環(huán)保訴求與政府生態(tài)管理的路徑轉型*

張 靜

(南京大學政府管理學院 江蘇 南京 210046)

一、研究背景

20 世紀60 年代，美國學者雷切爾·卡遜的著作《寂靜的春天》如一聲春雷驚醒了沉睡在經濟大繁榮夢境當中的社會公眾，環(huán)境問題是經濟大發(fā)展產生的副產品。隨著有關生態(tài)環(huán)境著作的陸續(xù)誕生，大眾媒介對污染企業(yè)的不間斷報道以及普通大眾越來越多的對環(huán)境污染的切身感受，生態(tài)管理也就成為政府管理中不可忽視的管理向度。這種經濟發(fā)展思路的轉型突出地反映在一系列生態(tài)管理事件上，2007 年廈門市民以集體散步的形式反對PX 項目落地，2010 年10 月廣東番禺大石街數百名業(yè)主發(fā)起了簽名反對建設垃圾焚燒發(fā)電廠的抗議活動，2012 年6 月的四川什邡發(fā)生了反對鉬銅項目落地事件，2012 年7 月，江蘇啟東市發(fā)生了大規(guī)?？棺h王子紙業(yè)向附近海域排污事件。近幾年來，針對地方環(huán)保項目落地的環(huán)保參與事件呈現(xiàn)出上升趨勢，且公眾抗議的規(guī)模和強度越來越大，政府的生態(tài)管理面臨著路徑轉型。

日益增多的環(huán)?？棺h事件，源于公眾的生活需求脫離了純粹的物質滿足，而進一步擢升到對于健康和美好環(huán)境的追求，環(huán)保呼聲的覺醒是對粗放式經濟發(fā)展模式的社會反思形態(tài)。這種轉變存在的一個宏觀背景是中國社會的現(xiàn)代化進程，經濟社會取得巨大成就的同時，也付出了巨大的環(huán)境代價。它顯著表現(xiàn)在作為生命之源的水資源的污染上，據2011 年中國環(huán)境公報顯示，在長江、黃河、珠江、松花江、淮河等水系的469 個國控斷面①中，Ⅰ至Ⅲ類、Ⅳ至Ⅴ類和劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為61%、25.3%和13.7%，而監(jiān)測的200 個城市4727 個地下水監(jiān)測點位中，優(yōu)良—良好—較好水質的監(jiān)測點比例為45%，較差—極差水質的監(jiān)測點比例為55%。［1］此外，長期高投入、高消耗、高污染的粗放型經濟增長方式直接造成生態(tài)系統(tǒng)破壞、生態(tài)承載力下降。而頻發(fā)的“血鉛事件”、“鎘米風波”，再到各地頻現(xiàn)的“癌癥村”，也表明我國重金屬污染十分嚴重。

在中國國家統(tǒng)計年鑒中，筆者選取了其中幾組數據，顯示近年來工業(yè)廢水、廢氣和固體廢物的排放量均呈不斷上升的趨勢，而由此帶來的海域污染面積也在逐年擴大。相應的，國家投資在環(huán)境污染方面的治理總額也在快速上升(見表1)。

表1 近年工業(yè)廢水、廢氣、固體廢物排放量

生態(tài)環(huán)境破壞所帶來的嚴重現(xiàn)實引起了政府的重視，十七大報告中明確提出構建“環(huán)境友好型社會”的新理念，首次把“建設生態(tài)文明的社會”寫入了報告之中。胡錦濤在十七大報告中鄭重指出:堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，關系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展。必須把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置。十八大“美麗中國”、“五位一體”②的提出更彰顯了政府對解決生態(tài)環(huán)境問題，建設美麗中國的決心。此外，生態(tài)環(huán)境的破壞不僅嚴重危及到當代普通大眾的生活，而且也給我們的子孫后代帶去了生存的壓力和負擔，代際公平問題促使當代的人們必須嚴肅而認真地對待經濟發(fā)展與環(huán)境的平衡性問題。在當下社會環(huán)境下，生態(tài)管理的命題呼之即出。

二、地方政府生態(tài)管理的理論建構

生態(tài)管理(ecosystem management)這個概念起源于20 世紀70 年代的美國，到了90 年代則成為研究和實踐的熱門。學者根據管理理念、方法、行動主體、目標以及對策等指標將生態(tài)管理的發(fā)展階段分為4 個，依次是應急環(huán)境管理、工藝流程管理、產業(yè)生態(tài)管理、系統(tǒng)生態(tài)管理。［2］他們是生態(tài)管理理念的流變歷程，應急環(huán)境管理是治理環(huán)節(jié)處于末端的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理，是對造成環(huán)境污染事實后的補救型治理，往往呈現(xiàn)出工程量大、難度艱巨和高成本的特征;工藝流程管理則旨在通過對污染物源頭的有效管理從而促進了環(huán)境污染管理向工藝流程管理過渡;而90 年代發(fā)展起來的產品生命周期分析和產業(yè)生態(tài)管理則是將不同部門和地區(qū)之間的資源開發(fā)、加工、流通、消費和廢棄物再生過程進行系統(tǒng)組合，優(yōu)化系統(tǒng)結構，從而提高資源利用的生態(tài)效率;90 年代末興起的系統(tǒng)生態(tài)管理旨在動員全社會的力量優(yōu)化系統(tǒng)功能，變企業(yè)產品價值導向為社會服務功能導向，使環(huán)境行為成為企業(yè)、政府和民眾的聯(lián)合行為，將內部的技術、體制、文化與外部的資源、環(huán)境、政策融為一體，使資源得以高效利用，人與自然高度和諧、社會經濟持續(xù)發(fā)展。Robert C. Szaro等人認為:“生態(tài)系統(tǒng)管理是這樣一種方法，它試圖讓所有的利益相關者都為人們與其生活環(huán)境的互動來參與制定可持續(xù)的方案，目的是修復和維持健康、生產率、生物多樣性和全面的生活?！保?］在國內，有學者將生態(tài)管理定義為是致力于保護、改善和修復生態(tài)的管理組織、管理行為的總稱。［4］生態(tài)管理強調經濟與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展、整體性和系統(tǒng)性以及公眾和利益相關者的廣泛參與。

我國從改革開放、確立市場經濟到今天不過短短的三十多年，整個社會發(fā)展的戰(zhàn)略還處在以經濟發(fā)展為主、消除貧困與實現(xiàn)小康的進程之中，因此雖然生態(tài)管理的概念及內涵早已傳入我國，但是這一理念卻并未得到貫徹;然而，GDP 數字快速高位運行的背后隱藏著日益加劇的環(huán)境系統(tǒng)超載的危勢，并滲透進公眾生活的最基本層面。按照西方國家生態(tài)管理發(fā)展的幾個階段來看，筆者認為我國還處在應急環(huán)境管理階段，然而對于一個后發(fā)的發(fā)展中國家而言，國家的富強伴隨著各種問題的積聚，因此我們并沒有時間去判斷“先”與“后”的問題，無法實踐一條階段式的累進發(fā)展道路，而是尋求如何能夠實現(xiàn)向系統(tǒng)生態(tài)管理的嬗變，因此，這就要求在立足于國情的基礎上探索實現(xiàn)保持經濟發(fā)展與保護環(huán)境的平衡?；诖?，筆者試圖建構一個以公眾參與或政府主導生態(tài)管理的二維分析，將其分為四種模式:合作共治型、政府主導型、集體無意識型以及無政府主義型。

圖1 生態(tài)管理類型的二維圖示③

因此，以公眾參與和政府主導建構的生態(tài)管理的二維內含的四個象限分別代表四種類型的生態(tài)管理形態(tài):

( 一) 合作共治型：政府主導性強，公眾參與度高

地方政府主動積極地對企業(yè)進行環(huán)境污染系數的評估，拒絕高污染工業(yè)在本地區(qū)內落戶，對環(huán)境污染采取有力的措施并取得明顯效果，給予所管轄地區(qū)內的居民一個安全的環(huán)境和美麗的家園;同時公眾充分地參與到整個環(huán)境治理的過程當中，發(fā)揮監(jiān)督與督促整改的功效，公眾代表在聽取企業(yè)環(huán)境評估報告時提出的建議被政府納入到決策當中，政府與公眾之間形成一種良性的合作與互補的關系。這時，生態(tài)管理便是一種合作共治型模式。這種模式類似于多中心治理，其實質是“多元治理主體就公共事務進行的民主合作管理，直接對立于一元或單中心權威秩序的思維……社會中多元的獨立行為主體(個人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團體、政府組織)，基于一定的集體行動規(guī)則和制度規(guī)范，通過相互博弈、相互調適、共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式”。［5］政府與公眾之間互相承認，以平等的姿態(tài)共同參與到生態(tài)管理當中。

( 二) 政府主導型：政府主導性強，公眾參與度低

政府主導型生態(tài)管理意味著這樣一種狀態(tài):地方政府在地區(qū)環(huán)境規(guī)劃與生態(tài)管理中發(fā)揮著主導作用，而公眾卻并不參與或較少參與到這一過程當中，其狀態(tài)近似于全能政府或是利維坦的治理。政府作為唯一的主體足夠強大，因而顯現(xiàn)出一種強烈的管理意味;然而，政府作為市場中的利益主體之一不可避免地帶有“經濟人”的色彩，在缺乏公眾的監(jiān)督之下有可能會偏離自身的方向;同時，政府即便保持其獨立與中立的角色不動搖，也因為自身能力的有限無法實現(xiàn)對生態(tài)的有效治理和保護。也就是說生態(tài)管理的政府主導存在著監(jiān)管虛位和角色重位的風險，政府既是經濟錦標賽的運動員，又充當著維護環(huán)境秩序的裁判。

( 三) 集體無意識型： 政府主導性弱，公眾參與度低

集體無意識型生態(tài)管理是指社會中的公眾參與到生態(tài)管理的程度較低，同時地方政府由于各種原因并不重視已經較為嚴重的環(huán)境問題。這種狀態(tài)下的地方環(huán)境必然呈現(xiàn)出愈演愈烈的惡化趨勢，公眾個體的無力與政府能力的有限共同鑄就了一種集體無意識的狀態(tài)，其結果將會是政府合法性的降低以及公眾對政府不信任程度的加深。處于生態(tài)管理的集體無意識形態(tài)，表明一個社會共同體對于生態(tài)環(huán)境的集體忽視，這種有意無意的遺忘，其結果通常是以生態(tài)惡化為代價。

( 四) 無政府主義型： 政府主導性弱，公眾參與度高

無政府主義型生態(tài)管理的模式呈現(xiàn)給我們的現(xiàn)實圖景是存在著多元的參與主體(包括公民個人、非政府組織和企業(yè))和較高程度的公眾參與。而政府則相對來說并不十分關注這些環(huán)境問題。社會中的公眾作為個體或群體積極地參與到生態(tài)管理的其中一些環(huán)節(jié)，如披露或報道污染工業(yè)對環(huán)境造成的破壞、局部的環(huán)境治理、對高耗能高污染企業(yè)的控訴，或是尋求政府對這些環(huán)境問題的關注和解決措施的出臺。而地方政府卻并不積極投身于環(huán)境的規(guī)劃與治理，但這并不代表政府缺乏生態(tài)管理的理念或是不打算采取相應的措施。然而，由于社會主體面對龐大的利益集團無力與之抗衡，社會中眾多的組織和個人大多呈現(xiàn)出一種分散的狀態(tài)，缺乏有效的組織和領導，從而也難以產生理想的預期和效果。

三、我國生態(tài)管理傳統(tǒng)模式分析——從集體無意識向無政府主義的轉變

建國以后，生態(tài)環(huán)境問題已經不斷呈現(xiàn)，特別是“大躍進”時期的全民“大煉鋼鐵”運動造成了生態(tài)環(huán)境的巨大破壞，那個時代是政治熱情高漲的時代，也是一個生態(tài)管理概念集體無意識的時代，“人定勝天”的思想在社會中流傳。直到1979 年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》(試行)，從立法上明確了國家及政府的生態(tài)管理職責。然而，直到1981 年4 月國務院作出《關于國民經濟調整時期加強環(huán)境保護工作的決定》，環(huán)境保護工作才開始真正進入政府日常事務中。［6］而伴隨著生態(tài)保護觀念回歸的是中國的改革開放過程，國家開始大規(guī)模地投入到經濟建設的熱潮中，而經濟發(fā)展的沖動又一次使得環(huán)境污染問題被棄置在了角落，一些地方政府和企業(yè)甚至不惜以犧牲環(huán)境為代價來換取經濟效益，那時的生態(tài)管理意識雖已覺醒但仍呈現(xiàn)出一種集體無意識。新世紀之后，多年的經濟快速增長所帶來的環(huán)境問題的增量逐漸引起了公眾的關注，一些環(huán)保組織得以建立并倡導人們保護身邊的環(huán)境，公共媒介也開始發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。然而，中國行政管理體制改革的落后使得地方官員仍然難以轉變管理的思維，尤其體現(xiàn)在公務員考核的指標包括德、能、勤、績、廉，其中重點考核績，這使得地方官員仍然以GDP 的上升作為升遷的重要依據，其結果必然是一種“唯經濟發(fā)展論”的管理思路，有意忽視大規(guī)?；て髽I(yè)給地區(qū)環(huán)境造成的破壞，或是掩蓋經濟發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問題以欺騙公眾、或是控制媒介的宣傳報道，給我們呈現(xiàn)出的現(xiàn)實圖景便是一種趨近于扭曲的無政府主義的生態(tài)管理。國際社會將環(huán)境權確立為第三代人權，相對于第一代人權的政治權利和第二代人權的經濟、社會和文化權利，包括民族自決權、和平與安全權、環(huán)境權、處置自然財富和資源權，人道主義援助權，它們具有集體人權的特點。［7］然而，隨著網絡社會的興起、公民權利意識的成長，越來越多環(huán)保組織和社團在社會中承擔起保護環(huán)境的功能，這種無政府主義式的漠視、掩蓋或壓制已經完全無法適應社會前進的步伐，公眾對美好環(huán)境的訴求無法滿足，保護環(huán)境最終便以一種極端的參與方式呈現(xiàn)。

表2 近年來由于環(huán)境污染引起的大規(guī)模公眾參與事件的歸納總結

從以上事件我們可以看到，隨著市民權利意識的高漲，地方政府追求經濟發(fā)展而犧牲環(huán)境的道路已經行不通。雖然之后政府重新對相關項目的后續(xù)工作進行了決策，但是這足以證明地方政府在引進項目時并未對該項目可能造成的環(huán)境污染進行權威的測評或是測評了卻并未將其公布于眾，公眾與社會組織雖然熱心關注這些項目對環(huán)境造成的破壞并試圖通過各種渠道去尋求解決，但無力與之抗衡，這對應于上文二維結構中的無政府主義型的生態(tài)管理的現(xiàn)實圖景，究其原因一方面在于我國地方政府仍然沒有能夠轉變經濟發(fā)展的方式，沒有把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置。另一方面，可歸結為制度供給的虛弱，即治理主體之間缺乏權力分享和權力互動的相關制度安排。

四、從無政府主義到合作共治:政府生態(tài)管理路徑轉型中的多源流合力

近幾年來由于環(huán)境污染引起的大規(guī)模公眾參與事件以逆向倒逼的機制，推動了地方政府的生態(tài)管理轉型。我國地方層面的生態(tài)管理在經歷了以上這些事件之后，應該向合作共治型模式轉變。合作共治型生態(tài)管理的模式無論在公眾參與的主體和程度，還是政府的積極引導方面都位于最優(yōu)狀態(tài)，它要求政府組織、非政府組織和公民個人建構互動合作的網絡結構和行動體系，并進而確認在這一網絡結構和行動體系下，“政府與其他主體是平等的關系，需要通過對話、建立伙伴關系和配置其他主體的資源來實現(xiàn)單一中心的政府無法實現(xiàn)的公共目標”。［8］

在這里，公共目標具體落實為生態(tài)管理，而如何實現(xiàn)合作共治型生態(tài)管理，具體而言，可以從政府、企業(yè)、社會組織和公眾個體幾個方面加以考量。

( 一) 回歸治理共識，構筑多元合作的生態(tài)治理圖式

隨著現(xiàn)代社會利益的多元化，社會中的公共事務變得越來越龐雜，政府一方面制定了大量的政策推動社會的前進，另一方面又讓自己置身于一個高度不確定的風險型社會中。在這個不確定的風險社會里，政府“不可能獲得相關公共問題的所有信息，不可能有處理信息的完備能力，也不可能絕對理性地進行決策選擇”。［9］因此，地方政府應尋求其他組織和公眾的支持和合作。更具體地說，生態(tài)型政府就是追求實現(xiàn)對一個政府的目標、法律、政策、職能、體制、機構、能力、文化等方面的生態(tài)化。［10］其次是營建協(xié)商民主的制度平臺，協(xié)商民主的理論核心是公共協(xié)商(Public Deliberation)，是指“政治共同體成員參與公共討論和批判性地審視具有集體約束力的公共政策的過程”。［11］這就要求政府在政策制定過程中要充分做好政策咨詢工作，保證其他主體對于政策內容的知情權和異議權，聽取相關利益群體的意見，并以協(xié)商的姿態(tài)對政策的每一個細節(jié)加以制定和修改，避免政策一言堂和暗箱操作，實現(xiàn)陽光政策和透明服務，實際上這意味著政府部門將不再是管理權的唯一擁有者，企業(yè)、非政府組織以及公民個人在公共政策的制定和實行方面一定程度上獲得了與政府組織平等協(xié)商的話語權，進而共同參與治理。正如弗里德里克森在《公共行政的精神》一書中發(fā)出的吁求:“我們生活在一個權力分享的世界里，在這個世界中，政府組織、準政府組織、非營利組織，私人組織共同參與政策的制定和政策的執(zhí)行”。［12］具體到現(xiàn)實情境中，要求政府在生態(tài)管理的規(guī)劃、治理和保護環(huán)節(jié)都要將其他組織和個人的意見作為決策的部分，并充分發(fā)揮組織和個體的監(jiān)督功能。

( 二) “自律”與“他律”相結合，規(guī)訓不成熟的市場沖動

市場中的企業(yè)總是追求經濟利益的最大化，其導致的市場失靈已經嚴重危及到了公眾的切身利益，近年來頻頻上演的食品中毒事件、癌癥村事件等無視法律和違背道德底線的行為理應當引起負有社會責任的企業(yè)的反思和重視。無處不在的市場負外部性⑤使政府難以應對。作為社會的成員，在生態(tài)管理這一全球性議題上，企業(yè)本身就應該負起保護環(huán)境的責任，然而，逐利傾向使大多數企業(yè)追求短期利益而忽視國家和人類的長遠利益。因此，筆者認為企業(yè)首先要認清環(huán)境污染和破壞是一種社會公害行為，它危及到包括企業(yè)成員自身在內的廣大的公眾，從而徹底在思想上扭轉以犧牲環(huán)境換取經濟利益的錯誤理念;在這一理念的指導下一方面企業(yè)在研制、開發(fā)、生產、運輸和銷售產品的各個環(huán)節(jié)都要樹立不損害環(huán)境和公眾的身體健康為原則，另一方面對于會對環(huán)境造成破壞的特殊產品，企業(yè)應通過科技創(chuàng)新研制新的環(huán)保產品或減少產品對環(huán)境的危害，以及通過對生產鏈條的下游進行合理規(guī)劃，做到將廢品有效回收利用，不能再利用的，將其進行有效處理，從而將對環(huán)境造成的破壞減小到最低程度。

( 三) 促進社會合作，喚醒自覺的公民行動

生態(tài)管理是關乎社會中每一個個體的全球性議題，因而每一個個體都對其負有責任。作為第四權力的媒體就更應該在保持自身獨立性的基礎上負擔起其應有的多向功能，這種多向功能表現(xiàn)在:首先，媒體凝聚了社會中的部分精英，他們應充分發(fā)揮自身的價值導向功能，倡導公眾參與到生態(tài)管理的過程中，并身體力行地擔當起治理和保護環(huán)境的責任;其次，媒體要站在公眾的角度和公眾一起揭發(fā)和報道那些破壞環(huán)境的個人和組織，并給予道德上的譴責;再次，媒體還應匯聚點滴民意、廣泛收集信息，通過專業(yè)的術語表達將其傳達給政府工作人員，同時還要起到監(jiān)督政府履行職責的功能。此外，還要充分發(fā)揮社會組織的作用。我國第一家綠色組織“自然之友”誕生于1994 年，而作為全球生態(tài)環(huán)境惡化的產物，近年來民間綠色組織的數量不斷增加。實踐證明，綠色組織作為彌補政府失靈的第三部門，在提供生態(tài)環(huán)境這個公共產品上發(fā)揮了十分重要的作用。然而，我國NGO 的發(fā)展在現(xiàn)階段還仍然有許多亟待解決的問題，如NGO 的雙重管理體制、NGO 難以保持自身獨立性等問題。因此，在生態(tài)管理這樣關乎全人類的公共產品上，政府應當將其部分職能委托給綠色NGO 行使，充分發(fā)揮綠色組織在這方面的有效作用;放開對NGO 的準入限制，給予NGO 更多發(fā)展的空間。而作為承擔重要角色的志愿型組織，綠色NGO 應該通過明確自身的生態(tài)責任、樹立良好的公信度、提高生態(tài)服務能力等途徑，努力保持自身的獨立性;同時，也要加強自身內部管理，切實履行組織宗旨，充當政府與公眾之間的橋梁，通過組織化的渠道將公眾的意志匯聚并傳達給政府，為政府提供決策參考信息，并與公眾一起監(jiān)督政府的生態(tài)管理行為。

( 四) 責任與價值：公眾理應有所擔當

20 世紀90 年代興起的新公共服務理論推崇公共利益和公民身份。新公共服務理念以公共利益為導向，涵括了兩個理論基礎，一個是提升公共服務的價值尊嚴，另一個是重新主張公共行政的重要價值觀，包括民主、公民身份以及公共利益。公民身份不僅是一個合法身份宣誓，更是其所置身于共同體，應當承擔相應的一份責任和道德感的集合。扮演公民角色的人應當表現(xiàn)出某種超越個體和短期利益的公共責任意識，愿意為他們的鄰里和社區(qū)所發(fā)生的事情承擔個人責任，并在人與人的交往過程中認識到每個人都是具有獨立自主價值的主體。而人們之所以愿意去從事公共服務，是因為他們被公共服務的價值觀所驅動，并在社會認可的需要層次上獲得履行責任的滿足感，這些價值觀——為他人服務，使世界更美好、更安全，使民主運轉起來——體現(xiàn)了一個社區(qū)中的公民意義的精華。因此，公民的參與和認知對于民主治理至關重要。“在這種視角下，行為方式不僅事關個人利益，還涉及價值觀、信仰和利他性等方面”。［13］公眾是政策的受眾對象，也是政策有效與否的直接經驗體認者，他們對政策執(zhí)行效果真實、深切的體會使他們通常能夠做出簡單樸素的終端評判。因此，在實現(xiàn)生態(tài)管理合作共治的努力中，一方面，公民個體要切實承擔起個人對社會環(huán)境的積極責任，不僅要積極參與到生態(tài)管理的規(guī)劃、執(zhí)行、檢測、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，而且要從自身出發(fā)，身體力行地節(jié)約資源、保護環(huán)境，并倡導周圍的人一起愛護人類賴以生存的地球。另一方面，要提高公眾參與的必要的知識和能力，培育寬容、協(xié)商、合作的公民精神。正如登哈特所說，“公民身份不僅重要，而且是可以有所作為的”。［14］

五、結語:生態(tài)善治

20 世紀70 年代以后，環(huán)境權作為一種基本的人權，成為全世界共同承認的理念。人的尊嚴和福祉是建立在對相應環(huán)境享有的基礎上的。自由、平等、充分地享有環(huán)境，保障其不受侵害，是人的基本權利。［15］人類有權在一種能夠過尊嚴和福利生活的環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴責任。各地方政府和全國政府，將對在它們管轄范圍內的大規(guī)模環(huán)境政策和行動，承擔最大的責任。［16］權利與責任的融合要求在履行責任的基礎上才能享受這一權利，生態(tài)管理需要政府、媒介、企業(yè)、非政府組織和公眾個體的共同協(xié)商和合作才能實現(xiàn)“生態(tài)善治——指政府部門、企業(yè)部門和公民社會部門根據一定的治理原則和機制進行更好的環(huán)境決策，公平和持續(xù)地滿足生態(tài)系統(tǒng)和人類的目標要求”。［17］在帕特南的民主運轉觀里面，“信任是社會資本必不可少的組成部分，在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且，合作本身會帶來信任。信任可以通過互惠規(guī)范和公民參與網絡產生，增強社會信任的互惠規(guī)范將會降低交易成本，促進合作”。［18］因此，隨著公民社會的崛起以及社會資本的增加，政府與社會組織及公民個人之間的相互信任導向的合作將會有力地促進生態(tài)善治將成為現(xiàn)實。

注釋:

①國控斷面是相對省控斷面而言的，都屬于地表水檢測斷面，省控針對某一流域河流在本省內的水質狀況，國控針對的是某一流域整體的水質情況。

②“五位一體”是在經濟、政治、文化和社會建設“四位一體”的基礎上增加了生態(tài)文明建設。

③筆者選取了公眾參與和政府主導兩個維度來對生態(tài)管理的模式進行粗略的劃分，橫坐標上從左至右代表公眾參與的程度的加深以及主體的多元化，縱坐標則指向政府對環(huán)境問題的重視和環(huán)保政策的實施的程度的深化。所得出的模式的名稱并非完全意義上等同于其描述的狀態(tài)，只是近似的描述某種生態(tài)管理模式在二維分析層面上的特征。

④筆者選取的時間包括該項目從開工建設到公眾抗議之后政府作出相關決策為止，時間來自于相關報紙新聞，可能會有些許出入。

⑤負外部性通常是市場中的個體或組織未通過交易就將成本轉嫁給他人、組織或社會的行為。

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