新一輪土地整治規(guī)劃“新視角”

摘要：文章根據(jù)國(guó)土資源部《關(guān)于開展土地整治規(guī)劃編制工作通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕162號(hào)）精神，結(jié)合新形勢(shì)下土地整治規(guī)劃的要求，以前期對(duì)西安市各區(qū)縣調(diào)研成果為基礎(chǔ)，提出了新一輪西安市整治規(guī)劃需要注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，強(qiáng)化市地整治、內(nèi)涵挖潛，推進(jìn)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等認(rèn)識(shí)和方略。

關(guān)鍵詞：土地整治規(guī)劃；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；內(nèi)涵挖潛；保護(hù)耕地

土地整治是以提高土地利用率、保障土地資源可持續(xù)利用為目的，對(duì)未合理利用的土地進(jìn)行整理，對(duì)因生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行修復(fù)，以及未利用土地的開發(fā)等活動(dòng)，包括農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理、土地復(fù)墾和宜耕后備土地資源開發(fā)等。在新形勢(shì)下，土地整治不僅是落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度、大力推進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地的重大舉措，也是推動(dòng)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑。

土地整治規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，是落實(shí)土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)的重要手段。隨著陜西省西安市新一輪土地整治規(guī)劃的啟動(dòng)，筆者全程參與了前期調(diào)研工作。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各區(qū)縣可補(bǔ)充為耕地的后備資源越發(fā)稀少，新一輪土地整治的目標(biāo)任務(wù)需向多個(gè)視角轉(zhuǎn)變。源于此，結(jié)合各區(qū)縣對(duì)土地整治規(guī)劃實(shí)施現(xiàn)狀，對(duì)新一輪土地整治規(guī)劃中的幾個(gè)新熱點(diǎn)問題談些個(gè)人想法，以期拋磚引玉，為新一輪土地整治規(guī)劃編制提供有意義的參考。

一、新形勢(shì)下的西安市土地整治規(guī)劃

隨著“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”、“大規(guī)模實(shí)施土地整治”政策的明確，土地整治的范疇已由分散的土地開發(fā)整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉(zhuǎn)變，內(nèi)涵也已由增加耕地?cái)?shù)量為主向增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉(zhuǎn)變。但是，目前西安市土地利用存在著農(nóng)村土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象突出，近郊建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地矛盾顯著，城鎮(zhèn)土地?zé)o序擴(kuò)張、低效利用等問題。

西安市新一輪土地整治規(guī)劃承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)全市耕地動(dòng)態(tài)平衡、保障糧食產(chǎn)量等戰(zhàn)略落地的重任。經(jīng)調(diào)研，一方面各區(qū)縣耕地后備資源匱乏，為完成建設(shè)用地審批，近年來(lái)各區(qū)縣陸續(xù)委托陜西省國(guó)土資源廳在省內(nèi)其他市縣補(bǔ)充耕地，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡；另一方面，各區(qū)縣土地批而未征和征而未供的面積較大，土地節(jié)約集約利用程度不高。《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》確定“十二五”期間建設(shè)4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的目標(biāo)。西安市如何在資源、人口、空間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等復(fù)雜因素的約束下，堅(jiān)守耕地紅線，穩(wěn)定糧食播種面積，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和區(qū)域糧食安全戰(zhàn)略的重大目標(biāo)，這對(duì)土地綜合整治提出了更高的要求。

二、以推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)為亮點(diǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，深化土地整治內(nèi)涵

目前，西安市的城鄉(xiāng)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作不僅僅是中央作出的重大戰(zhàn)略部署，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。新形勢(shì)下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作在實(shí)踐過程中面臨著諸多新的問題和挑戰(zhàn)：一是單純加大政府財(cái)政投入力度，不足以從根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題；二是擁有較多土地的農(nóng)民卻只有較低的收入；三是城市對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的需求缺乏有效地傳導(dǎo)機(jī)制，農(nóng)業(yè)土地的比較經(jīng)濟(jì)效益仍然較低，影響農(nóng)民在進(jìn)城后將土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變的積極性。

造成以上諸多問題的主要原因是城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的機(jī)制沒有建立起來(lái)，這導(dǎo)致西安市在落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的政策中缺乏必要的載體和抓手。事實(shí)上，改革開放以來(lái)的我國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠得以快速發(fā)展，很大程度上就是得益于城市對(duì)農(nóng)村要素的吸納，突出表現(xiàn)在大量農(nóng)村勞動(dòng)力由農(nóng)村流轉(zhuǎn)至城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民工已經(jīng)成為城市勞動(dòng)力的重要組成部分，通過農(nóng)村勞動(dòng)力與城市資本的分工合作，極大地增加了城市的社會(huì)財(cái)富、促進(jìn)了工業(yè)化進(jìn)程。相反，城市資源要素流向農(nóng)村的機(jī)制卻嚴(yán)重滯后，盡管政府對(duì)農(nóng)村的支持力度不斷加大，但市場(chǎng)化的、利益導(dǎo)向的城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)機(jī)制還遠(yuǎn)未建立起來(lái)。新形勢(shì)下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)前的土地整治工作也提出了新的要求和挑戰(zhàn)：要通過土地整治，進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)隔閡，擴(kuò)展城市資本與農(nóng)村土地資源自由交換和流轉(zhuǎn)的渠道，要讓更多的農(nóng)村資源得以進(jìn)入市場(chǎng)，通過城鄉(xiāng)之間各種資源的自由交換與合作，提高農(nóng)民的收入。

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)在西安市的推進(jìn)，高陵縣借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策開展的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在東樊村取得成功，“東樊模式”已成遠(yuǎn)近聞名的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范典型。在新一輪規(guī)劃中，如何深化“東樊模式”內(nèi)涵，在推動(dòng)“農(nóng)民趕超城里人”的基礎(chǔ)上引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)落地，引導(dǎo)轉(zhuǎn)換身份后農(nóng)民的主要生產(chǎn)內(nèi)容從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)將是新一輪規(guī)劃的重要內(nèi)容。

三、以強(qiáng)化市地整治為特色，內(nèi)涵挖潛，提高土地集約利用水平

西安市主城區(qū)建成區(qū)面積2000年為187km2，至2010年已增長(zhǎng)為395km2，增加了2.11倍。預(yù)計(jì)到2020年，西安市主城區(qū)面積將達(dá)到574km2，這種需求給土地征收帶來(lái)巨大的壓力。隨著經(jīng)濟(jì)的起飛，西安建設(shè)國(guó)際大都市和西咸一體化發(fā)展的需求，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展階段，對(duì)土地資源的消耗也進(jìn)入快速發(fā)展期。這意味著不僅建設(shè)占用土地的速度會(huì)加快，而且建設(shè)占用土地的規(guī)模也會(huì)不斷增大?！段靼彩型恋乩每傮w規(guī)劃（2006—2020年）》確定西安未來(lái)將實(shí)施一系列重大工程項(xiàng)目，新增建設(shè)用地總量達(dá)423km2，新增建設(shè)用地占用耕地的面積為364km2。要實(shí)現(xiàn)364km2“占補(bǔ)平衡”目標(biāo)，壓力非常大，也對(duì)新一輪規(guī)劃提出了極高的要求。在思考如何實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”的同時(shí)，通過內(nèi)涵挖潛，提高現(xiàn)有建設(shè)用地的節(jié)約集約水平，將是另一條重要的途徑。

在西安市新一輪土地整治規(guī)劃中，應(yīng)強(qiáng)化市地整治并以此為特色、亮點(diǎn)。要規(guī)劃好西安市城市土地整治工作，需要做好以下幾點(diǎn)。（1）構(gòu)建合理的制度框架。首先要明晰城市土地產(chǎn)權(quán)主體，構(gòu)建土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)并完善與土地儲(chǔ)備制度相配套的機(jī)制體制，適當(dāng)提高增量土地取得成本。（2）創(chuàng)新城市土地整治的主體組織制度，運(yùn)作模式，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境整治工作，形成立體多維空間開發(fā)的市地整治模式。（3）注重5個(gè)互動(dòng)：市地整治與“退二進(jìn)三”（傳統(tǒng)工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整）互動(dòng)、市地整治與城市商圈改造互動(dòng)、市地整治與城市交通（快速通道、地鐵等）整治互動(dòng)、市地整治與城市產(chǎn)業(yè)集群培育互動(dòng)、市地整治與副中心建設(shè)互動(dòng)。（4）引進(jìn)社會(huì)資本，設(shè)立土地基金，完善和優(yōu)化市地整治中土地收益分配制度。

四、以高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)，保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)總體動(dòng)態(tài)平衡

根據(jù)《西安市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》和《陜西省土地整治規(guī)劃（2011-2020年）》的任務(wù)要求，西安市新一輪規(guī)劃需要落實(shí)補(bǔ)充7.2萬(wàn)畝耕地的目標(biāo)。由于西安市地形地貌特點(diǎn)，市域南部的秦嶺山區(qū)約占全市土地總面積的55%，耕地主要分布在北部平原和東部臺(tái)塬丘陵區(qū)，此區(qū)域同時(shí)也是各類建設(shè)用地的集中區(qū)。

在新一輪規(guī)劃中，不應(yīng)再以補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量為主，而是更加突出了耕地質(zhì)量建設(shè)和產(chǎn)能提升，讓耕地提質(zhì)“看得見”。規(guī)劃圍繞著提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，著力于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，以農(nóng)田平整工程和水利設(shè)施配套為重點(diǎn)，進(jìn)行田水路林村綜合整治。按照節(jié)約用地、設(shè)施配套、路網(wǎng)通達(dá)、突出特色的原則，結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，安排一批旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，采用暗灌、微噴灌、滴灌等節(jié)水技術(shù)和田間生物工程措施，提高農(nóng)田空間利用率，增加耕地的蓄水、保土、保肥和美化農(nóng)區(qū)景觀的效果和能力。形成3—4個(gè)“相對(duì)集中、集中連片”的千億斤糧食主產(chǎn)區(qū)。規(guī)劃的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田區(qū)域在建成后要實(shí)行統(tǒng)一命名、統(tǒng)一設(shè)立永久性標(biāo)示和統(tǒng)一集中監(jiān)管，充分發(fā)揮高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的示范作用。

五、以一張圖工程為契機(jī)，創(chuàng)新舉措，保障規(guī)劃切實(shí)實(shí)施

按照國(guó)家統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真做好全市土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和變更調(diào)查。加強(qiáng)耕地后備資源的調(diào)查、評(píng)價(jià)和檢測(cè)，加強(qiáng)土地整治實(shí)用技術(shù)的開發(fā)和推廣，在三維空間內(nèi)對(duì)土地資源信息進(jìn)行定性、定量和定時(shí)分析，做到“一張圖”的管理模式，向相關(guān)職能部門及時(shí)提供土地資源的基礎(chǔ)信息和規(guī)劃服務(wù)并對(duì)土地整治規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)測(cè)、追蹤與反饋。依托土地利用“一張圖”工程建立rW5nkgHrqnP/RK/b5I5XIw==了土地整治監(jiān)管平臺(tái)，全面加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

引進(jìn)現(xiàn)代土地整治的創(chuàng)新方法和先進(jìn)的技術(shù)手段，及時(shí)引進(jìn)和采用相關(guān)領(lǐng)域的創(chuàng)新方法和先進(jìn)的技術(shù)手段，以便降低土地整治的成本，提高效率，不斷增加土地整治的綜合效益。例如，改良土壤，培肥地力，增施有機(jī)肥，種植綠肥，合理輪作，永續(xù)利用。在規(guī)劃實(shí)施過程中，本著由點(diǎn)及面、由易入難的原則，逐步開展土地整治，做到規(guī)劃一片，整理一片，成功一片，示范一片。

強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制。一是要建立激勵(lì)機(jī)制，遵照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，引導(dǎo)社會(huì)資本和個(gè)人資本進(jìn)入土地整治領(lǐng)域；二是要有效聚合相關(guān)涉農(nóng)資金，充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)作用和杠桿作用，達(dá)到“各做一道菜，共辦一桌席”的效果。

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（作者羅隆誠(chéng)系陜西華地勘察設(shè)計(jì)咨詢有限公司國(guó)土規(guī)劃部業(yè)務(wù)主管；房鵬飛系陜西華地勘察設(shè)計(jì)咨詢有限公司國(guó)土規(guī)劃部部長(zhǎng)。）