文明城市創(chuàng)建及長效機制建立的調(diào)查與思考*

中共溧水縣委黨校課題組

(中共溧水縣委黨校 江蘇 南京 211200)

創(chuàng)建文明城市是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，提高城市競爭力的有效途徑，是一個城市內(nèi)在靈魂的塑造，是落實“以人為本”的有效載體。溧水縣有開展文明城市創(chuàng)建的人文資源，同時經(jīng)過這些年的發(fā)展，溧水縣具備了文明城市創(chuàng)建的發(fā)展條件。溧水縣作為南京市的郊縣，在南京市率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化中，應以創(chuàng)建文明城市為總抓手，提升城市形象、凈化社會風氣、促進社會穩(wěn)定，為全縣經(jīng)濟社會的科學發(fā)展提供良好的支撐。為使文明城市創(chuàng)建工作向更高、更深、更廣的層次持續(xù)發(fā)展，縣委黨校成立了課題組，對縣文明辦、縣城管局、縣住建局等單位進行了調(diào)研，對溧水縣文明城市創(chuàng)建及長效機制建立作如下思考。

一、溧水縣文明城市創(chuàng)建中存在的問題及原因分析

近年來，溧水縣緊緊圍繞創(chuàng)建省級文明城市目標，以南京市對我縣城市文明程度指數(shù)測評為抓手，大力實施文明城市創(chuàng)建和市民文明素質(zhì)提升行動計劃，總體來說，市民城市文明及素質(zhì)有了明顯提高。但從2012 年全年的全市測評情況來看，溧水基本處于全市郊區(qū)縣組末位?？傮w得分較低的項目為公園環(huán)境、街巷環(huán)境、小區(qū)環(huán)境、交通秩序等。這些問題有的是城市化過程中出現(xiàn)的帶有共性問題，有的是市民本身的個性問題。從整體上來說市民文明素質(zhì)與文明城市要求之間存在著一定的差距。

( 一) 城市規(guī)模迅速擴張，城市管理相對滯后

1. 基礎設施不配套。一是小區(qū)車輛停放規(guī)劃建設和功能配套不盡合理。老舊居民區(qū)幾乎沒有設計車庫，車輛只能停放在家門口、路邊，給本來就不寬余的街道造成擁堵，新的生活小區(qū)中，盡管居民樓一樓設計了車庫，小區(qū)內(nèi)有公共停車場，但這些停車位與現(xiàn)有車輛根本不成比例無法滿足停車需要。二是前期的城市規(guī)劃沒有充分考慮到公共停車場的布局，城區(qū)公共停車場、點供應不足，造成車輛亂停放現(xiàn)象普遍。三是垃圾中轉(zhuǎn)站、公廁、垃圾箱等公共設施與城市快速發(fā)展規(guī)模不相適應。

2. 城市管理的薄弱。一是占道經(jīng)營現(xiàn)象屢禁難絕，主次干道、部分綜合市場普遍存在占道經(jīng)營、流動攤、店外攤、占道修車、洗車、店外作業(yè)加工等現(xiàn)象;二是交通秩序整治存在死角，機動車輛亂停放、隨意上人行道，出租車違規(guī)停車載客，摩托車、三輪車在主干道、人行道上任意?？啃旭?，非法客運現(xiàn)象普遍，非機動車和行人不按道行進、不遵守交規(guī)，闖紅燈、橫穿馬路等現(xiàn)象普遍存在;三是城市公共設施破壞較多，公用設施、市政設施遭到破壞和盜竊現(xiàn)象時常發(fā)生;四是環(huán)境衛(wèi)生現(xiàn)狀不容樂觀，市民隨地亂扔垃圾、部分居民隨意傾倒垃圾、排放污水習性難改，農(nóng)貿(mào)市場、背街小巷、城鄉(xiāng)結(jié)合部、部分小區(qū)存在衛(wèi)生死角。建筑垃圾、渣土管理不規(guī)范，沒有棄土場，致使裝潢垃圾隨便倒。主要道路和農(nóng)貿(mào)市場，倚門出攤、亂搭亂建、亂貼亂畫、亂停亂放、亂拉亂掛行為較為嚴重。

( 二) 社區(qū)社會化管理阻力較大

目前全縣住宅小區(qū)物管共有40 多家企業(yè)，服務居民人口近8 萬人，本縣物業(yè)企業(yè)19 家，在縣內(nèi)從事物業(yè)服務的外地企業(yè)14 家，物業(yè)從業(yè)人員近兩千人。住宅小區(qū)的文明程度在很大程度上是一個城市文明的縮影，溧水縣小區(qū)物管存在的問題具體表現(xiàn)在以下幾個方面:一是物業(yè)公司門檻過低。沒有資質(zhì)的物管企業(yè)也進入住宅小區(qū)，對物業(yè)公司的初審權(quán)到2012 年溧水才有，導致物業(yè)公司水平參差不齊;二是收費難。全縣物管收繳率為50%左右，最差的小區(qū)為10%，物業(yè)收不上費及收繳難，導致物業(yè)服務質(zhì)量差，業(yè)主不滿意，形成了不滿意不繳費，不繳費服務差的惡性循環(huán);三是老舊居住小區(qū)難以推行社會化物業(yè)管理。老舊居住小區(qū)，由于建設年代久，房屋及設施設備失修失養(yǎng)，配套設施嚴重不足，不能滿足廣大居民的生活需求。同時也缺乏有效的物業(yè)管理條件，政府雖然對一些老舊小區(qū)經(jīng)多方籌集資金進行了整治改造，居住環(huán)境得到了一定改善。但由于產(chǎn)權(quán)關系的多元化，收費問題的復雜化，加之大部分居民受“福利制”傳統(tǒng)觀念的影響，缺乏對有償服務的認同，維保資金短缺，老舊小區(qū)難以推向市場進行社會化管理。

( 三) 城市市民文明意識較差。近年來，在縣城變大、變靚、變美的同時，市民文明素質(zhì)還沒有跟上城市發(fā)展的步伐，市民文明意識較差，缺乏社會責任感，對美好家園建設參與意識不強。特別是隨著城市的擴展，大量農(nóng)村人口來到城市生活，這些“準市民”表現(xiàn)出不同程度的“素質(zhì)”滯后，部分市民的陋習，已嚴重影響了溧水城市的形象。

( 四) 公共文化設施建設相對薄弱。近幾年，溧水經(jīng)濟在加速發(fā)展，但城市公共服務功能不全，尤其是向市民提供精神產(chǎn)品的公共服務功能不能滿足市民精神文明的需求，城市公共配套設施建設滯后。溧水縣城內(nèi)僅有兩座電影院，一座建于上世紀七十年代末，一座建于八十年代初，設施落后，因經(jīng)營困難，兩座電影院已將部分改作其它經(jīng)營場所?？h城有各種文藝團體20 多個，但缺乏演出場所，對于居住有十多萬人口的縣城，文化設施及文化產(chǎn)品遠不能滿足市民對文化的需求。

之所以存在以上問題，分析其原因，一是城市管理缺乏明確目標，管理部門職能不清，城市管理工作還處于粗放型管理階段，不僅在城市建設上缺乏長遠規(guī)劃，而且在城市管理上也缺乏長效機制。二是城市公共設施管理經(jīng)費嚴重不足。如，全縣園林養(yǎng)護面積有25 公頃，所需經(jīng)費一年約475 萬元，而財政撥款僅有85 萬元;市政維護經(jīng)費一年約需150 萬元，財政僅能解決三分之一。環(huán)衛(wèi)負責全縣新老城區(qū)近350 萬平方米的道路和社區(qū)的路面清掃和保潔，所需經(jīng)費一年約3500 萬元，財政僅能解決三分之一，環(huán)衛(wèi)工人的年均收入僅有1.2 萬元，待遇低，難以招到年富力強的環(huán)衛(wèi)工人，成為制約市容環(huán)境的主要原因。三是市民文明意識有待提高。部分市民的思想觀念落伍，市民意識、社會公德意識、法制觀念還不夠強。盡管一部分農(nóng)民身份已轉(zhuǎn)變成市民，但由于長期的生活習慣，小農(nóng)經(jīng)濟、小生產(chǎn)者的農(nóng)民意識依然不同程度地存在，社會公德意識、集體觀念淡薄，法制意識不強。

二、文明城市創(chuàng)建及長效機制建立的對策思考

黨的十八大報告強調(diào)“把生態(tài)文明建設放在突出地位，努力建設美麗中國”。溧水縣委提出建設“綠色美麗幸福新溧水”。美麗溧水就是要打造生態(tài)優(yōu)美的新環(huán)境，社會文明的新風尚。創(chuàng)建文明城市則是建設美麗溧水的重要抓手。文明城市創(chuàng)建和長效機制的建立，必須以科學發(fā)展觀為指導，構(gòu)建高效有序的創(chuàng)建工作體制和機制。

( 一) 樹立“城市意識”，完善文明城市創(chuàng)建工作體制及長效機制

溧水作為南京市的郊縣，2011 年城鎮(zhèn)化率為51%，縣城城區(qū)面積18.5 平方公里，規(guī)劃城南新區(qū)17.3 平方公里。隨著全縣經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市快速擴張，急需增強“城市意識”。“城市意識”是通過城市景觀、城市建筑風格、城市市容市貌、精神文化等方面顯示城市的特性，溧水創(chuàng)建文明城市及建立長效機制必須樹立“城市意識”。

1.以科學發(fā)展觀統(tǒng)領，完善領導體制和機制，開展文明城市創(chuàng)建。用“城市意識”指導創(chuàng)建文明城市不是權(quán)宜之計，也不是應景之作，是一個在發(fā)展過程中不斷提升城市水平，提高人民群眾物質(zhì)文化生活質(zhì)量的全過程，是階段性目標和長期性目標的統(tǒng)一，涉及到全縣經(jīng)濟社會、文化生態(tài)各個方面的系統(tǒng)工程。因此，必須把科學發(fā)展觀落實到創(chuàng)建文明城市的整個過程，用可持續(xù)發(fā)展理念，審視創(chuàng)建思路、創(chuàng)建規(guī)劃和創(chuàng)建部署，指導創(chuàng)建的每一步行動。

針對一直以來，城市管理存在著體制不順、職責不清、建管不分的問題必須完善領導體制和工作機制:一要建立統(tǒng)一的創(chuàng)建領導體制，建議由縣分管領導擔任全縣文明城市創(chuàng)建工作領導小組，設立常設機構(gòu)，負責文明城市創(chuàng)建工作的規(guī)劃計劃、任務分解、調(diào)查研究、宣傳教育、指揮協(xié)調(diào)、文件起草及申報迎查等工作。二要理順職能管理部門的職責，以明晰事權(quán)、權(quán)責一致、保障有力為導向，進一步理順關系、明晰職權(quán)，完善體制。屬城市管理范圍類的堅持歸類管理，如城市中道路兩旁的綠化帶、城市公園、城市路燈等原由住建局管理劃歸由城管局管理，以解決扯皮現(xiàn)象。三要明確行政執(zhí)法的統(tǒng)一，城市管理的執(zhí)法應歸口由行政執(zhí)法局統(tǒng)一牽頭執(zhí)法。四要設立城管警察，城管行政執(zhí)法是常態(tài)化執(zhí)法，而目前突擊式的綜合整治，由多部門聯(lián)合執(zhí)法，不可能形成常態(tài)，而行政執(zhí)法中最棘手的是暴力抗法，對于暴力抗法，行政執(zhí)法機關并無權(quán)力對施暴者予以處理，如由公安機關現(xiàn)場處理，則能提高執(zhí)法的威懾性、嚴肅性和規(guī)范性。鑒于此，建議設立城管警察，實行雙重領導，或由公安機關派駐城管局，實行常態(tài)執(zhí)法。

2.以規(guī)劃為引導，加強基礎設施建設。溧水縣城面積狹小，道路狹窄，老舊小區(qū)仍占很大比例，基礎設施欠帳過多，市中心沒有停車場，盡管目前劃分了若干的停車位，但相對于迅速發(fā)展的汽車市場，相形見絀，建議結(jié)合老舊小區(qū)改造，在市中心區(qū)建立停車場。近幾年，溧水房地產(chǎn)市場發(fā)展較快，幾十處工地開工建設，縣城范圍內(nèi)竟沒有一處棄土場，建筑垃圾、裝璜垃圾隨處到，尤其是裝璜垃圾有的是倒在道路旁，有的則是倒在河塘里，不僅影響市容，而且影響行人、行車安全。城管部門接到舉報電話，能及時將垃圾清理，但也無處可倒，只能倒向生活垃圾場。鑒于此，根據(jù)縣城南擴建規(guī)劃，建議建立兩處棄土場，以解決建筑垃圾與裝璜垃圾無處倒的問題。

3.以規(guī)范化管理提高城市管理水平。城市管理的規(guī)范化要著眼于長效機制的建立。規(guī)范市場管理就是規(guī)范區(qū)域的經(jīng)營秩序。一是規(guī)范流動攤販市場。在不影響城區(qū)市容環(huán)境的背街小巷、老舊小區(qū)劃定紅線，設置經(jīng)營區(qū)，充分考慮市民的需求和道路、空間、場地條件，以不擾民、不影響交通、不影響環(huán)境衛(wèi)生為前提，讓流動攤販入場經(jīng)營;二是規(guī)范渣土市場?？h城建筑工地的幾十輛渣土車屬個體經(jīng)營，還沒有一家以法人資格進入渣土市場，給管理帶來難度，有必要設置市場準入，渣土車以法人資格進入渣土市場，實行密封運輸，硬化工地出入口，設置沖冼臺，沖洗進出口地車輛，嚴禁污染路面等措施，加強渣土市場管理;三是規(guī)范物業(yè)市場。物業(yè)管理從體制上而言，由城建局的房管所下屬的物業(yè)科去管理是難以勝任的，必須從體制上理順，同時還需要完善物業(yè)監(jiān)管體系。一方面需對物業(yè)企業(yè)監(jiān)管，另一方面對惡意拒交物管費的業(yè)主實施有效的處理辦法，引導業(yè)主的物業(yè)消費意識，保障物業(yè)企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)。對于尚無建立物管的老舊小區(qū)，由鎮(zhèn)街道辦牽頭成立物業(yè)管理辦公室，設立物業(yè)管理矛盾投訴站、物業(yè)應急維修服務站和物業(yè)服務中心，各居委會設立相應的工作機構(gòu)，負責老舊小區(qū)物業(yè)的具體工作，以解決居民無物管的難題;四是規(guī)范交通管理，完善道路交通基礎設施，提高交通硬件設施。縣城的主要交通道路都應采取隔離辦法，使機動車、非機動車和行人嚴格分離，對分離后的非機動車行道嚴禁機動車停放。要完成縣城所有道口與人行橫道信號燈及電子警察項目建設，實現(xiàn)城區(qū)所有道口交通信號燈和監(jiān)控設備全覆蓋。緩解縣城停車泊位壓力，開辟臨時停車場。由公安交警在縣城各中小學門口在上學、放學時間安排專人專崗，維護交通秩序，對違規(guī)亂停放車輛、闖紅燈等現(xiàn)象，不僅要曝光，而且要依法依規(guī)從重從嚴處罰;五是規(guī)范廣告管理。按照戶外廣告“規(guī)范有序、整潔統(tǒng)一”的要求，加大整治力度，對城區(qū)戶外廣告進行規(guī)范出新。對街頭巷尾的“牛皮癬”、小廣告要采取堵疏結(jié)合的辦法，堵，就是對城區(qū)實行網(wǎng)格化管理，由專人負責巡查，做到橫向到邊，縱向到底，以流動對流動，你刷我蓋，你貼我撕，將“牛皮癬”趕出城區(qū)。疏，就是在城區(qū)、住宅小區(qū)設立告示欄，對便民服務的小廣告予以保留;六是規(guī)范市政設施維護。對縣城的市政設施要制度化，發(fā)現(xiàn)問題及時處置，及時維修和維護主干道、人行道、路側(cè)面、窨井蓋。加強園林綠化管理，對城區(qū)綠化帶要定期進行檢查，及時補植補栽缺損的花卉草木。對公交站點和行人通行較多的綠化帶進行彩磚硬化，在適宜路段的綠島和廣場道口栽些花草，提升城市品味。

4.對照文明城市測評標準，明確職責，以網(wǎng)格化管理為抓手，建立市容市貌長效管理機制。以《全國文明程度測評指數(shù)測評體系》和《南京市文明城市測評操作手冊》為指導，切實做到用《測評體系》、《操作手冊》規(guī)劃創(chuàng)建，指導創(chuàng)建，考核創(chuàng)建。著力實現(xiàn)創(chuàng)建主體明晰化，目標責任具體化，創(chuàng)建指標定量化、監(jiān)督檢查日常化、責任追究制度化，清除工作空檔和交叉，做到一環(huán)扣一環(huán)，一級抓一級，層層抓落實。為使市容市貌常創(chuàng)常新，須建立長效機制，將縣城劃分若干個單元網(wǎng)格，在網(wǎng)格內(nèi)實行“四定”即定責任、定任務、定人員、定目標，確保市容市貌整潔清新，為加強管理，還須建立數(shù)字化城管單位，實行全程監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題，及時處理。

5.建立財政保障機制。對城市管理部門的經(jīng)費要進行重新核算，確保撥付到位。尤其要增加對環(huán)衛(wèi)的投入，增添機械設備，減少人力。提高環(huán)衛(wèi)工人待遇，使環(huán)衛(wèi)工作有人干，進得來，留得住，保持執(zhí)法隊伍的相對穩(wěn)定，執(zhí)法隊伍的素質(zhì)直接影響城市管理工作長效機制的建立，一方面要逐步解決執(zhí)法隊員的身份問題，提高其待遇。另一方面堅持不懈地抓好城管執(zhí)法隊伍的作風建設和教育培訓工作，提高執(zhí)法水平。

( 二) 樹立“公民意識”，營造促進城市建設可持續(xù)發(fā)展的人文環(huán)境

創(chuàng)建文明城市，市民是主體，市民素質(zhì)是文明城市的靈魂，是城市軟環(huán)境、軟實力的根本所在。創(chuàng)建文明城市須提升市民素質(zhì)，樹立“公民意識”?！肮褚庾R”是人在社會中的責任意識、公德意識、民主意識的基本道德意識。溧水文明城市創(chuàng)建和綠色美麗幸福新溧水的建設，須實現(xiàn)由“市民”向“公民”的轉(zhuǎn)變。

1.建立健全長效的輿論宣傳、教育機制。堅持宣傳教育和文明城市創(chuàng)建并重原則，通過電臺、電視臺、今日溧水、溧水114 網(wǎng)等媒體，作長期的宣傳引導，依靠作為文明城市創(chuàng)建的參與者、建設者和創(chuàng)建享受者的市民群眾，形成主體的自覺性。廣泛開展文明社區(qū)(小區(qū))文明單位、文明窗口、文明景區(qū)等系列創(chuàng)建活動，推動群眾性文明創(chuàng)建活動向縱深開展。開設市民道德講座，倡導市民基本道德規(guī)范，建立文明道德教育基地，弘揚中華民族傳統(tǒng)美德。善于發(fā)現(xiàn)總結(jié)、宣傳、推廣全縣社會各界先進典型，發(fā)揮典型示范的引領作用，引導市民見賢思齊，促進全縣樹立健康向上的社會風氣。

2.建立未成年人思想道德建設機制。通過各種媒體宣傳未成年人保護工作，營造全社會關注未成年人成長的濃厚氛圍。充分發(fā)揮學校德育教育主渠道作用，進一步完善學校、社會、家庭“三位一體”的教育網(wǎng)絡，大力宣傳“城市文明”建設的各項要求，廣泛開展道德實踐活動，培育青少年健康的生活情趣和高尚的道德情操。加強學校周邊環(huán)境、網(wǎng)吧、音像文化市場管理，凈化未成年人成長環(huán)境。

3.建立志愿服務活動長效管理機制。由縣文明辦牽頭，會同團縣委等部門成立溧水縣志愿服務活動協(xié)調(diào)小組，負責全縣志愿者服務。黨員志愿者服務工作由縣級機關工委牽頭，常年開展路口認領認管交通勸導;社區(qū)志愿者服務工作由永陽鎮(zhèn)負責，各居委會負責實施組織關愛空巢老人、關愛留守兒童、關愛弱勢群體等志愿服務活動，每個志愿者參加志愿服務活動每年不少于48 小時，對志愿者活動要有記錄、有總結(jié)、有表彰。

4.建立監(jiān)督約束機制。文明城市創(chuàng)建需要監(jiān)督，鞏固創(chuàng)建成果更需有效的監(jiān)督管理機制。一是實行自上而下的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督相結(jié)合，對一切影響或破壞文明城市創(chuàng)建的行為，要加強監(jiān)督，嚴抓嚴管;二是加強輿論監(jiān)督。對隨地吐痰、亂扔雜物等不文明行為要予以曝光及經(jīng)濟處罰，對行人、非機動車、闖紅燈等違章行為要曝光，對違規(guī)停車、闖紅燈、違法載客等違規(guī)違法行為，做到量之以法，適之以嚴，加強執(zhí)法力度，維護正常的交通秩序。

綜上所述，創(chuàng)建文明城市及建立長效機制須創(chuàng)新城市管理體制機制，提高市民素質(zhì)，在創(chuàng)建中提升城市品位，使溧水真正成為“宜居之地，富民之城”。