關(guān)于地方人大專門委員會的性質(zhì)、特點等探討

地方人大專門委員會是我國人民代表大會的重要組成部分，是人民代表大會的常設(shè)專門機構(gòu)。在我國人大的組織結(jié)構(gòu)中，各級人大設(shè)立的專門委員會分為兩類：一類是人民代表大會會議期間設(shè)立的計劃、預(yù)算審查委員會和議案審查委員會；另一類是根據(jù)地方組織法規(guī)定設(shè)立的，在人民代表大會閉會期間繼續(xù)開展工作的專門委員會。設(shè)立地方人大專門委員會，是進一步健全和完善人大制度，充分發(fā)揮地方人大及其常委會職能作用的重要組織措施。

從目前各地的實際情況看，大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)市的人大按法律規(guī)定設(shè)有法制委員會、財經(jīng)委員會、教科文衛(wèi)委員會。有的地方人大還設(shè)立有農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會、城鄉(xiāng)建設(shè)委員會等。在少數(shù)民族聚居、多民族雜居以及少數(shù)民族較多的地方，大都設(shè)立了民族委員會。在一些僑鄉(xiāng)或華僑較多的地方，大都設(shè)立了僑務(wù)委員會。也有的地方將民族、僑務(wù)、外事綜合設(shè)置為民族僑務(wù)外事委員會。 地方各級人大及其常委會究竟應(yīng)當(dāng)設(shè)置哪些專門委員會，由于我國各地情況很不一樣，法律未作出統(tǒng)一規(guī)定，各地可以根據(jù)本地的實際情況，按照精簡、效能的原則，自行決定。

為更好地發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的職能作用，加強人大專門委員會建設(shè)，保證人代會和常委會會議期間工作的有效銜接，為人大及其常委會依法行使職權(quán)提供組織保證，很有必要對地方人大專門委員會的性質(zhì)、特點、職權(quán)和作用進行法律研究和工作實踐上的探討。

一、地方人大專門委員會的性質(zhì)

地方組織法第三十條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)立法制（政法）委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會等專門委員會。各專門委員會受本級人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)，對地方人民代表大會負(fù)責(zé)。各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選由人民代表大會主席團在代表中提名，大會通過，在大會閉會期間，地方人大常務(wù)委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員，具體方式由主任會議提名，常務(wù)委員會會議通過。上述法律規(guī)定，明確了地方各級人民代表大會專門委員會是依法設(shè)立的，是在權(quán)力機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下完成某種專門任務(wù)的擔(dān)負(fù)者，雖是常設(shè)機構(gòu)，但沒有實體性權(quán)力，不具有權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)，是協(xié)助本級人民代表大會及其常務(wù)委員會依法行使職權(quán)的法定機構(gòu)，具有特定的法律地位和性質(zhì)。

按照地方組織法的規(guī)定，地方人大可設(shè)立專門委員會；人大常委會根據(jù)工作需要設(shè)立辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)。人大各專門委員會不同于常委會的辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)。它們雖然都是為本級人大及其常委會服務(wù)并有著廣泛業(yè)務(wù)聯(lián)系的機構(gòu)，但二者之間有著質(zhì)的區(qū)別：第一，法律地位不同。前者是人民代表大會行使職權(quán)的工作機構(gòu)，其工作行為和權(quán)力是由憲法和法律來具體規(guī)范的；而后者只是人大常委會的一般工作機構(gòu)，其行為完全由人大常委會授命。第二，任務(wù)和職能不同。前者的任務(wù)和職能是研究、審議和擬訂有關(guān)議案；對屬于本級人民代表大會及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究，提出建議。而后者是專門負(fù)責(zé)人大常委會具體事務(wù)的工作班子，其主要任務(wù)是圍繞人大常委會的中心工作搞好咨詢服務(wù)，提供信息；組織代表進行視察、調(diào)查和檢查；為人大常委會起草有關(guān)文件及其他秘書工作。第三，對組成人員的條件要求和任免方式不同。前者的組成人員必須是本級人民代表大會代表，除人大常委會可以決定個別副主任委員和部分委員外，均由本級人民代表大會主席團提名，大會通過；而后者的組成人員則不一定是本級人大代表，其負(fù)責(zé)人只需人大常委會會議任命即可。第四，隸屬關(guān)系不同。前者和人大常委會都是通過本級人民代表大會選舉產(chǎn)生的。雖然在閉會期間專門委員會接受常委會的領(lǐng)導(dǎo)，但它們之間是非隸屬關(guān)系，而后者的設(shè)立是由人大常委會決定的，它隸屬于人大常委會。第五，行使職權(quán)的方式不同。前者的工作方式更多的是開會議事，集體行使職權(quán)，集體決定問題，表決和通過重大事項有法定的人數(shù)限制，而辦事機構(gòu)則遵循的是機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。因此，人大常委會的辦事機構(gòu)（工作委員會）和人大專門委員會是兩個性質(zhì)完全不同的概念。

二、地方人大專門委員會的特點

地方人大各專門委員會所具有的性質(zhì)，決定了人大專門委員會與其他組織機構(gòu)相比具有其顯著的特點：

第一，專業(yè)性。人大各專門委員會是按照專業(yè)原則組建的，其組成人員大多是熟悉本行業(yè)的法規(guī)、政策和相關(guān)業(yè)務(wù)知識，具有專業(yè)優(yōu)勢，有著豐富實踐經(jīng)驗的人大代表（全國人大還聘用具有某種專業(yè)特長但不是人大代表的人員為顧問）。這些代表可以是專家學(xué)者，可以是領(lǐng)導(dǎo)干部，也可以是行業(yè)優(yōu)秀分子。這就使各專門委員會在具體履行所承擔(dān)的法律職責(zé)時，更具權(quán)威性。

第二，經(jīng)常性。地方各級人大一般每年舉行一次會議，人大常委會每兩個月舉行一次會議，而專門委員會的工作則是具有連續(xù)性的，它們不會因地方人民代表大會和常委會的閉會而停止工作，它要對有關(guān)議案等內(nèi)容進行充分研究，深入調(diào)查，廣泛聽取各方面的意見，仔細(xì)比較各種可供選擇的方案，為本級人大及其常委會審議通過有關(guān)議案和作出決議、決定做好充分的準(zhǔn)備工作，其工作具有經(jīng)常性特點。

第三，權(quán)威性。專門委員會雖然不是最后決定問題的權(quán)力機關(guān)，但由于它的工作職責(zé)由憲法和地方組織法所賦予，具有督促本級政府和“兩院”改進工作的職能，研究、審議、擬訂有關(guān)議案和提出議案的法定程序，其特定的法律地位和性質(zhì)，決定了它履行職責(zé)所具有的法律規(guī)范性和權(quán)威性。因此，地方人大專門委員會的工作，對地方人大及其常委會有效地行使立法、監(jiān)督、決定、任免等項職權(quán)，更好地履行地方國家權(quán)力機關(guān)的職能，起著不可替代的重要作用。

三、地方人大專門委員會的組成與職權(quán)

地方組織法第三十條規(guī)定，地方人大各專門委員會由主任委員、副主任委員和委員若干人組成。由于法律對專門委員會組成人員的人數(shù)未作具體規(guī)定，各地情況有所不同，有的少至幾人，有的多達(dá)二十幾人。

根據(jù)地方組織法的規(guī)定，總結(jié)二十多年來地方人大工作的實踐經(jīng)驗，地方人大各專門委員會的具體職權(quán)可歸納為以下11個方面：一是研究和審議本級人民代表大會主席團、人大常委會、主任會議交付的有關(guān)議案，并提出審議意見；二是研究、擬訂并向人大及其常委會提出屬于本級人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的議案；三是審議本級人大及其常委會交付的本級人民政府頒布的被認(rèn)為不適當(dāng)?shù)囊?guī)章、命令、規(guī)定，以及下一級人大及其常委會作出的被認(rèn)為不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定，并提出審查報告；四是協(xié)助本級人大及其常委會督促“一府兩院”貫徹執(zhí)行國家相關(guān)法律法規(guī)和人大及其常委會的相關(guān)決議、決定；五是具體組織實施人大常委會組織開展的視察、調(diào)查、執(zhí)法檢查，協(xié)助本級人大及其常委會對“一府兩院”的工作進行監(jiān)督；六是對屬于本委員會職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)問題，進行調(diào)查研究，提出有情況、有分析、有建議的調(diào)研報告，為本級人大及其常委會審議決策提供參考依據(jù)；七是聯(lián)系本級人大代表和人民群眾，聽取意見和要求，督促有關(guān)部門辦理代表議案和建議；八是協(xié)助本級人大常委會組織的特定問題調(diào)查委員會就有關(guān)問題開展的調(diào)查工作；九是配合有關(guān)部門，處理與本委員會有關(guān)的人民來信來訪；十是省、自治區(qū)、直轄市等有立法權(quán)的地方人大專門委員會，參與開展與本委員會有關(guān)的立法研究，擬訂立法計劃草案，組織或者參與有關(guān)地方性法規(guī)草案的起草、調(diào)研、協(xié)調(diào)、修改和審議工作；十一是辦理本級人大及其常委會和主任會議、上級人大及其常委會交付的其他工作事項。

四、地方人大專門委員會的工作方式與原則

地方組織法第三十條第三款規(guī)定，各專門委員會在本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案；對屬于本級人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究，按照法律賦予的這些職責(zé)，地方人大各專門委員會的工作方式應(yīng)該有以下三種：第一，研討。首先是理論研討。包括日常進行大量的法律、理論學(xué)習(xí)與研究，以及負(fù)責(zé)策劃、組織、承辦本級及人大工作者對人大工作進行理論和工作經(jīng)驗的探討。其次是工作研討。包括對已經(jīng)做過的工作進行分析、總結(jié)、歸納，以及對今后的工作思路、方法進行研究、設(shè)計和具體方案的安排。第二，調(diào)研。對人大的理論與實踐、常委會專題工作、執(zhí)法檢查、問題調(diào)查，以及各項工作監(jiān)督進行可行性、可操作性、適用程度，深入基層社區(qū)、農(nóng)村、廠企進行調(diào)查走訪，傾聽基層呼聲和反映，掌握翔實的第一手材料。然后反饋上來，為人代會和常委會制定法案、審議各項工作報告、決定各項重大事項提供參考依據(jù)。第三，開會。以會議形式集體行使職權(quán)，是人民代表大會根本權(quán)力的運作形式，專門委員會作為人民代表大會的常設(shè)機構(gòu)，依法行使職權(quán)的主要形式是開會議事。審議和擬訂有關(guān)議案，必須由專門委員會組成人員以集體會議的形式進行分析討論，來共同完成，以專門委員會組成人員的過半數(shù)通過對有關(guān)議案和重要事項作出決議、決定，并對人代會及其常委會的工作監(jiān)督和法律監(jiān)督工作提出意見和建議。會議一般由主任委員召集并主持，主任委員因故不能主持會議時，可以委托副主任委員主持。

地方人大各專門委員會的工作方式?jīng)Q定了專門委員會的工作必須遵循以下原則：一是堅持民主集中制原則。在討論決定問題時，必須堅持走群眾路線，集思廣益，充分發(fā)揚民主，嚴(yán)格依照法定程序進行。在此基礎(chǔ)上，由會議主持者集中集體的智慧，按照較多數(shù)原則就有關(guān)事項作出決斷。二是集體行使職權(quán)的原則。專門委員會舉行全體會議必須由組成人員的過半數(shù)出席，才能舉行。討論和決定問題時，必須由全體組成人員的過半數(shù)通過才能產(chǎn)生法律效力。專門委員會中任何一個組成人員都無權(quán)代表專門委員會作出任何決定，也無權(quán)執(zhí)行人大專門委員會的職權(quán)。三是服從人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)和決定的原則。地方組織法規(guī)定，各專門委員會在本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，這就從法律上規(guī)定了專門委員會在開展各mb4g50wuyV30D575uqH2hA==項工作時，必須在人大及其常委會框架下進行，不能超越人大及其常委會的職權(quán)。

五、地方人大專門委員會的作用

根據(jù)憲法和法律法規(guī)的規(guī)定，地方人大專門委員會在協(xié)助本級人大及其常委會進行經(jīng)常性工作中主要有以下四個方面的作用：

（一）在地方立法工作中的審查把關(guān)作用。人大專門委員會在加強地方立法，提高立法質(zhì)量上，可以提前介入，加強法規(guī)立項的調(diào)查研究，提出立法項目，為常委會編制立法規(guī)劃和年度立法計劃做好前期謀劃和調(diào)研。充分發(fā)揮專委的特長和優(yōu)勢，對法規(guī)草案進行認(rèn)真全面的專業(yè)化審查，在對立法的必要性、可行性作充分調(diào)查、論證和研究的基礎(chǔ)上，提出具有影響力的初審意見，為常委會審議提出有價值的參考意見，把好法規(guī)草案審議的第一道關(guān)。與此同時，協(xié)助人大常委會做好規(guī)范性文件的備案審查工作，以法律法規(guī)為依據(jù)進行認(rèn)真審查，提出審查意見，為常委會把好規(guī)范性文件備案審查關(guān)。

（二）在常委會審議工作中的智囊參謀作用。一是提出人大常委會審議議題的建議?？茖W(xué)正確地選擇和確定人大常委會會議議題是人大專門委員會協(xié)助常委會工作的一項重要內(nèi)容，各專門委員會通過更加深入的調(diào)查研究，把發(fā)現(xiàn)的主要問題，確定為聽取和審議專項工作報告的議題，為常委會審議發(fā)揮好智囊參謀作用。二是協(xié)助人大常委會提高專項工作報告的審議質(zhì)量。專門委員會按照各自的職責(zé)分工開展工作。與報告單位進行聯(lián)系，就報告內(nèi)容溝通情況，交換意見，幫助報告人認(rèn)真準(zhǔn)備報告；加強初審工作，對準(zhǔn)備提交常委會會議審議的專項工作報告，各有關(guān)專門委員會進行認(rèn)真審議，并提出初審意見；通過多種形式開展調(diào)查研究活動，切實掌握第一手資料，在調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，起草可供參考的調(diào)查報告，對“一府兩院”工作作出客觀公正的評價，實事求是地指出存在的問題。三是跟蹤督辦常委會審議意見的落實。常委會組成人員提出的審議意見，是常委會集體行使職權(quán)的成果。督促“一府兩院”認(rèn)真落實人大常委會的審議意見，既可使常委會行使職權(quán)具有實際成效，又維護了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)力機關(guān)的權(quán)威性。

（三）在監(jiān)督和支持“一府兩院”工作中的推進作用。一是協(xié)助常委會開展執(zhí)法檢查。監(jiān)督法明確規(guī)定，各專門委員會在法律法規(guī)實施情況的檢查中不是執(zhí)法檢查的主體，而是具體組織實施的職責(zé)承擔(dān)者。各專門委員會認(rèn)真做好執(zhí)法檢查的前期準(zhǔn)備工作，制訂執(zhí)法檢查方案，要熟悉和掌握有關(guān)法律法規(guī)與政策，收集有關(guān)法律法規(guī)實施情況的材料。二是加強對計劃預(yù)算的監(jiān)督。按照監(jiān)督法規(guī)定的審查重點，有關(guān)專門委員會督促政府有關(guān)部門嚴(yán)格依法行事，促使政府依法理財。三是加強與“一府兩院”的聯(lián)系溝通。人大各專門委員會與“一府兩院”加強經(jīng)常的聯(lián)系溝通，及時了解有關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大事項，監(jiān)督和支持“一府兩院”推進工作；同時也有利于“一府兩院”更多地聽到人大的意見和建議，不斷完善決策方案，提高決策的民主化、科學(xué)化水平。

（四）在人民群眾合法權(quán)益中的維護作用。各專門委員會發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢和特點，協(xié)助常委會認(rèn)真做好辦理工作，督促有關(guān)問題的解決，切實保障人大代表的權(quán)益。一是密切與代表的聯(lián)系，為代表提出更高質(zhì)量的議案和建議、批評與意見提供服務(wù)。二是能有效地促進代表議案辦理質(zhì)量的提高。專門委員會在審議代表議案時，加強與有關(guān)機關(guān)、組織和提議案人的聯(lián)系與溝通，聽取并采納其合理化意見和建議。對涉及人民群眾切實利益，代表反映比較集中的重點辦理的議案與建議、批評和意見，跟蹤督辦，抓好落實。

實踐證明，專門委員會的設(shè)立密切了人代會與常委會之間的關(guān)系，進一步豐富和完善了人大的組織形式，使人代會閉會期間的工作力量得到了明顯加強，給人大工作注入了新的活力，成為人大及其常委會得力助手和依法履行職權(quán)不可或缺的組織保證。不僅有利于加強人大及其常委會工作和自身建設(shè)，也有利于人大及其常委會對帶有全局性、根本性、長遠(yuǎn)性問題的監(jiān)督，對于保障人大及其常委會經(jīng)常性工作的有效開展，更好地發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的職能作用，具有重要意義。