構(gòu)建農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系研究

摘要：隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，土地保障功能弱化，農(nóng)村養(yǎng)老問題日益突出。本文首先解讀了家庭養(yǎng)老、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障的現(xiàn)狀，然后結(jié)合農(nóng)村養(yǎng)老保障的特點，提出了適合我國國情的多層次養(yǎng)老保障體系。這一體系包括兩部分，其中社會救助、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老保險和補充養(yǎng)老保險主要提供資金支持，家庭養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老提供適應不同需要的養(yǎng)老服務。最后提出了相應的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；養(yǎng)老保障；差異化

一、農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

（一）家庭養(yǎng)老

受“養(yǎng)兒防老”這一傳統(tǒng)觀念的影響，家庭養(yǎng)老仍然是農(nóng)村地區(qū)一種自發(fā)的主要的養(yǎng)老模式。雖然現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)實行了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，但是保障程度較弱，而且其他保障層次惠及面不廣，這使得家庭養(yǎng)老在相當長的一段時間內(nèi)還會發(fā)揮重要作用。

在當前社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，城鎮(zhèn)化還在深入，土地的保障功能正被削弱；很多農(nóng)民由農(nóng)村進入城市，空巢家庭比例攀升，同時家庭養(yǎng)老缺乏制度約束，這些因素使得家庭養(yǎng)老已經(jīng)不能滿足農(nóng)村養(yǎng)老保障的實際需求。

（二）新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是以保障農(nóng)村老年居民基本生活為目的，個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合，由政府組織實施的一項社會養(yǎng)老保險制度。該項制度于2009年下半年開始試點，2015年將實現(xiàn)全覆蓋。農(nóng)民拿到的養(yǎng)老金有兩部分，一是個人賬戶養(yǎng)老金，來自于個人繳費；二是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這部分資金來源于國家財政保證，所有滿60歲的農(nóng)村老人都能享受該普惠式養(yǎng)老金。

無可置疑這是一項惠民政策，填補了農(nóng)村居民養(yǎng)老保險長期以來的制度缺位。但另一方面，這項政策的基本原則是低水平、廣覆蓋，只能是保障基本需求，無法滿足當前農(nóng)村多元化的養(yǎng)老保障需求。

（三）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度

農(nóng)村五保供養(yǎng)是依照《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定，對喪失勞動能力和生活無依靠的老、弱、孤、寡、殘的農(nóng)民實行保吃、保穿、保燒、保教、保葬的一種社會救助制度。這項制度針對的是特殊人群，由財政預算提供資金。具體供養(yǎng)形式分為集中供養(yǎng)、分散供養(yǎng)。集中供養(yǎng)由農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構(gòu)提供供養(yǎng)服務；分散供養(yǎng)可由村民委員會提供照料，也可由農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構(gòu)提供。到2011年年底，農(nóng)村居民五保集中供養(yǎng)人數(shù)182.2萬人，分散供養(yǎng)人數(shù)365.7萬人，但這只占到農(nóng)村人口極小的一部分。

（四）農(nóng)村最低生活保障制度

對于家庭人均純收入未達到當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实呢毨мr(nóng)村人口，可由農(nóng)村最低生活保障制度給予資助。農(nóng)村老年人口也是該項制度的受益人群，這是對上述幾個保障層次的補充。

自2007年以來的新農(nóng)村建設(shè)中，政府部門不斷完善農(nóng)村最低生活保障制度，對財政困難地區(qū)給予適當補助。目前各省市都廣泛開展了農(nóng)村最低生活保障制度，農(nóng)村低保受益人數(shù)已有3400多萬，這其中包括了相當一部分老年貧困人口。

除了以上幾種農(nóng)村養(yǎng)老保障形式外，一些富裕地區(qū)的村集體對村民實行福利分配制度，其中相當一部分是屬于養(yǎng)老保障。例如，無錫市前洲鎮(zhèn)西塘村每個村民都有養(yǎng)老保險，到了退休年齡能拿到2000多元退休金。當然只有經(jīng)濟很發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)才能實行類似形式的養(yǎng)老保障，對我國廣大農(nóng)村而言這并不具有代表性。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障地區(qū)差異化明顯

我國農(nóng)村養(yǎng)老保障由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地區(qū)差異很大。就當前情況而言，家庭養(yǎng)老仍然是農(nóng)村養(yǎng)老的主體形式，特別是中西部地區(qū)其他養(yǎng)老形式?jīng)]有發(fā)揮更大作用的空間。而東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體經(jīng)濟發(fā)展較快，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比重降低，養(yǎng)老需求也呈現(xiàn)多元化，各種形式的養(yǎng)老制度如居家養(yǎng)老等推進情況良好。因此需要結(jié)合我國國情，根據(jù)不同的養(yǎng)老需求，對各種形式的養(yǎng)老保障方式進行有效配置，構(gòu)建多層次、多元化的養(yǎng)老保障體系。

三、多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系

這一體系架構(gòu)可以分成兩部分。第一部分提供資金支持，主要包括社會救助制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老和補充養(yǎng)老保險。第二部分是具體的服務方式，包括家庭養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老。

（一）資金來源

（1）社會救助制度

這一層次應以農(nóng)村最低生活保障制度為主體，五保戶供養(yǎng)、特困戶補助、醫(yī)療救助等為補充。其保障目標是維持生活困難農(nóng)村居民的最低生活水平。農(nóng)村老年人口是一個弱勢群體，這一層次應優(yōu)先照顧鰥寡孤獨的農(nóng)村貧困老人，讓其基本生活有保障。

2012年9月政府部門頒布了《國務院關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，強調(diào)要加大政府投入，確保把所有符合條件的困難群眾全部納入最低生活保障范圍。相關(guān)的制度安排有了，其關(guān)鍵問題是如何保證救助資金來源。

另一方面還需要動態(tài)調(diào)整保障標準，提升社會救助的內(nèi)涵。特別是一些經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，更應不斷提高農(nóng)村保障標準，讓當?shù)氐呢毨Ю先艘材芟硎苌鐣l(fā)展成果。

（2）新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險

新農(nóng)保已經(jīng)在大部分農(nóng)村地區(qū)開展，越來越多地農(nóng)民享受到了基本的養(yǎng)老保障，但是新農(nóng)保與其他養(yǎng)老制度的銜接問題還需進一步解決。由于進城務工農(nóng)民的流動性較強，養(yǎng)老保險的參保狀況較混亂，需要更靈活的制度安排，適應各種實際情況；新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、農(nóng)村最低生活保障制度等的配套銜接也需要盡早落實。這就需要建立養(yǎng)老保障全國聯(lián)網(wǎng)信息平臺，為養(yǎng)老保障制度的轉(zhuǎn)移、銜接提供便利。

（3）商業(yè)養(yǎng)老保險和補充養(yǎng)老保險層次

隨著農(nóng)民收入的提高，一些富裕的農(nóng)民也開始購買商業(yè)養(yǎng)老保險。部分保險公司已經(jīng)看到了農(nóng)村市場的發(fā)展?jié)摿Γ诜e極開發(fā)適合農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險產(chǎn)品。商業(yè)保險作為社會保障的重要補充，政府部門應該進一步細化鼓勵政策，倡導保險公司深入開拓農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域。

補充養(yǎng)老保險是有一定經(jīng)濟實力的集體組織、企業(yè)等自愿辦理的養(yǎng)老保險，它可以看成是對農(nóng)村居民的一種額外福利，介于商業(yè)養(yǎng)老保險和社會養(yǎng)老保險之間。

（二）養(yǎng)老服務方式

（1）家庭養(yǎng)老

傳統(tǒng)家庭觀念在農(nóng)村地區(qū)仍然深入人心。盡管家庭的養(yǎng)老保障功能在退化，但是家庭所提供的精神慰藉和物質(zhì)、人力支持仍然是目前任何一個層次的養(yǎng)老保障無法替代的。很多老年人還是傾向于家庭養(yǎng)老。農(nóng)村基層領(lǐng)導部門一方面還是應宣揚孝文化和家庭養(yǎng)老的重要作用，從道德層面加強約束，給予村民精神、物質(zhì)支持，同時對不贍養(yǎng)甚至虐待、遺棄老人的行為進行干預、懲罰。

（2）農(nóng)村居家養(yǎng)老

我國農(nóng)村地區(qū)由于年輕人外出務工，空巢老人比例其實大于城鎮(zhèn)。但由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達及家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念，讓老人都去養(yǎng)老院養(yǎng)老顯然是不合時宜的。目前城鎮(zhèn)地區(qū)已經(jīng)在全面推進居家養(yǎng)老，它的發(fā)展與成熟為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展居家養(yǎng)老提供了向?qū)?。很多農(nóng)村地區(qū)也已開始探索發(fā)展相適應的農(nóng)村居家養(yǎng)老。

居家養(yǎng)老的內(nèi)涵是指以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以專業(yè)化服務為依靠，為居住在家的老年人提供社會化服務以解決基本的日常生活問題，服務內(nèi)容一般包括生活照料與醫(yī)療服務。對農(nóng)村老年居民而言，可以享受到專業(yè)養(yǎng)老服務機構(gòu)提供的飲食起居、衛(wèi)生清潔、上門陪護等服務，老人子女的經(jīng)濟、精神負擔也得到了減輕。

農(nóng)村居家養(yǎng)老服務面臨以下問題：政策扶持如何制度化、常態(tài)化；農(nóng)村居家養(yǎng)老服務體系缺乏整合各方資源的平臺；養(yǎng)老服務業(yè)社會化程度低，服務人員不成規(guī)模，相關(guān)服務中介組織發(fā)展滯后等。

（3）機構(gòu)養(yǎng)老

機構(gòu)養(yǎng)老即到養(yǎng)老院去養(yǎng)老，是居家養(yǎng)老的有力補充，也是農(nóng)村養(yǎng)老體系中的重要一環(huán)。農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老的現(xiàn)狀是很多農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老院數(shù)量少，設(shè)施有限，服務內(nèi)容單一，缺乏專業(yè)從業(yè)人員。

充足的資金保障是首要問題。除開政府的財政撥款，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟也可為本村養(yǎng)老機構(gòu)注入部分資金，農(nóng)村老人可用土地或者積蓄來獲取保障。另一方面還需要充實養(yǎng)老從業(yè)人員隊伍，加強農(nóng)村養(yǎng)老服務的可持續(xù)性。

上述幾個層次構(gòu)建了一個完善的養(yǎng)老保障體系，各地可以結(jié)合自身情況，分步驟、分階段、分層次實施。在養(yǎng)老保障資金支持到位的基礎(chǔ)上，靈活選擇家庭養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老等多種養(yǎng)老服務方式，滿足不同層次養(yǎng)老保障需求。

四、完善多層次養(yǎng)老保障體系對策建議

1.加快農(nóng)村養(yǎng)老保障制度立法。目前養(yǎng)老保障方面的法規(guī)只有2010年頒布的《社會保險法》，只對新農(nóng)保有明確的規(guī)定，其他農(nóng)村養(yǎng)老保障的相關(guān)制度大多以政策文件形式出臺。這方面可以加快立法，使各項措施都有法可依、便于操作，同時具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

2.落實政府職責，加大財政補貼力度。農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障一直非常薄弱，這跟養(yǎng)老資源的配置、分布不平衡有關(guān)。在現(xiàn)階段，政府應加大財政補貼力度，養(yǎng)老資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜，實現(xiàn)城市對農(nóng)村的“反哺”。特別是對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，各級政府承擔的責任應該更大。

3.加強農(nóng)村養(yǎng)老服務的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村地區(qū)的公共服務設(shè)施匱乏，而農(nóng)村居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老都需要依托一系列的老人居家養(yǎng)老服務站、老人日托中心等硬件設(shè)施。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保障體系要完善，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必不可少。這需要結(jié)合當?shù)乩夏耆藢嶋H需要，整合各方資源，建設(shè)必要的基礎(chǔ)服務設(shè)施，推進專業(yè)化養(yǎng)老服務。

4.建立專業(yè)的養(yǎng)老服務隊伍。無論是居家養(yǎng)老還是機構(gòu)養(yǎng)老，都需要專業(yè)的養(yǎng)老服務人員。專業(yè)的養(yǎng)老服務隊伍可分兩個層次，一是規(guī)范的管理隊伍監(jiān)督協(xié)調(diào)養(yǎng)老服務體系的運行和具體工作開展；二是以農(nóng)村無業(yè)婦女為主體的專職服務隊伍。經(jīng)過專業(yè)的培訓，農(nóng)村無業(yè)婦女能夠提供貼近老人實際需求的專業(yè)化服務，這在農(nóng)村非常切實可行。另外可采取激勵機制建立相對穩(wěn)定的志愿者服務隊伍。

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（作者單位：浙江金融職業(yè)學院投資與保險系）