貴州農(nóng)村集中供水工程運行機制研究

房軍 方榮杰

(桂林理工大學環(huán)境科學與工程學院 廣西桂林 541004)

1 引言

農(nóng)村供水工程本身的特點、性質(zhì)和所服務的對象,決定了農(nóng)村供水工程建后管理所面臨的問題錯綜復雜,目前絕大多數(shù)供水工程尚處于維持狀態(tài),基本未提取折舊費和足額提取維修費,不但影響到服務水平,更為工程的長久運行留下大的隱患。因此,開展農(nóng)村供水工程長效運行管理研究,探索適應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和市場經(jīng)濟體制要求的農(nóng)村供水工程長效運行管理,對確保農(nóng)村供水工程良性運行和持久發(fā)揮效益,加快實現(xiàn)建設社會主義新農(nóng)村和全面建設小康社會目標,都具有非常重要的意義。

2 貴州農(nóng)村供水工程運行管理現(xiàn)狀

2.1 農(nóng)村供水工程基本情況

據(jù)調(diào)查,截至2008年底貴州省農(nóng)村人口3456.69萬人,其中:集中式供水人口1740.52萬人,普及率50.4%,分散式供水人口1716.17萬人。

(1)按水源類型分類:供水水源為地表水的供水工程受益人口1112.23萬人;供水水源為地下水的供水受益人口628.28萬人。(2)按供水方式分類:供水戶受益人口1222.85萬人;集中供水點受益人口517.67萬人。(3)按供水規(guī)模分類:全省建成日用水量20m3/d或供水人口大于200人的集中式供水工程15534處,其中聯(lián)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程1042處,村級供水工程12954處,供水總規(guī)模1075665m3/d,收益人口1269.77萬人。其中:i.日供水規(guī)模>1000m3的供水工程43處,供水規(guī)模83986m3/d,受益人口53.15萬人;ii.供水規(guī)模1000～200m3/d的供水工程885處,供水規(guī)模325253m3/d,受益人口316.31萬人;iii.供水規(guī)模200～20m3/d的供水工程14606處,供水規(guī)模667426m3/d,受益人口900.31萬人。

2.2 農(nóng)村供水工程的性質(zhì)

2.2.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品的基本屬性及其特征

農(nóng)業(yè)部課題研究組根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的基本屬性及其特征,采用定性分析和經(jīng)驗判斷,

將其大體分為三大基本類別,用象限圖1表示如下。

從圖1可以看出,象限I的公共產(chǎn)品具有競爭性和排他性,屬于私人產(chǎn)品。象限III的公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性,屬于純公共產(chǎn)品,是公共財政必須提供的主要產(chǎn)品。象限II的公共產(chǎn)品具有非競爭性、排他性,屬于準公共產(chǎn)品,是公共財政必須通過投入、補助、補貼等多種手段予以支持的主要產(chǎn)品。象限IV的公共產(chǎn)品具有競爭性、非排他性,仍屬于準公共產(chǎn)品,但在競爭的作用下,這一象限的產(chǎn)品存在向象限I分化的可能性。

從發(fā)展階段看,目前我國農(nóng)村總體經(jīng)濟社會發(fā)展水平還比較低、消費能力還比較弱,致使投資于這類產(chǎn)品的經(jīng)濟回報率較低,進而影響著投資者的積極性。根據(jù)公共財政理論,農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給作為政府活動的重要組成部分,將成為我國公共財政的重要內(nèi)容。

2.2.2 村供水工程的性質(zhì)的界定

農(nóng)村供水主要任務是提供農(nóng)村居民生活用水,兼顧鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位的日常用水需要。安全可靠的飲用水直接關系人民群眾的身心健康和生活質(zhì)量,關系全面建設小康社會宏偉目標的實現(xiàn)。農(nóng)村發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀表明,供水條件好的農(nóng)村,經(jīng)濟發(fā)展快,農(nóng)民相對富裕,生活質(zhì)量較高;供水條件差的農(nóng)村,尤其飲水困難和飲水不安全的地方,供水問題嚴重影響著群眾的身體健康,成為阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵制約因素。

通過以上分析說明,農(nóng)村供水工程一方面具有很大的公益性或公共性(公共產(chǎn)品基本特征),但另一方面,農(nóng)村居民飲水作為家庭行為的一部分,具有自利性和排他性特征。因此,農(nóng)村供水工程可以界定為準公共產(chǎn)品。從政府的角度說,農(nóng)村供水工程是一個準公益性工程。解決農(nóng)村飲水問題,保障農(nóng)民基本生存條件和農(nóng)民身體健康的飲水安全工程是農(nóng)村公共基礎設施和農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的組成部分,需要公共財政給予強力扶持,同時在供給中體現(xiàn)“公平至上”的供給原則。

2.3 農(nóng)村供水工程類型

農(nóng)村供水工程分集中式供水工程和分散式供水工程兩大類。集中式供水工程是指自水源集中取水,經(jīng)凈化和消毒,水質(zhì)達到生活飲用水衛(wèi)生標準后,通過輸配水管網(wǎng)送到用戶或集中供水點的供水工程。其他以戶為單位或聯(lián)戶建設的供水工程為分散式供水工程。

表1 農(nóng)村公共產(chǎn)品分類象限圖

農(nóng)村供水工程按規(guī)模一般可分為:城鎮(zhèn)水廠管網(wǎng)延伸供水工程、聯(lián)村集中供水工程、單村集中供水工程、分散供水工程等。城鎮(zhèn)水廠管網(wǎng)延伸供水工程指通過統(tǒng)一規(guī)劃,將供水區(qū)域由城鎮(zhèn)向農(nóng)村拓展和延伸,有利于在更大范圍內(nèi)合理配置水資源,提高供水保證率,解決廣大農(nóng)村小水廠基礎設施薄弱,技術管理水平低、水質(zhì)不達標等問題。聯(lián)村集中供水工程是指為了解決村鎮(zhèn)居民生活,在村莊(含居民點)、鄉(xiāng)(集)鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)修建的集中式供水工程,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程、跨行政村的集中供水工程。單村集中供水工程是指單個行政村或自然村的集中供水工程,是目前中西部地區(qū)解決農(nóng)村飲水困難中最常見、最普遍的供水工程形式。

本研究按工程產(chǎn)權歸屬和管理體制將其類型劃分為:水利部門組建專業(yè)機構管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站管理、村集體管理、農(nóng)民用水合作組織(用水戶協(xié)會)管理、股份制企業(yè)管理、農(nóng)戶自行管理等。

2.4 農(nóng)村供水工程管理現(xiàn)狀分析

2.4.1 工程管理運行制度建設

為了加強農(nóng)村供水工程的建設與管理,國務院及其有關部門和地方政府相繼出臺了一系列意見和工程管理辦法;一些農(nóng)村供水工程管理單位也根據(jù)工程管理需要,建立了相應運行管理制度。

(1)中央層面的相關政策。上述意見、辦法的實施,對于促進我國農(nóng)村供水工程的建設和管理、規(guī)范工程建設和管理行為,實現(xiàn)工程建設和管理的健康發(fā)展起到了積極作用。(2)地方層面(省、市、縣)的相關法規(guī)和政策。目前與農(nóng)村飲水安全有關的地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章主要體現(xiàn)為部分省(自治區(qū)、直轄市)針對農(nóng)村供水工程管理、水源保護出臺了相關的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章、管理辦法等。這些管理辦法都對農(nóng)村供水工程的管理機構和人員設置、安全生產(chǎn)制度和維修保養(yǎng)制度建立等提出了明確的要求。(3)供水工程管理單位的制度建設。為了加強農(nóng)村供水工程的安全生產(chǎn)和運營管理,根據(jù)中央、省、市、縣等各級政府關于規(guī)范農(nóng)村供水工程運行管理的相關意見,一些農(nóng)村供水工程管理單位也制定了相應的管理制度和管理辦法,包括《工程管理人員崗位設置及職責》、《工程運行管理、維修、養(yǎng)護管理辦法》、《水費收繳與使用管理辦法》、《工程管理單位財務管理辦法》等等。

2.4.2 管理模式

就全國來說,不同的工程類型、規(guī)模,不同的自然、經(jīng)濟和技術條件決定了工程的管理模式。但一般來說,對水窖、水池、水柜等微型集雨工程,往往采取國家補助,農(nóng)戶自建、自有、自管、自用的體制;對自然村或行政村為單元的小型農(nóng)村供水工程,則采取國家補助,農(nóng)戶自籌,實行自主管理;對跨村、跨鄉(xiāng)的區(qū)域集中供水工程,采取專管機構、受益村和用水戶協(xié)會管理相結(jié)合的辦法管理;對于私人投資或股份制形式修建的供水工程,由業(yè)主負責管理。同時,完善以縣水利局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為主的基層技術服務體系,通過開展技術培訓、經(jīng)驗交流,推廣先進實用技術,進行行業(yè)指導與服務。目前我國農(nóng)村供水工程管理模式可大致歸納如下:

(1)水利部門組建專業(yè)機構管理。水利部門組建專業(yè)機構管理即采取政府直接或委托經(jīng)營的方式,設立專業(yè)管理機構(公司)作為運營法人進行管理。此類管理模式專業(yè)化水平高,管理相對規(guī)范,在我國農(nóng)村供水工程管理中比較普遍。特別是對于跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村的大型集中供水工程,往往采取這種管理方式。

(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站管理模式就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站作為工程管理與責任主體,負責工程營運管理。采用的是這種管理模式的一般是主體工程以國家補助資金為主建設的集中供水工程。這種管理模式充分利用了基層水管站的技術、人才優(yōu)勢,在中西部地區(qū)較多采用?？绱宓募泄┧こ桃话阌舌l(xiāng)水管站負責籌建供水站(廠)進行專業(yè)化管理,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站與所屬各村簽訂飲水工程建管合同,明確管理主體和權屬,由水管站負責經(jīng)營管理。采取此類模式主要是管理責任要落實,并且要讓用水戶充分參與到工程管理中。

(3)村集體管理。村集體管理模式就是農(nóng)村供水工程實行村集體管理,是目前中西部地區(qū)最常見、最普遍的供水工程管理形式。在沿海地區(qū),集體經(jīng)濟條件較好、而農(nóng)村供水工程經(jīng)濟效益較差村莊的集中供水工程也較多采用這種模式。村集體管理的核心問題是要明晰工程產(chǎn)權和用水戶參與管理。要讓農(nóng)村供水管理過程公開和公正,必須要讓用水戶參與進來,加大透明度。在村領導班子領導下實行民主管理,才能最大限度的調(diào)動其村民參與管理的積極性。

(4)農(nóng)民飲水合作組織(用水戶協(xié)會)管理。用水戶協(xié)會管理就是按照工程受益范圍,組建用水戶協(xié)會并注冊為社團法人,作為工程建設的業(yè)主和資產(chǎn)的所有者。其優(yōu)點是產(chǎn)權明晰,管理機構明確,管理責任落實。用水戶協(xié)會管理模式適合于一些聯(lián)村、單村集中供水工程。用水戶協(xié)會管理模式是聯(lián)村和單村集中供水今后發(fā)展方向,建議加強有關配套政策及相應的法律、法規(guī)的制定和完善工作,加快和推進用水戶參與管理改革。

(5)股份制企業(yè)管理。目前采用建立股份制企業(yè)對農(nóng)村供水工程進行管理方式主要是一些規(guī)模較大、工程權屬比較清晰的農(nóng)村集中供水工程。目前這種模式在農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村供水工程中還比較少,主要原因是農(nóng)村供水工程規(guī)模相對較小,而且往往是純農(nóng)村居民供水,沒有二、三產(chǎn)業(yè)供水,經(jīng)濟效益相對較差。

(6)農(nóng)戶自行管理。對一家一戶的水池、水窖、水井等小微型供水工程,實行農(nóng)戶自建、自有、自管、自用的體制,由水行政主管部門頒發(fā)工程產(chǎn)權證書。因為工程產(chǎn)權和管理責任制明確,管理得比較好,效益也比較好。但是因為工程規(guī)模小,農(nóng)民飲水安全意識差,仍然存在飲水不安全因素。淺井易受水資源條件變化影響,如地下水位下降,水源污染等;雨水集蓄工程(水池、水窖)易受天氣連續(xù)干旱的影響蓄不上水,使工程失效,造成新的飲水不安全。

2.4.3 運行管理資金來源

朱立東 男，1968年生于四川鄰水.現(xiàn)為電子科技大學教授、博士生導師.主要研究方向為衛(wèi)星通信信號處理、信道建模與仿真、資源管理等.

(1)程供水價格的核算、審批和執(zhí)行。我國目前還沒有出臺針對農(nóng)村供水工程供水價格的管理辦法。農(nóng)村供水工程供水價格制定的原則是“計量供水、補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔”。供水工程的水價原則上由成本和合理利潤構成。部分有生產(chǎn)經(jīng)營性供水的集中供水工程或股份制供水工程,一般考慮適當利潤;單純給農(nóng)村生活供水的工程一般可不計取利潤。供水成本一般包括以下部分:1)供水工程運行人員、維護人員和管理人員的工資、補助以及按規(guī)定計提的職工福利費等;2)支付使用上游水利工程的供水水費或按規(guī)定交納的水資源費;3)提水及加壓等機械所耗用的燃料及動力費;4)日常維修管理及凈化、消毒所用的材料費用;5)按規(guī)定提取的折舊費;6)供水生產(chǎn)運行管理中所發(fā)生的辦公費、差旅費、郵電費、勞動保護費、管理用房維修費、水質(zhì)檢驗費等;7)按規(guī)定應列入供水成本開支的其它費用。由于各地條件的差異,農(nóng)村供水工程供水成本差別很大。

(2)水費收取。農(nóng)村供水工程一般實行計量收費。供水站可直接向用戶計收,也可由各村管水員向用戶計收。有的地方,為了保障供水單位日常運行維護經(jīng)費,采取供水單位對用戶按最低用水標準核定基本用水量,用戶實際用水量超過基本水量的,按實際用水量征收水費;用戶實際用水量不達基本水量的,按基本用水量征收水費?？傮w來說,我國農(nóng)村供水工程執(zhí)行的供水水價占成本的1/3到1/2。特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),群眾承受能力有限,從而導致要按成本征收水費很困難。

(3)其他經(jīng)費來源情況。為了補償水費不足和降低群眾水費負擔,一些地區(qū)根據(jù)實際情況對供水水價實行政府補貼。還有的由村委會可以劃出一定面積的“更新田”、“更新林”等作為飲水工程的更新基地,實現(xiàn)折舊費、大修基金的積累補充。

(4)工程財務與經(jīng)營管理。1)工程財會人員配備、財會制度建設與執(zhí)行。為了規(guī)范水費收取和財務管理,我國部分省份出臺了農(nóng)村供水工程管理辦法,對飲水工程的水價核定、水費計收及財務管理作出了明確規(guī)定。要求供水單位(個人)要健全財務制度,加強財務管理;對供水工程的水價、供水量、水費征收和使用等情況實行定期公示,增加管理的透明度,接受上級價格、財政、審計、水行政主管部門及用水戶的監(jiān)督,并按規(guī)定每年向縣級水行政主管部門報送財務報表。2)折舊、大修資金提取?？傮w來說,大量的村級農(nóng)村供水工程不能按規(guī)定提取折舊大修理金。近年來,部分地區(qū)開展了積極探索,出臺農(nóng)村供水工程折舊費和修理費計收與使用管理辦法,并制定了具體的措施。3)經(jīng)營管理。我國農(nóng)村供水工程中,城鎮(zhèn)水廠管網(wǎng)延伸供水工程和較大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程的供水對象包括一部分城鎮(zhèn)居民和企業(yè),工程經(jīng)營狀況相對較好。而對于以農(nóng)村居民為主要供水對象的聯(lián)村集中供水工程和單村集中供水工程,由于受供水成本高、水價低,水費收繳率低、實際供水量遠小于工程設計供水能力等因素影響,特別是近年來電價、人工工資、社會保險等費用上漲的影響,導致工程供水成本加大和工程經(jīng)營性收入降低,大多數(shù)工程出現(xiàn)不同程度的虧損,有的工程甚至連日常的生產(chǎn)經(jīng)營都難以維持。

(5)運行管理人員。在現(xiàn)有的農(nóng)村供水工程中,水利(水務)局管理或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站管理的工程,專業(yè)技術力量較強。但大多數(shù)村級集中供水工程(村集體管理、用水戶協(xié)會管理和個人承包、租賃工程經(jīng)營權等)管理力量薄弱,管理人員普遍為當?shù)卮迕?缺乏專業(yè)知識,不能專業(yè)化管理,造成部分工程不能及時維護、故障不能及時發(fā)現(xiàn)和排除,不利于供水設施可持續(xù)運行。

(6)水源保護、水質(zhì)監(jiān)測與檢測。1)水源保護。規(guī)模較大的農(nóng)村供水工程多數(shù)建立了水源保護區(qū)。但是,量大面廣的小型農(nóng)村供水工程特別是分散供水工程,水源保護措施多數(shù)沒有落實,農(nóng)村飲用水水源易受到農(nóng)業(yè)面源污染以及生活污水、工業(yè)廢水的污染威脅,保護工作涉及地方政府很多部門以及群眾自身,涉及面廣、解決起來難度大、保護措施十分復雜,因此,亟待地方政府出臺有力措施加強水源保護。2)水質(zhì)檢測與監(jiān)測。農(nóng)村飲水安全工程重點是要解決水質(zhì)問題,要建立以水質(zhì)為核心的取樣、檢驗制度,使農(nóng)民群眾喝上放心水、衛(wèi)生水。一般來說,規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠水質(zhì)保障制度比較規(guī)范,供水水質(zhì)也有保證。工作薄弱的是村級集中供水工程,由于目前農(nóng)村供水工程建設中缺乏水質(zhì)檢驗設備的投入,水質(zhì)檢驗制度、設備基本上沒有達到有關規(guī)范要求,相當一部分集中供水工程、單村集水工程缺乏必要的水質(zhì)檢測設備,有的有檢測設備和人員,水質(zhì)檢測的頻次也極少,導致部分工程供水水質(zhì)難達標準。

3 貴州農(nóng)村供水存在的主要問題和原因分析

3.1 存在的主要問題

農(nóng)村供水工程的運行管理是目前農(nóng)村供水工程建設管理中最薄弱的環(huán)節(jié)之一。多年來,各地在農(nóng)村供水工程管理體制、運行管理等方面開展了有益的探索,并取得了一定成效,但由于一些深層次問題尚未得到解決,嚴重影響了工程長效運行管理的建立。

3.2 存在問題的原因分析

(1)管理體制方面。由于農(nóng)村飲用水管理涉及多個部門,工程的運行管理就形成“多頭管理”。在基層,農(nóng)村供水工程管理主體多樣,水利、城建、衛(wèi)生等部門管理的都有。但總體而言,在管理體制與機構建設方面還很薄弱。在市、縣級層面上,大部分沒有專門的管理科室和人員。此外,建設農(nóng)村水廠的門檻很低,甚至沒有市場準入條件。

(2)政策環(huán)境方面。政策環(huán)境方面存在的主要問題是:首先,國家層面上,缺少直接對農(nóng)村飲水工作進行全面規(guī)范的支撐性法律或者行政法規(guī),進而影響了規(guī)章層面的配套性立法。如在農(nóng)村供水行業(yè)管理上,盡管目前水利部“三定”方案已明確負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工作,但水利部在對農(nóng)村供水進行行業(yè)管理時,卻面臨著缺乏法律依據(jù)的窘境。此外,我國還未制定農(nóng)村供水工程水價管理辦法,導致農(nóng)村供水工程終端水價混亂,沒有統(tǒng)一標準和依據(jù)。

(3)其他原因。主要包括基層水利部門機構能力建設相對薄弱、工程設計供水規(guī)模偏大、農(nóng)民飲水安全水意識有待提高等。農(nóng)村供水工程建設項目點多、面廣、量大,建設管理工作非常重。

4 改進貴州農(nóng)村供水工程運行管理的政策建議

(1)科學制定規(guī)劃,優(yōu)先建設規(guī)?；泄┧こ?為工程的建后管理創(chuàng)造好的條件;(2)建議出臺有關政策,推進農(nóng)村供水工程產(chǎn)權制度改革;(3)采取綜合治理措施,建立和完善農(nóng)村供水工程水源保護制度;(4)構建農(nóng)村供水監(jiān)管體系,保障飲水安全;(5)研究制定《農(nóng)村供水工程水價管理辦法》,規(guī)范農(nóng)村供水工程供水價格管理;(6)加強基層水利機構能力建設,建立一只高素質(zhì)的農(nóng)村供水工程管理隊伍;(7)研究制定農(nóng)村供水工程運行用電、稅費補貼、信貸扶持等方面的優(yōu)惠政策;(8)加快農(nóng)村飲水安全立法建設,建立健全政策法規(guī)保障體系。

[1]國家發(fā)改委、水利部、衛(wèi)生部全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃,2007年8月.

[2]全國農(nóng)村飲水安全工作檢查調(diào)研報告.水利部農(nóng)村水利司、水利部規(guī)劃計劃司,2008年2月.

[3]改善西部農(nóng)村公共服務對策研究.國務院西部開發(fā)領導小組辦公室,國務院發(fā)展研究中心,2006年6月.

[4]全國農(nóng)村飲水安全現(xiàn)狀調(diào)查評估報告.全國農(nóng)村飲水安全現(xiàn)狀調(diào)查評估組,2005年11月.

[5]世界銀行 展望中國城市水業(yè),2007年12月.

[6]中華人民共和國衛(wèi)生部、國家標準化管理委員會《生活飲用水衛(wèi)生標準》(GB5749-2006).

[7]農(nóng)村飲水工程運行機制研究.水利部發(fā)展研究中心,2008年12月.

[8]中國農(nóng)村飲水安全工程管理研究報告.水利部農(nóng)村飲水安全中心,2008年5月.

[9]農(nóng)村供水工程運行管理研究.中國灌溉排水發(fā)展中心,2010.年7月.

[10]張仁田,童利.全成本水價制定中有關問題的探討[J]. 江蘇水利,2002,(1).