治理產(chǎn)能過(guò)剩的短期政策建議

江飛濤

江飛濤 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所市場(chǎng)與投資研究室副主任、工經(jīng)指數(shù)與工業(yè)運(yùn)行研究實(shí)驗(yàn)室首席專(zhuān)家

2012年以來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩以及國(guó)際市場(chǎng)的持續(xù)萎縮，我國(guó)工業(yè)部門(mén)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題凸顯。國(guó)際貨幣基金組織2012年7月6日發(fā)布的國(guó)別報(bào)告指出，中國(guó)正面臨嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，制造業(yè)產(chǎn)能利用率只有60%左右，而危機(jī)前的產(chǎn)能利用率略低于80%。

產(chǎn)能過(guò)剩涉及的行業(yè)也很廣泛，鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、造船等行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩矛盾非常突出；銅、鋁、鉛鋅冶煉等有色行業(yè)生產(chǎn)形勢(shì)低迷，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題凸顯；多晶硅、風(fēng)電設(shè)備等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)品出現(xiàn)比較嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩；氮肥、電石、氯堿、甲醇、塑料等化工產(chǎn)品呈現(xiàn)出產(chǎn)能過(guò)剩的態(tài)勢(shì)。

我國(guó)當(dāng)前較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象并非單純的經(jīng)濟(jì)周期問(wèn)題，而是有其深刻的體制機(jī)制背景。

在土地的模糊產(chǎn)權(quán)、要素市場(chǎng)扭曲和金融體系的軟預(yù)算約束等體制缺陷下，地方政府采用土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、資源價(jià)格優(yōu)惠甚至提供財(cái)政資助等補(bǔ)貼措施，以及幫助企業(yè)獲取貸款等手段進(jìn)行招商引資競(jìng)爭(zhēng)。這些行為嚴(yán)重扭曲了企業(yè)的投資行為，使得企業(yè)具有強(qiáng)烈擴(kuò)張規(guī)模與過(guò)度產(chǎn)能投資的傾向，并會(huì)傾向于對(duì)市場(chǎng)需求的增長(zhǎng)做出過(guò)度反應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致全行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩。

資本密集型行業(yè)是地方政府招商引資的重點(diǎn)行業(yè)，也更容易出現(xiàn)比較嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。例如，鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、造船等傳統(tǒng)資本密集型行業(yè)。新興產(chǎn)業(yè)中的太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)，也正是地方政府對(duì)于產(chǎn)能投資提供大量?jī)?yōu)惠政策及補(bǔ)貼，導(dǎo)致了該行業(yè)嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。此外，地方政府對(duì)于本地企業(yè)的保護(hù)和支持以及國(guó)有企業(yè)的軟預(yù)算約束問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，進(jìn)一步加劇了產(chǎn)能過(guò)剩的程度，并加大了過(guò)剩產(chǎn)能的退出障礙，嚴(yán)重阻礙市場(chǎng)自發(fā)的產(chǎn)能調(diào)整。

隨著世界經(jīng)濟(jì)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度調(diào)整期，國(guó)際市場(chǎng)需求低迷將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)，國(guó)內(nèi)過(guò)度依賴(lài)投資拉動(dòng)與粗放式規(guī)模擴(kuò)張的增長(zhǎng)方式也難以持續(xù)，這直接導(dǎo)致傳統(tǒng)出口制造業(yè)和鋼鐵、有色金屬等重化工業(yè)行業(yè)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。并且，這些行業(yè)將在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)都面臨較為嚴(yán)峻的產(chǎn)能過(guò)剩態(tài)勢(shì)和產(chǎn)能調(diào)整壓力。目前，產(chǎn)能過(guò)剩已經(jīng)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)加大，2012年10月銀監(jiān)會(huì)報(bào)告明確要求重點(diǎn)關(guān)注船舶、電力、光伏、鋼鐵等嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)及相關(guān)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)暴露。

化解和治理產(chǎn)能過(guò)剩工作尤為迫切。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩治理政策以嚴(yán)格控制產(chǎn)能投資等直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的措施為主。事實(shí)上，這種政策模式不能從根本上治理產(chǎn)能過(guò)剩，反而會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)協(xié)調(diào)困難、市場(chǎng)波動(dòng)加劇等不良政策效應(yīng)。當(dāng)前，應(yīng)以尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制為基本原則，建立“短期與長(zhǎng)期結(jié)合、治標(biāo)與治本結(jié)合、政府引導(dǎo)與完善機(jī)制結(jié)合”的多層次政策體系。

短期政策應(yīng)主要針對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重、經(jīng)營(yíng)困難的行業(yè)，以防止這些行業(yè)整體陷入生存危機(jī)與出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為基本目標(biāo)，以適度拉動(dòng)需求消化部分過(guò)剩產(chǎn)能與援助過(guò)剩產(chǎn)能退出為主要手段。通過(guò)財(cái)稅政策拉動(dòng)需求，政策力度不宜過(guò)大。否則，會(huì)使得市場(chǎng)內(nèi)生的產(chǎn)能調(diào)整與結(jié)構(gòu)升級(jí)壓力及動(dòng)力的散失，刺激政策退出后這些行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的格局不但不會(huì)發(fā)生根本改變，甚至還會(huì)進(jìn)一步加深其嚴(yán)重程度。部分低效率產(chǎn)能或企業(yè)的退出，往往會(huì)給當(dāng)?shù)貛?lái)較為嚴(yán)重的失業(yè)，影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)與經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。對(duì)于這些產(chǎn)能與企業(yè)的退出，應(yīng)當(dāng)加大失業(yè)人員救助與社會(huì)保障的力度，提供再就業(yè)培訓(xùn)，對(duì)于落后地區(qū)還可以提供特別的稅收優(yōu)惠政策吸引新的投資，以幫助這些低效產(chǎn)能與企業(yè)的退出。

從長(zhǎng)期來(lái)看，治理產(chǎn)能過(guò)剩的關(guān)鍵在于通過(guò)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，健全和完善市場(chǎng)制度，矯正現(xiàn)有不合理制度對(duì)市場(chǎng)主體行為的扭曲，并充分發(fā)揮市場(chǎng)利用分散信息、協(xié)調(diào)供需均衡、淘汰落后企業(yè)和產(chǎn)能等方面的高效率性。