發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)與啟示

宋迎昌 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)助理、研究員

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化進(jìn)程中不可逾越的發(fā)展階段?？v觀世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化歷程，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我國(guó)當(dāng)前大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略時(shí)借鑒。

英國(guó)的城鎮(zhèn)化開(kāi)始于18世紀(jì)初工業(yè)革命開(kāi)啟時(shí)期。據(jù)英國(guó)史學(xué)家克拉潘估計(jì)，1300年城市人口只占總?cè)丝诘?.4%，1500年左右城鎮(zhèn)化率不到10%。之后城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，1750年城市人口比重占總?cè)丝诘?5%，1801年增加到37.8%，1851年 達(dá) 到50%，1911年 達(dá) 到78%，1980年達(dá)到89%，2009年突破90%。英國(guó)是世界上第一個(gè)完成城鎮(zhèn)化的國(guó)家，做足了城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)功課。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。在工業(yè)革命的推動(dòng)下，19世紀(jì)英國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)顯著改進(jìn)，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量顯著提高，使英國(guó)能以較少的農(nóng)業(yè)人口養(yǎng)活日益增多的城市人口，為城鎮(zhèn)化奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化。工業(yè)革命推動(dòng)小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展為大城市。如格拉斯哥在18世紀(jì)末還是一個(gè)小城鎮(zhèn)，但到1831年已經(jīng)是20多萬(wàn)人的大工業(yè)城市了，成為英國(guó)近代城鎮(zhèn)化的典型。

交通運(yùn)輸促進(jìn)城鎮(zhèn)化。工業(yè)革命帶動(dòng)了以運(yùn)河、汽船、公路和鐵路為主要標(biāo)志的“運(yùn)輸革命”。發(fā)展極大地加強(qiáng)了英國(guó)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，使處于這些交通樞紐的地區(qū)迅速成為集商貿(mào)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)為一體的新型城市或城鎮(zhèn)。

城鎮(zhèn)化吸納轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口。工業(yè)革命后，英國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活重心向城市進(jìn)行轉(zhuǎn)移，同時(shí)城市的新生活方式、新思想觀念也在向農(nóng)村滲透。生活在廣大農(nóng)村的農(nóng)民逐漸離開(kāi)了祖祖輩輩賴以生存的土地，大量涌入城市，為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程補(bǔ)充了源源不斷的新鮮血液。

英國(guó)城鎮(zhèn)化教訓(xùn)：曾經(jīng)發(fā)生過(guò)驅(qū)趕農(nóng)民進(jìn)城的“圈地運(yùn)動(dòng)”，激化了無(wú)產(chǎn)階級(jí)與資產(chǎn)階級(jí)的矛盾，至今仍為史學(xué)家所批判。與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相伴隨的環(huán)境污染，帶來(lái)了“先污染、后治理”的惡果。

英國(guó)的城鎮(zhèn)化之路對(duì)我國(guó)正處于聚集發(fā)展階段的省區(qū)，特別是中西部省區(qū)有普遍的借鑒意義。

美國(guó)城市發(fā)展始于1609年的歐洲移民，早期城市集中于美國(guó)東海岸，如紐約(1625年)、波士頓(1630年)、查爾斯頓(1680年)、費(fèi)城(1682年)。1830年，城市人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)7.8%。南北戰(zhàn)爭(zhēng)后，工業(yè)化突飛猛進(jìn)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。1890年城市人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到31.5%，1910年達(dá)到41.6%，1930年達(dá)到52.3%，1950年達(dá)到54.5%，1970年達(dá)到61.7%，1990年達(dá)到71.2%，2009年提高到82%。

交通通訊發(fā)展支撐郊區(qū)化。中產(chǎn)階級(jí)是美國(guó)城市郊區(qū)化的先鋒。1920年以后，尤其是“二戰(zhàn)”后，居住在中心城區(qū)的中產(chǎn)階級(jí)為了逃避大城市的環(huán)境污染、交通擁堵、房?jī)r(jià)飛漲和種族沖突，紛紛遷往郊區(qū)安家落戶。1956年國(guó)會(huì)通過(guò)《聯(lián)邦援建公路法》，計(jì)劃在全國(guó)鋪設(shè)4.1萬(wàn)英里的州際高速公路，其中有5000英里是位于城市地區(qū)的環(huán)城公路和輻射狀公路，便利了城市與郊區(qū)之間的流動(dòng)。加之私人汽車普及和通訊技術(shù)進(jìn)步，對(duì)城市郊區(qū)化起到了有力的支撐作用。

聯(lián)邦政府的住宅政策力促郊區(qū)化。上世紀(jì)30年代大蕭條爆發(fā)促使羅斯福政府改革聯(lián)邦住宅政策。1934年國(guó)會(huì)通過(guò)了全國(guó)住宅法，成立了聯(lián)邦住宅管理局，實(shí)行極為優(yōu)惠的住宅抵押貸款政策，將首次付款金額降到總價(jià)格的10%，償還期延長(zhǎng)到25年至30年，利率降到2%至3%，并將全國(guó)城市的社區(qū)分級(jí)：A類社區(qū)為新建的、環(huán)境良好的同質(zhì)性社區(qū)，其居民多為中上階層人士，償還抵押貸款的可能性最大；B類為情況尚好的社區(qū)；C類為開(kāi)始衰敗的社區(qū)；D類為已經(jīng)衰敗的社區(qū)。由于郊區(qū)一般為新建的中上層社會(huì)的社區(qū)，A類和B類社區(qū)較多。而中心城比較陳舊，窮人和少數(shù)民族居多數(shù)，C類和D類社區(qū)較多。政府對(duì)衰敗社區(qū)不愿進(jìn)行擔(dān)保，貸款機(jī)構(gòu)為了確保投資安全，把資本更多投向郊區(qū)。政府還對(duì)抵押貸款的利息稅和私人住宅的財(cái)產(chǎn)稅實(shí)行了減稅政策，極大地刺激了私人公司在住宅建筑方面的投資。

政府的宏觀調(diào)控規(guī)范郊區(qū)化。通過(guò)市縣合并、建立權(quán)威的大都市區(qū)政府、組建半官方性質(zhì)的地方政府聯(lián)合組織，有效地強(qiáng)化了政府的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。通過(guò)立法和行政干預(yù)，加強(qiáng)了城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，重視對(duì)環(huán)境的保護(hù)。強(qiáng)調(diào)土地集約利用、優(yōu)先發(fā)展公共交通、混合土地使用功能、保護(hù)開(kāi)放空間和創(chuàng)造舒適環(huán)境、鼓勵(lì)公共參與、建設(shè)緊湊型社區(qū)等。

美國(guó)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的問(wèn)題：城市郊區(qū)化擴(kuò)散得太分散，在使美國(guó)成為一個(gè)典型的“郊區(qū)國(guó)家”的同時(shí)，帶來(lái)了較為嚴(yán)重的土地浪費(fèi)。中心城市衰落，富裕的中產(chǎn)階級(jí)遷往郊區(qū)，中心城市留下了低收入階層和有色種族，城市稅收減少，公共服務(wù)降質(zhì)，犯罪率上升，社會(huì)矛盾顯現(xiàn)。

美國(guó)1920年后進(jìn)入都市區(qū)發(fā)展階段采取的發(fā)展策略，對(duì)我國(guó)城市群地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展有普遍的借鑒意義。

日本的城鎮(zhèn)化發(fā)軔于明治維新時(shí)期， 1889年城市人口占總?cè)丝诘谋戎貫?0%，1920年上升到18%，此后工業(yè)化的聚集效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。1940年日本的城鎮(zhèn)化率達(dá)到37.9%，1977年上升到76%，2005年進(jìn)一步提高到86%，標(biāo)志著日本已經(jīng)完成城鎮(zhèn)化。日本立足人多地少、山地多平原少的國(guó)情，走了一條優(yōu)先發(fā)展大城市、建設(shè)都市圈的城鎮(zhèn)化道路。

重視規(guī)劃和立法。日本整個(gè)城鎮(zhèn)化過(guò)程都是按照政府意圖進(jìn)行的。日本政府自“二戰(zhàn)”結(jié)束后就開(kāi)始了大規(guī)模的國(guó)土整治工作。設(shè)置了國(guó)土廳，1950年制定了被稱為“國(guó)土開(kāi)發(fā)憲法”的《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》，先后四次制定了“全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃”，并制定了眾多的相關(guān)法律，以確保專門針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程而制定的國(guó)土開(kāi)發(fā)計(jì)劃的順利實(shí)施。

采取高度集約的城鎮(zhèn)化模式。為了解決人多地少的矛盾，從而最大限度地保持耕地、森林和潛在的綠化，日本在戰(zhàn)后幾十年時(shí)間內(nèi)實(shí)施了高度集約的大城市發(fā)展戰(zhàn)略，形成了東京、大阪、名古屋三大都市圈。1998年三大都市圈囊括了日本全國(guó)總?cè)丝诘?6.8%，2007年進(jìn)一步上升到50%。同時(shí)，保持了很高的森林覆蓋率，2010年達(dá)到68.5%。

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)。“一戰(zhàn)”后，日本開(kāi)始了以重化工業(yè)為主的工業(yè)化發(fā)展過(guò)程，刺激了一批新興城市的誕生，有力推動(dòng)了日本的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。1960年以后城市工商業(yè)為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)戶轉(zhuǎn)移速度加快，農(nóng)戶人口急劇減少。1960年日本農(nóng)戶為606萬(wàn)戶，1975年減至495萬(wàn)戶，1990年農(nóng)戶數(shù)降至383萬(wàn)戶。工業(yè)化快速發(fā)展，吸收了大量農(nóng)戶到城市就業(yè)，使城鎮(zhèn)化與工業(yè)化保持同步。

日本城鎮(zhèn)化模式的弊端：“大城市病”嚴(yán)重。大量人口聚集在大城市，帶來(lái)了嚴(yán)重的交通擁堵和環(huán)境污染。房地產(chǎn)泡沫突出。大量人口向大城市聚集，產(chǎn)生了巨大的房地產(chǎn)需求，造成房?jī)r(jià)飛漲，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的隱患。

我國(guó)與日本同為人多地少的國(guó)家，日本的城鎮(zhèn)化之路對(duì)當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化有很強(qiáng)的借鑒意義。

澳大利亞 “蔓延式”城鎮(zhèn)化教訓(xùn)

澳大利亞是一個(gè)高度城鎮(zhèn)化的國(guó)家，約85%的人口居住在城鎮(zhèn)里，其城鎮(zhèn)化大多按“蔓延式”發(fā)展模式。悉尼目前“中心商業(yè)區(qū)”面積僅11.65平方公里，圍繞著“市中心”的則是眾多的郊區(qū)衛(wèi)星城，被稱為“大悉尼”的城區(qū)面積達(dá)到1687平方公里；悉尼統(tǒng)計(jì)局用來(lái)進(jìn)行人口統(tǒng)計(jì)的非正式的大城區(qū)面積更是達(dá)到12145平方公里。

城鎮(zhèn)化“蔓延式”模式意味著需要更大的地域空間來(lái)滿足人們的住房建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。澳城鎮(zhèn)化主要是在占澳總面積不到1%的沿海地帶進(jìn)行的，這也是澳生物多樣性最豐富的地區(qū)。昆士蘭州西南部在上世紀(jì)90年代的城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)致了當(dāng)?shù)爻善奈撮_(kāi)墾森林地帶被分隔成馬賽克狀，本地植物種類消失、衰退甚至滅絕，外來(lái)品種大肆繁衍，環(huán)境受到嚴(yán)重破壞。自19世紀(jì)后半期開(kāi)始城鎮(zhèn)化以來(lái)，在不斷“追趕”膨脹的人口需要的同時(shí)，城市的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)始終處于“滯后”狀態(tài)。與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、垃圾處理、自然資源利用和能源消耗相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境成本不斷增加，原來(lái)的城鎮(zhèn)區(qū)域也出現(xiàn)“衰退”，可持續(xù)性低下，造成極大的浪費(fèi)。遠(yuǎn)離“城市中心”的區(qū)域還因“被忽視”而出現(xiàn)“孤獨(dú)感”，成為問(wèn)題多發(fā)區(qū)。