完善地方人大常委會(huì)法規(guī)案審議機(jī)制的幾點(diǎn)思考

地方性法規(guī)案的審議是立法的重要環(huán)節(jié)，立法機(jī)關(guān)對(duì)法規(guī)內(nèi)容的影響和決定，主要是通過人大代表、常委會(huì)組成人員對(duì)法規(guī)案的審議實(shí)現(xiàn)的。立法審議機(jī)制是否科學(xué)、合理，直接關(guān)系到地方立法質(zhì)量的高低，關(guān)系到地方立法權(quán)的行使是否充分，也關(guān)系到人民當(dāng)家作主地位的實(shí)現(xiàn)。

目前，立法法和關(guān)于立法方面的地方性法規(guī)對(duì)于常委會(huì)審議法規(guī)案作出的規(guī)定，主要是程序方面的，也是已經(jīng)成熟和完善的，但如何真正提高審議質(zhì)量、進(jìn)而提高地方立法的質(zhì)量，尚需從審議機(jī)制上作進(jìn)一步研究、完善。

一、審議前的準(zhǔn)備

常委會(huì)高質(zhì)量的審議離不開會(huì)議前的充分準(zhǔn)備。絕大多數(shù)立法方面的地方性法規(guī)都規(guī)定列入常委會(huì)會(huì)議議程的地方性法規(guī)案應(yīng)當(dāng)在會(huì)議舉行前將地方性法規(guī)草案及有關(guān)資料發(fā)給常委會(huì)組成人員。各地的不同之處在于，關(guān)于草案資料的發(fā)放有的規(guī)定在常委會(huì)舉行會(huì)議十五日前，有的規(guī)定十日前、七日前、五日前。吉林、青海等地將這一時(shí)限規(guī)定為不可變通的時(shí)限；大多數(shù)地方在規(guī)定中增加“一般”或者“除特殊情況外”等限定條件，使得這一時(shí)限可以變通。

實(shí)踐中，有的地方存在法規(guī)草案及資料不能在法規(guī)規(guī)定的時(shí)限之前發(fā)給常委會(huì)組成人員的現(xiàn)象。如有的地方規(guī)定法規(guī)草案及資料在常委會(huì)會(huì)議前七日發(fā)送，而《常委會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定會(huì)議舉行的五日前將會(huì)議日期、地點(diǎn)、建議議題及有關(guān)材料發(fā)送，主任會(huì)議往往在常委會(huì)會(huì)議前一周召開，會(huì)后工作人員將各種材料一并發(fā)送組成人員，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)法規(guī)草案及資料發(fā)送延誤的情況。筆者認(rèn)為，法規(guī)草案及資料的發(fā)送不應(yīng)晚于常委會(huì)會(huì)議前七日。即便常委會(huì)會(huì)議七日前發(fā)送，除去郵寄在途的時(shí)間、從事本職工作的時(shí)間、準(zhǔn)備其他議題審議意見的時(shí)間等，組成人員對(duì)于法規(guī)草案及資料進(jìn)行調(diào)查研究的時(shí)間并不充裕。

審議前準(zhǔn)備審議意見是組成人員認(rèn)真執(zhí)行職務(wù)的題中之義，重慶、遼寧、山西等地在法規(guī)中予以明確，常委會(huì)組成人員應(yīng)當(dāng)對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行調(diào)查研究，準(zhǔn)備審議意見。為了更好地服務(wù)審議工作，除了向常委會(huì)組成人員寄送法規(guī)草案及說(shuō)明以外，還可以增加法規(guī)立項(xiàng)背景材料、相關(guān)參考資料、前期調(diào)研中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)內(nèi)容及各方意見、審議提要等，為組成人員準(zhǔn)備審議意見提供參考。必要時(shí)，還可以組織常委會(huì)組成人員在審議前進(jìn)行視察、調(diào)研，或者將立法工作與聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、開展專題調(diào)研、開展專題詢問結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌安排相關(guān)、相近的議題或調(diào)研內(nèi)容，使各項(xiàng)工作相互促進(jìn)。

二、審議的次數(shù)及時(shí)間

重慶、廣東、福建、四川、安徽、遼寧等地立法規(guī)定法規(guī)案的審議以“三讀”為原則。各方面意見比較一致的，可以經(jīng)兩次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議后交付表決；修改地方性法規(guī)案、廢止地方性法規(guī)案，各方面意見比較一致的，可以經(jīng)一次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議即交付表決。其他地方一般以“二讀”為原則；各方面意見比較一致的，可以經(jīng)一次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議后交付表決；重要的地方性法規(guī)案，可以經(jīng)三次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議后再交付表決?！叭x”體現(xiàn)了立法的審慎，“二讀”則更有效率，各地對(duì)審次的確定均沒有一概而論，而是作了靈活規(guī)定，允許根據(jù)法規(guī)案及審議情況來(lái)依法確定審次。

重慶、浙江、黑龍江、江西等地法規(guī)中明確規(guī)定常委會(huì)審議法規(guī)案應(yīng)當(dāng)有充足的（或必要的）時(shí)間保證。法規(guī)案審議時(shí)間多久沒有明確規(guī)定，也難以一概而論，安排的時(shí)間過長(zhǎng)，組成人員最后“無(wú)話可說(shuō)”，會(huì)議效率低；安排的時(shí)間過短，在一個(gè)半天的會(huì)期中安排議題過多，勢(shì)必使委員們審議法規(guī)案言猶未盡，難以充分發(fā)表意見，妨礙常委會(huì)職權(quán)的行使，影響法規(guī)案的審議質(zhì)量。審議時(shí)間長(zhǎng)短取決于多個(gè)因素，例如組成人員會(huì)前調(diào)研充分，法規(guī)案的內(nèi)容較多、專業(yè)性不強(qiáng)，或者法規(guī)案質(zhì)量不高、部分條款存在爭(zhēng)議等情況下，往往審議意見更多，需要安排更長(zhǎng)的時(shí)間。對(duì)于“二讀”的法規(guī)案，二審后修改的時(shí)間通常較短，從保證法規(guī)質(zhì)量、方便工作的角度，一審的時(shí)間應(yīng)充分保證，組成人員充分表達(dá)意見。無(wú)論如何確定審議時(shí)間，其底限應(yīng)當(dāng)是保證常委會(huì)組成人員均有時(shí)間簡(jiǎn)明地發(fā)表對(duì)法規(guī)案的意見，對(duì)于涉及面廣、情況復(fù)雜、條文較多的法規(guī)草案，安排審議的時(shí)間宜更多些。不可為了提高效率或者節(jié)約會(huì)議成本而無(wú)限制地壓縮審議時(shí)間。

三、審議的內(nèi)容

大多數(shù)地方都沒有在法規(guī)中對(duì)于人大常委會(huì)審議法規(guī)案的內(nèi)容作出規(guī)定，僅部分地方作出規(guī)定。如江蘇省規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)主要審議法規(guī)草案的合法性、可行性，法規(guī)草案的體例、結(jié)構(gòu)、條文以及法律用語(yǔ)是否準(zhǔn)確、規(guī)范。廣東省規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)會(huì)議分組會(huì)議就法規(guī)草案的必要性、可行性、合法性、法規(guī)案主要問題等進(jìn)行審議。青海省規(guī)定，常委會(huì)一審對(duì)地方性法規(guī)草案的合法性、必要性、可行性及可操作性等主要問題進(jìn)行審議；二審對(duì)地方性法規(guī)草案修改稿的重點(diǎn)、難點(diǎn)及主要分歧意見進(jìn)行審議。四川省以人大常委會(huì)決定的形式在規(guī)范性文件中規(guī)定，一審著重就法規(guī)草案的必要性和可行性進(jìn)行審議，二審著重就法規(guī)草案的公正性、操作性及重大問題進(jìn)行審議，三審進(jìn)一步就法規(guī)草案與上位法是否抵觸、與同位法是否協(xié)調(diào)以及重大問題進(jìn)行全面審議。

這些規(guī)定對(duì)于提高常委會(huì)組成人員審議的針對(duì)性、科學(xué)性、實(shí)效性具有指導(dǎo)意義。筆者認(rèn)為，在法規(guī)案的審議中，大到立法的必要性、可行性、合法性以及制度設(shè)計(jì)，小到法規(guī)草案的句式、文字、標(biāo)點(diǎn)，都可以提出意見。實(shí)踐中，還有三個(gè)值得關(guān)注的問題：

（一）法規(guī)案的審議中可否要求處理相關(guān)具體工作。如果是通過具體工作反映當(dāng)前存在的問題 ，希望在法規(guī)中予以規(guī)范，那么可以在審議中提出。但是，如在制定建筑廢棄物資源化利用的法規(guī)時(shí)，組成人員提出某地建筑垃圾亂堆長(zhǎng)期無(wú)人清理，要求政府予以解決。這是對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行不力的問題，不屬于該法規(guī)直接規(guī)范的內(nèi)容，那么就偏離了會(huì)議議題，不應(yīng)在審議法規(guī)時(shí)提出，可以通過提出代表建議、批評(píng)和意見要求辦理。

（二）對(duì)于其他組成人員已經(jīng)提過的意見是否有必要重復(fù)提出。審議意見可以重復(fù)提出，特別是對(duì)于爭(zhēng)議較大的問題，組成人員的表態(tài)對(duì)于法規(guī)草案修改中意見的采納，具有重要影響。但在重復(fù)提出時(shí)，可以對(duì)重復(fù)的內(nèi)容簡(jiǎn)要概括、表明態(tài)度，對(duì)于他人觀點(diǎn)的補(bǔ)充或者重大爭(zhēng)議問題各方意見難分高下的情況，可以適當(dāng)展開。

（三）審議意見應(yīng)當(dāng)盡可能宏觀還是具體。提出的意見無(wú)論宏觀還是具體都是合法的，但從便于法規(guī)修改、提高立法質(zhì)量的角度，審議意見應(yīng)盡可能具體，既指出法規(guī)草案中的問題又提出修改的方案，更利于法規(guī)修改能夠準(zhǔn)確反映組成人員的意見。宏觀的意見，盡管有指導(dǎo)作用，但是修改時(shí)對(duì)該意見理解的深刻程度往往不同。

四、審議輔助措施

為更好地服務(wù)常委會(huì)審議工作，提高審議質(zhì)量，各地人大常委會(huì)開展多種形式的探索：例如舉辦專題講座，請(qǐng)專家介紹相關(guān)理論和工作中存在的問題；開展立法前評(píng)估并提供評(píng)估資料供組成人員審議時(shí)參考；邀請(qǐng)人大代表或者基層人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)列席會(huì)議發(fā)表意見或者書面征求代表意見并印發(fā)常委會(huì)會(huì)議；安排有關(guān)部門對(duì)重要問題進(jìn)行調(diào)研并提出意見，供審議時(shí)參考等；修改修訂法規(guī)，要進(jìn)行立法后評(píng)估，并提供評(píng)估資料。安徽、江西、吉林等地的地方性法規(guī)都有關(guān)于審議輔助措施的規(guī)定，這些措施有助于常委會(huì)組成人員開闊思路，更多地了解法規(guī)案相關(guān)內(nèi)容，更好地準(zhǔn)備審議意見。

五、審議的過程

法律法規(guī)往往對(duì)于法規(guī)案的提出、審議、表決、公布等作出程序規(guī)定，但是對(duì)于每次審議中，是否要宣讀法規(guī)草案、發(fā)言“走題”時(shí)的糾正、對(duì)審議意見的記錄及確認(rèn)等沒有一定之規(guī)。

（一）一般程序。通常而言，審議的程序包括主持人（或者稱為分組會(huì)議的召集人）主持宣布開會(huì)及議題，并請(qǐng)工作人員宣讀有關(guān)文件，之后組成人員依次發(fā)表審議意見，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)收集整理審議意見，分送法制委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)，并根據(jù)需要印發(fā)常委會(huì)會(huì)議。審議完畢，主持人宣布對(duì)該議題的審議結(jié)束。

（二）是否宣讀法規(guī)草案。有的地方立法規(guī)定了在分組會(huì)議上宣讀法規(guī)草案全文和有關(guān)專門委員會(huì)的審議或者審查意見。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，分組審議沒必要宣讀草案，法規(guī)草案依法都在會(huì)前發(fā)給常委會(huì)組成人員，組成人員應(yīng)當(dāng)在會(huì)前已經(jīng)看過草案并準(zhǔn)備了審議意見，沒必要浪費(fèi)時(shí)間宣讀草案，而應(yīng)把更多的時(shí)間用于發(fā)表審議意見。

筆者認(rèn)為，兩種觀點(diǎn)都有道理，法規(guī)草案并不是必須在會(huì)議上宣讀，完全可以由組成人員會(huì)前閱讀、研究，開會(huì)時(shí)將更多的時(shí)間用于發(fā)表審議意見。然而，考慮到當(dāng)前的實(shí)際情況，常委會(huì)組成人員多是兼職且大都是單位、部門的領(lǐng)導(dǎo)，本職工作十分繁忙，個(gè)別組成人員對(duì)人大工作往往無(wú)法兼顧，有的出席會(huì)議都難以保障，更談不上會(huì)前認(rèn)真閱讀草案、深入調(diào)研、準(zhǔn)備意見。因此宣讀法規(guī)草案對(duì)于會(huì)前準(zhǔn)備不充分的組成人員了解法規(guī)草案內(nèi)容、準(zhǔn)備審議意見，有一定幫助。

（三）發(fā)言冗長(zhǎng)或者“走題”時(shí)的糾偏。審議發(fā)言應(yīng)當(dāng)圍繞議題進(jìn)行，而且應(yīng)當(dāng)保證組成人員均有發(fā)言的機(jī)會(huì)。根據(jù)會(huì)議議程安排的時(shí)間以及參會(huì)的組成人員數(shù)量，可以大致算出人均發(fā)言時(shí)間，在個(gè)別組成人員發(fā)言嚴(yán)重超時(shí)的情況下，主持人（或者召集人）應(yīng)當(dāng)提醒發(fā)言的組成人員控制時(shí)間。在組成人員均發(fā)表過審議意見而仍有時(shí)間的情況下，個(gè)別組成人員認(rèn)為發(fā)言還需補(bǔ)充或進(jìn)一步闡述的，可以繼續(xù)發(fā)言。審議中，有的組成人員發(fā)言未能緊扣議題，有的甚至?xí)┎逡恍╊}外話，從而降低了審議效率，主持人（或者召集人）也應(yīng)當(dāng)及時(shí)提醒組成人員圍繞議題發(fā)表意見。

六、審議的方式

法規(guī)草案的審議方式包括召開分組會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議或者全體會(huì)議審議三種形式。大會(huì)審議的優(yōu)勢(shì)在于集思廣益，可以避免常委會(huì)組成人員個(gè)人認(rèn)識(shí)的局限性和片面性；分組審議的優(yōu)勢(shì)在于討論和交換意見比較充分，有助于提高審議的深度。實(shí)踐中，一般采用分組審議這一形式，但各地的法規(guī)中也會(huì)規(guī)定，根據(jù)需要可以召開聯(lián)組會(huì)議或者全體會(huì)議對(duì)法規(guī)草案中的主要問題進(jìn)行討論。

全體會(huì)議審議的一個(gè)特殊形式就是對(duì)法規(guī)草案?jìng)€(gè)別條款（有的地方性法規(guī)中成為“法規(guī)草案修正案”）的先行表決。重慶、福建、江西、山西等地均在地方性法規(guī)中作出相關(guān)規(guī)定。先行表決盡管名為“表決”，但與立法法第六十八條中“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序……”中的“表決”內(nèi)涵并不同。后者的表決產(chǎn)生直接的法律效力，省級(jí)人大常委會(huì)的法規(guī)案在表決通過后即生效。而前者的表決并不導(dǎo)致個(gè)別條款生效，其實(shí)質(zhì)是常委會(huì)行使審議職權(quán)，對(duì)有爭(zhēng)議的條款確定如何規(guī)定。這種審議方式有利于充分地發(fā)揮常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，有利于準(zhǔn)確表達(dá)常委會(huì)組成人員的個(gè)人意志并體現(xiàn)多數(shù)人的真實(shí)意向，從而避免對(duì)法規(guī)案作一攬子總體表決的局限性。

審議法規(guī)草案是具有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)會(huì)議的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，直接決定著立法質(zhì)量。健全和創(chuàng)新地方立法的審議制度， 是完善立法制度的重要環(huán)節(jié)， 也是一個(gè)理論和實(shí)踐相結(jié)合的過程。需要在遵守憲法和立法法的前提下， 總結(jié)本地立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 借鑒外地的有益做法， 逐步形成適合自身特點(diǎn)、增強(qiáng)立法實(shí)效的審議制度。

（作者單位：山東省青島市人大常委會(huì)法制工作室）