設用地、將農(nóng)村建設用地減少的規(guī)模應用于增加城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。在這過程中，需要實現(xiàn)農(nóng)村居民搬遷轉(zhuǎn)移及農(nóng)村居住用地復墾。廣東省處于改革開放的前沿，經(jīng)濟發(fā)展的同時帶來土地經(jīng)濟效益的提高，農(nóng)民普遍把土地視為自身財產(chǎn)，對于拆遷安置補償?shù)钠谕^高，當增減掛鉤提供的拆遷安置補償不能回應農(nóng)民的期望時，農(nóng)民便不愿意配合開展農(nóng)村居民點整治。

2.整治模式創(chuàng)新動力不足。推動地方政府實行城鄉(xiāng)增減掛鉤的主要動力是能夠騰挪出城鄉(xiāng)建設用地指標。對于農(nóng)村居民點整治方面的認識，部分地方政府停留于完成政策要求即可的階段，農(nóng)村居民點整治的創(chuàng)新動力不足。

（三）機會（Opportunities）

廣東省增減掛鉤農(nóng)村居民點整治的機會主要體現(xiàn)在政策支持上，增減掛鉤的政策為城鄉(xiāng)空間布局的調(diào)整提供了可能性，政策支持下農(nóng)村居民點整治得以實現(xiàn)。一方面，政策規(guī)定了指標的歸還年限為三年，留有一定的周轉(zhuǎn)空間；另一方面，增城掛鉤政策向農(nóng)村土地整治傾斜，提出要創(chuàng)新實施模式，鼓勵采用先拆舊后建新模式開展增減掛鉤試點工作。

（四）威脅（Threats）

增減掛鉤政策自實施以來，從國家到地方，每年逐步修改完善政策?？梢哉f增減掛鉤政策還處于全國性的探索階段，盡管廣東省的城鄉(xiāng)掛鉤政策對農(nóng)村居民點的整治做出有關規(guī)定，但具體的實施細則，及事后監(jiān)管仍不明朗，政策存在一定的變動性及模糊性。

四、農(nóng)村居民點整治模式的探討

本文所研究農(nóng)村居民點整治模式，是指在增減掛鉤中，對某一類農(nóng)村居民點的整治方法總結(jié)歸納成理論，使其成為幫助解決同類型問題的辦法。

目前在增減掛鉤中，農(nóng)村居民點的整治模式主要有四種：遷村并點、“空心村”改造、農(nóng)民公寓及“遷村上山”等模式。各種主要模式的特點、適用條件及優(yōu)越性如下。（見表2）

基于以上SWOT方法對廣東省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤農(nóng)村居民點整治的分析，本文對廣東省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中農(nóng)村居民點整治模式提出如下建議：

（一）加大公眾參與的廣度與參與的深度

在增減掛鉤工作前期應該做充分的調(diào)查研究，了解農(nóng)村居民的拆遷安置意向，廣泛做好宣傳，應結(jié)合各種手段，例如網(wǎng)絡、電視、電話等方式增加公眾的參與廣度。對農(nóng)村居民點整治的方式及具體實施方案進行深入的討論，不僅僅限于專家的討論，更應該引導農(nóng)村居民點整治涉及的農(nóng)民參與到討論當中。

（二）與實地情況緊密結(jié)合，體現(xiàn)區(qū)域特色

廣東省各個區(qū)域的農(nóng)村居民點整治應結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H，確立一種該地區(qū)發(fā)展的主導模式，再結(jié)合各種模式的長處，解決本區(qū)域的實際問題。本文把廣東省劃分為珠三角、粵東、粵西及粵北四個區(qū)域進行探討。（見表3）

（三）加大實施監(jiān)管力度，切實保障農(nóng)民利益

農(nóng)村居民點整治需要一定的時間才能完成，在這期間，應該加大實施的監(jiān)管力度，包括對資金、農(nóng)村居農(nóng)點整治工程的承包方及施工方的全階段跟蹤，防止農(nóng)民的新居所出現(xiàn)“爛尾樓”、“豆腐渣”等情況，切實保障農(nóng)民的利益。

五、結(jié)束語

實行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的目的是優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局，促進土地節(jié)約集約，而在這過程農(nóng)民的利益保障必須放在重要位置，鑒于廣東省區(qū)域差異較大，農(nóng)村居民點整治模式不能千篇一律，應該多吸納外部經(jīng)驗，結(jié)合本身實際，制定符合本區(qū)域發(fā)展的農(nóng)村居民點整治模式。

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