中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)視野下新型城鎮(zhèn)化法治環(huán)境研究

王 瑛

（河南警察學院，河南 鄭州 450046）

2011年底中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，為中原崛起夯實了的根基。中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)其核心理念是以農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為優(yōu)位的區(qū)域新型城鎮(zhèn)化的有機發(fā)展。要從虛化的理念轉(zhuǎn)為切實的行動必須充分發(fā)揮新型區(qū)域城鎮(zhèn)化的引領(lǐng)作用。

“城鎮(zhèn)化”是一個地區(qū)經(jīng)濟社會演化的寫照，是經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合反映?！俺擎?zhèn)化”與工業(yè)化密切相連，國內(nèi)城鎮(zhèn)化已經(jīng)形成了珠三角、長三角等經(jīng)濟發(fā)達城市群，這些早期區(qū)域的城鎮(zhèn)化大力推動了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，但在早期城鎮(zhèn)化的理念中，只單純片面地追求自身的發(fā)展建設(shè)、沒有有效地把城鎮(zhèn)化發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展結(jié)合起來，缺乏對農(nóng)業(yè)與糧食、生態(tài)與環(huán)境的恰當定位。中原經(jīng)濟還是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比重大的省域，尤其當前處于資源制約愈加顯著的時期，如何合理地沖破城鄉(xiāng)二元框架的壁壘，謀求在區(qū)域間協(xié)調(diào)互動的發(fā)展至關(guān)重要。

新型城鎮(zhèn)化是加快中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的必然

新型城鎮(zhèn)化是以農(nóng)業(yè)為基石，以工業(yè)為主導，發(fā)揮城鎮(zhèn)經(jīng)濟引領(lǐng)帶動作用的具有區(qū)域特色的發(fā)展模式，是不同規(guī)模的城市與城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)之間的協(xié)調(diào)互動發(fā)展、優(yōu)勢互補促進的城鎮(zhèn)化新格局。以新型城鎮(zhèn)化格局引領(lǐng)新型工業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是由河南的省情及其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平?jīng)Q定的，符合河南省域的實際，符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律。新型特色城鎮(zhèn)化作為一種理念在河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展中已成為一個指向標。新型特色城鎮(zhèn)化是全新的城鎮(zhèn)化過程，其能有機化解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與保護資源的矛盾，能大力保障糧食產(chǎn)量與富民強省的目標，能有效解決農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化與戶籍制約的沖突，能逐步實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益保障相統(tǒng)一。

從河南的實際來看，在5 萬多個行政村中生活著7000 多萬農(nóng)民。隨著城鎮(zhèn)化的深入，全省城鎮(zhèn)化率將要達到50%。當原有農(nóng)民轉(zhuǎn)型為新農(nóng)村社區(qū)成員時，會衍生相應(yīng)的投資和消費需求，會對工業(yè)化發(fā)展及延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈起到巨大的調(diào)整作用。同時，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，在土地集約優(yōu)化使用、農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、農(nóng)民多元途徑就業(yè)以及推進生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的過程中，也將對新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化變革產(chǎn)生巨大的推動力。

與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化相比，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為基點的新型城鎮(zhèn)化，更突出以下特點：

一是張揚人本主義。城鎮(zhèn)作為現(xiàn)代人類經(jīng)濟社會活動的重要區(qū)域，人是主導。人既是城鎮(zhèn)發(fā)展的源泉，更是城市發(fā)展的目的和歸宿。城鎮(zhèn)化的核心價值在于讓城鎮(zhèn)居民的生活品質(zhì)更高。因此，要把是否有利于滿足人們?nèi)找嬖鲩L的多樣化的物質(zhì)文化需求作為衡量城鎮(zhèn)化水平的根本標準。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，將人與自然、人與社會有機配置起來，為城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定良好的人文環(huán)境。

二是強力回歸自然。回歸自然是全球經(jīng)濟發(fā)展的大方向，也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然趨勢。保護生態(tài)環(huán)境，最大限度地節(jié)能減耗，是評判城鎮(zhèn)化綜合水平的重要指標。新型特色城鎮(zhèn)化要求強化知識、技術(shù)、信息的作用，提倡規(guī)模效應(yīng)，注重城鎮(zhèn)功能的升級，形成集約型、環(huán)保型、高效型、社會和諧型的城鎮(zhèn)化新模式。

三是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。城市帶動鄉(xiāng)村是經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的共同規(guī)律。城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的分流和集聚。城鎮(zhèn)的形成與鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型是城鎮(zhèn)化進程中相互依存的兩面。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是建立在農(nóng)業(yè)減退的基礎(chǔ)上，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，也是新型特色城鎮(zhèn)化理念的重要內(nèi)容。新型城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，可以促使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈的深化和農(nóng)村多元經(jīng)營模式的增加，使農(nóng)民充分就業(yè)，可以污染集中整治，建構(gòu)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。

河南省新型城鎮(zhèn)化法治環(huán)境建設(shè)中若干法律問題探究

正如美國著名法學家伯爾曼在《法律與革命》中提出的：“如果沒有城市法律意識和一種城市法律體系，那就根本無法想象歐洲城市和城鎮(zhèn)的產(chǎn)生?！?/p>

城鎮(zhèn)化是城市法治理念、法律制度不斷向農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民普及滲透的過程。這不僅是單一的經(jīng)濟發(fā)展、行政運作過程，究其本質(zhì)是一種法律規(guī)范的推行及接納的過程。因此，在推行城鎮(zhèn)化的過程中，不能僅靠經(jīng)濟、政治手段，還必須從法律上維護城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的合法權(quán)利，才能持久有效地保障城鎮(zhèn)化的順利進行。法治是優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展軟環(huán)境的一個關(guān)鍵因素。城鎮(zhèn)發(fā)展到一定階段，軟環(huán)境更具有可持續(xù)性，法治環(huán)境比經(jīng)濟發(fā)展速度更重要。

一、新型城鎮(zhèn)化進程中可能遇到的社會問題

1.征地拆遷中農(nóng)民利益缺失，權(quán)利弱化發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化的推進，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，農(nóng)村土地無可避免地被征收或征用，土地成為城鎮(zhèn)化必然沖擊的主要資源。在已經(jīng)推進的城鎮(zhèn)化過程中，土地征用成了“圈地運動”，產(chǎn)生了大量引發(fā)矛盾的社會問題，例如補償政策不到位，社保、就業(yè)等保障措施配套不起來，利益分配不公等，直接影響了社會穩(wěn)定和新型城鎮(zhèn)化的順利推進。

2.生態(tài)環(huán)境難免被破壞。城鎮(zhèn)化中工業(yè)發(fā)展所引發(fā)的環(huán)境污染隨著城鎮(zhèn)化的推進，不可遏制地擴散到農(nóng)村地區(qū)。若不以生態(tài)化城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略為指引，只求經(jīng)濟效益而忽視生態(tài)保護，那么就會造成生態(tài)環(huán)境惡化，且現(xiàn)階段有關(guān)生態(tài)保護立法尚未到位，如何解決好這個難題，是決定著中原經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)化水平的重要因素。

3.城鄉(xiāng)規(guī)則相沖突，鄉(xiāng)村倫理道德異化。城鄉(xiāng)差異主要是文化理念的隔閡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以傳統(tǒng)習慣為準則，在宗法傳統(tǒng)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，法律意識總體上比較差，自身合法權(quán)益受到侵害時，通常會經(jīng)過熟人、村委會的私力來解決。新型城鎮(zhèn)化使村民成為市民，隨著身份的改變，人們意識也會轉(zhuǎn)變。隨著城鎮(zhèn)化的推進，法治理念強烈顛覆著鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)文化思想，同時城市的糟粕思想也會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以滲透，使傳統(tǒng)習俗規(guī)范和道德理想出現(xiàn)盲從狀態(tài)。在推行城鎮(zhèn)化過程中，如何從意識領(lǐng)域解決好兩種理念沖突而引發(fā)的問題，是推動發(fā)展步伐的重要環(huán)節(jié)。

4.城市務(wù)工人員合法權(quán)益難以得到全面保障。雖然國家加快推進戶籍管理制度改革，著力解決流動人口就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女就學等問題，但城鄉(xiāng)戶籍制度的二元框架仍然存在。大量城鎮(zhèn)農(nóng)民的合法權(quán)益常被忽視和侵犯，如工資待遇常被拖欠，子女難以同等接受教育等。

5.違法犯罪及治安案件加劇。犯罪是經(jīng)濟發(fā)展過程中的惡性產(chǎn)物。河南省已進入城鎮(zhèn)化深入發(fā)展階段，近年來犯罪及治安問題凸顯。城鎮(zhèn)化的過程必然需要大量的人力資源，隨著大規(guī)模外來人口流動、集中到城鎮(zhèn)，在當前經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整時期，利益關(guān)系失調(diào)，貧富分化嚴重，各種理念和價值觀互相沖突，在政府協(xié)調(diào)機制滯后的狀況下，城鎮(zhèn)犯罪居高不下仍難以有效控制。因此，如果不對違法犯罪及治安問題采取有效應(yīng)對措施，將影響社會穩(wěn)定，阻礙城鎮(zhèn)化的進程。

二、解決新型城鎮(zhèn)化社會問題的支撐因素

區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中可能遇到的諸多問題，要保障新型城鎮(zhèn)化得以持續(xù)、健康、快速地發(fā)展，需要推動其發(fā)展的制度支撐、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)支撐、公共服務(wù)支撐的系統(tǒng)作用。

在公共服務(wù)支撐上大力推進法治宣傳并建立社會公共供給制度。在中原區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提速增效的關(guān)鍵時期，應(yīng)著力倡導社會主義法治理念，營造依法行政的良好氛圍。樹立政府良好的服務(wù)形象，提升行政執(zhí)法主體在社會各界心目中的地位；引導社會成員學法知法、懂法守法，著力培養(yǎng)誠信守法觀念和社會責任意識，增強守法自覺性和維權(quán)主動性；以理性合法的方式反映訴求、解決問題，依法維護自身合法權(quán)益。

在法律制度支撐上切實規(guī)范行政執(zhí)法行為。行政執(zhí)法是行政機關(guān)最重要的職責。優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，提高行政機關(guān)特別是基層部門的服務(wù)意識，規(guī)范行政行為，加強行政處罰和綜合執(zhí)法法律規(guī)范，通過健全的法制和職能的合理配置，減少執(zhí)法層次和交叉重疊執(zhí)法的矛盾；要明確進行政處罰自由裁量基準制度，控制自由裁量范圍，防止執(zhí)法隨意性，促使行政執(zhí)法行為更加合理；嚴格規(guī)范執(zhí)法程序，強化對行政執(zhí)法環(huán)節(jié)、步驟的具體規(guī)范，維護行政執(zhí)法的嚴肅性，提升服務(wù)保障區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的行政執(zhí)行力。

三、保障新型城鎮(zhèn)化順利推進的法律對策

城鎮(zhèn)化是一項綜合經(jīng)濟活動，在新型城鎮(zhèn)發(fā)展法制化進程中必須以良好的法治環(huán)境為基礎(chǔ)。在推進河南省城鎮(zhèn)化進程中，把握法治建設(shè)的切入點和著力點，切實為中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)提供法律支撐和法治保障，充分發(fā)揮法治在中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中的作用，需要建構(gòu)和完善的法律制度還很多，上到國家經(jīng)濟政策法律制度，比如財政撥付法律制度、經(jīng)濟區(qū)域規(guī)劃法律制度、經(jīng)濟扶助法律制度、區(qū)域經(jīng)濟技術(shù)合作法律制度等；下到社會區(qū)域個體權(quán)益保護法律制度，比如優(yōu)化推進戶籍法律制度、區(qū)域社會保障法律制度、保障性住房及教育資源合理配置等。本文僅從城鎮(zhèn)區(qū)域個體權(quán)益保護方面的法律制度來闡述。

1.加快完善征地法律制度，保障公民權(quán)益。我國當前對征地拆遷補償所適用主要依據(jù)《憲法》和《土地管理法》?！段餀?quán)法》也僅部分條款對征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)作原則規(guī)定，實際操作性不強。在現(xiàn)有的法律中，對城鎮(zhèn)土地征用、房屋拆遷、補償標準等都沒有明確規(guī)定，致使公民的利益受到侵害。為解決城鎮(zhèn)化進程中征地拆遷而引發(fā)的諸多問題，2012年實施的《行政強制法》及國務(wù)院頒布實施的《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》，是保障公民權(quán)利的有力法律依據(jù)。然而這些法規(guī)尚不足以解決關(guān)于城鎮(zhèn)集體土地房屋的征收與拆遷的相關(guān)問題。為進一步推動區(qū)域城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)從保障農(nóng)民基本權(quán)利出發(fā)，以法律制度將其納入城鎮(zhèn)就業(yè)和社會保障體系中，使其享有和城市居民同樣的權(quán)利義務(wù)。

2.加強環(huán)境保護的立法和執(zhí)法。新型城鎮(zhèn)化必須走集約資源、天然環(huán)保的道路。農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域覆蓋面廣，現(xiàn)有環(huán)保法律法規(guī)對涉及農(nóng)村環(huán)保方面的問題還沒有妥善的解決路徑。河南省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護方面的地方性法規(guī)主要涉及《河南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例》，其主要立法重點也是對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護而非系統(tǒng)化的農(nóng)村整體環(huán)境保護。這與實際需要明顯不相適應(yīng)，因此要刻不容緩地確立環(huán)境與資源立法體系，為中原經(jīng)濟區(qū)新型城鎮(zhèn)生態(tài)化建設(shè)提供環(huán)境立法支撐。例如加強土壤環(huán)境保護、重金屬排污治理；通過確立水資源管理標準，建立水資源開發(fā)利用控制制度等，為中原經(jīng)濟區(qū)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的立法提供重要的法律支持和導向。這是城鎮(zhèn)化過程中環(huán)境法治建設(shè)中的關(guān)鍵一環(huán)。

3.以立法手段消除戶籍壁壘。城鄉(xiāng)二元框架源于我國長久以來的戶籍制度，它所帶來的影響成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要原因。目前，全國戶籍改革旨在通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍登記制度打破城鄉(xiāng)隔膜，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力的自由遷移。河南省應(yīng)從立法層面上進一步弱化戶籍所承受的各種利益，在國家法律、法規(guī)滯后的情況下，結(jié)合河南省實際進行探索試點。比如，打破原有關(guān)于進入城鎮(zhèn)戶口的規(guī)定，嘗試確立依托合法固定住所或合法穩(wěn)定的職業(yè)背景，同時履行相應(yīng)的法定義務(wù)，例如納稅、辦理社保等，即可申辦城鎮(zhèn)戶口，享受城鎮(zhèn)居民待遇。

4.加強犯罪預防與治理。治安環(huán)境的穩(wěn)定是城鎮(zhèn)化深度發(fā)展的前提，而違法犯罪是造成社會動蕩的重要因素。因此，在推進城鎮(zhèn)化的進程中，著力于犯罪的預防和治理是必然之舉。犯罪是多方催化劑引發(fā)的社會弊病，需要多管齊下，更應(yīng)把犯罪預防納入城鎮(zhèn)社會發(fā)展的總體規(guī)劃中。在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中對犯罪的預防工作，歸根結(jié)底要著力解決城鎮(zhèn)居民的民生問題，諸如對進城農(nóng)民工、流動人口的醫(yī)療、就業(yè)、社保等社會問題，提升其城鎮(zhèn)歸屬感和主人翁意識。同時，隨著戶籍制度不斷改進，人口流動規(guī)模會越來越大，因此在新的社會條件和形勢要求下，要加強對社會治安與犯罪防控的投入力度，創(chuàng)建更有效的社會管控體系；最后，要對犯罪高發(fā)區(qū)域、高發(fā)人群、高發(fā)性犯罪保持嚴打威懾力，做到打、控、管、防一體化。