十六大以來黨內民主建設的巨大成就與基本經驗

王雪超

（南開大學馬克思主義教育學院，天津300071）

黨內民主是指在中國共產黨黨內生活中，根據(jù)黨章和黨的其他規(guī)定，黨員在平等的基礎上，按照有關的民主程序和形式，享有對黨的事務的參與、決策與管理的權利。十六大以來，我們黨在推動黨內民主建設方面取得了巨大成就，積累了豐富經驗。對此認真加以總結和汲取，對于進一步推進黨內民主建設具有重要的現(xiàn)實意義。

一、理論創(chuàng)新

實踐基礎上的理論創(chuàng)新是社會發(fā)展和變革的先導。十六大以來，中國共產黨堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論及“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，勇于推進實踐基礎上的理論創(chuàng)新，圍繞堅持和發(fā)展黨內民主提出了一系列新觀點和新理論。

1.黨內民主的歷史新定位：黨內民主是黨的生命。發(fā)展黨內民主，是我們黨在長期的革命、建設和改革實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和基本原則。我們黨在中國革命、建設和改革的不同歷史時期形成了一系列關于黨內民主建設的重要思想，培育了黨內民主的優(yōu)良作風，有了一整套發(fā)揚黨內民主的方式和方法、制度和機制，使黨煥發(fā)出蓬勃的生機和旺盛的活力，從而把黨的事業(yè)不斷從勝利推向新的勝利。同時，必須清醒地看到，在發(fā)展黨內民主的問題上，我們黨也犯過一些錯誤，給黨及其事業(yè)帶來嚴重影響，甚至是災難性的后果。歷史的經驗教訓說明，黨內民主是黨的生命，直接關系到黨和國家政治生活的全局，關系到黨和國家事業(yè)的興衰成敗。

進入新世紀新階段，面對世情、國情、黨情和黨的歷史方位的變化，黨的十六大果斷提出“黨內民主是黨的生命”[1]39的命題。將黨內民主視作黨的生命，是黨理論創(chuàng)新的新的制高點。歷史上，我們黨曾有過“政策和策略是黨的生命”、[2]1298“黨的團結和統(tǒng)一是黨的生命”[3]243的提法，而把黨內民主定位到黨的生命的高度，是歷史上的第一次。黨的十六大提出的“黨內民主是黨的生命”的新命題，相繼在十七大、十八大報告中再次被強調，這表明黨對黨內民主的認識實現(xiàn)了新的理論突破，跳出了傳統(tǒng)的只把黨內民主當成是黨的作風建設的一般性問題的思維局限，而是把黨內民主看作是一個與黨的生死存亡密切相關的問題，一個關乎政治體制架構走向的歷史新命題。

2.中國特色社會主義民主政治基本路徑的新設計：以擴大黨內民主帶動人民民主。沒有民主，就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化。發(fā)展中國特色社會主義民主政治，建設中國特色社會主義政治文明，是我們黨始終不渝的奮斗目標。黨的十七大、十八大報告旗幟鮮明地指出：“人民民主是社會主義的生命”，充分表明黨已經認識到民主在中國特色社會主義事業(yè)中的極端重要性。

科學認識和準確把握黨內民主與人民民主的關系，關乎中國特色社會主義民主政治的戰(zhàn)略方向與戰(zhàn)略重點選擇。1987年黨的十三大曾對兩者關系作出過初步界定，“以黨內民主來逐步推動人民民主，是發(fā)展社會主義民主政治的一條切實可行、易于見效的途徑?！盵4]50-51隨著民主政治理論研究的深化和民主政治實踐的開展，黨對黨內民主與人民民主關系的認識也不斷得以豐富和發(fā)展。十六大報告明確指出黨內民主“對人民民主具有重要的示范和帶動作用”，[1]39十七大報告進一步強調“要以擴大黨內民主帶動人民民主”，[5]39這一觀點在十八大報告中再次得以進一步強調。我們黨是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨內的民主狀況會對全社會的民主狀況產生極大的影響。黨內民主生活正常，黨員領導干部有民主意識、民主習慣和民主作風，以身作則，就會影響和帶動自己所在的工作領域形成良好的民主風氣。相反，如果黨內民主生活不正常，領導干部搞一言堂、個人決定重大問題、家長制，勢必處理不好與黨外干部和群眾的關系，更談不上保證和發(fā)揚人民民主的問題。從這個意義上說，黨內民主是發(fā)展人民民主的關鍵。

可以說，十六大以來，黨內民主與人民民主的關系逐漸明確，黨內民主被確立為中國特色社會主義民主政治的戰(zhàn)略重點選擇。同時，中國特色社會主義民主政治的基本路徑也日益清晰，即“以黨內民主帶動人民民主”。

3.“以人為本”理念的新展現(xiàn)：堅持、尊重、保障黨員主體地位。黨員主體地位是黨內民主的體現(xiàn)，直接關系著黨的凝聚力和生命力。黨員主體地位是馬克思主義政黨建黨的一個基本原則。2004年10月頒布的《中國共產黨黨員權利保障條例》，使“黨員主體地位”得到制度化確認；2007年6月，胡錦濤同志在中共中央黨校的講話中，首次把“堅持黨員主體地位”與“堅持民主集中制”放到了同等重要的位置加以強調；十七大更是明確提出了“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利”[5]39的重大命題；十八大黨員民主權利保障內容更加具體化，“保障黨員主體地位，健全黨員民主權利保障制度，落實黨員知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權?！盵6]

由堅持到尊重再到保障，黨員主體地位的觀念逐漸深入民心與黨心?！包h員主體地位”的提法，是以人為本理念在黨內的新展現(xiàn)。以人為本是科學發(fā)展觀的核心，是貫穿于中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的核心價值取向。堅持和尊重黨員主體地位作為以人為本理念在黨內的具體展現(xiàn)，體現(xiàn)了黨內民主在理論上與政策上的重大改革與創(chuàng)新，實現(xiàn)了由傳統(tǒng)的組織本位與領導本位為主導的單一路徑到組織本位、領導本位與黨員本位、黨員主體兩種路徑并行的轉換，為進一步推動黨內民主發(fā)展明確了基本原則和努力方向。

二、政治實踐

1.中央到地方的差額選舉比例持續(xù)擴大。差額選舉是黨內民主選舉的重要標志，是我們黨在選舉中引進競爭性機制的創(chuàng)新舉措。選舉權與被選舉權是黨員最基本的民主權利，黨內選舉制度是黨內民主的基本制度要求。十六大正式提出“改革和完善黨內選舉制度”[1]40的命題，十六屆四中全會在該問題上的認識逐漸深化，在完善黨內選舉制度的同時，強調要“改進候選人提名方式，適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例”。[7]292十七大進一步提出要“改進候選人提名制度和選舉方式”，“逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍”。[5]40十七屆四中全會，黨再次明確了黨內選舉制度的改革方向，即“完善黨內選舉辦法，改進和規(guī)范選舉程序和投票方式，改進候選人介紹辦法。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍。黨的任何組織和個人不得以任何方式妨礙選舉人依照規(guī)定自主行使選舉權，維護選舉結果嚴肅性”。[8]150以黨代會代表的選舉為例，在差額比例方面，十六大代表是多于10%，十七大時“不少于15%”，十八大時則要求“比例應多于15%”。從“不少于”到“應多于”的變化，是黨內民主選舉范圍擴大的一個明顯表征。差額選舉比例的進一步擴大，表明了我們黨堅持擴大黨內民主的決心和信心。十六大以來，差額選舉比例的持續(xù)擴大，不僅體現(xiàn)在基層黨組織及黨代表的選舉中，也融進了黨的兩委（中央委員、中央紀委委員）的產生過程。十六大時，黨的中央委員、中央候補委員、中央紀委委員的差額比例分別為5.1%、5.7%、5.8%；十七大時，三者差額比例分別為8.3%、9.6%、8.5%；十八大時，三者差額比例分別為9.3%、11.1%、8.5%?？梢钥吹?，黨的兩委差額選舉比例不斷穩(wěn)步上升。這不只是數(shù)字上的簡單增加，而是黨內民主持續(xù)推進的強有力信號，表明黨內民主正在不斷向縱深發(fā)展。

十六大以來差額選舉由基層到高層、由地方到中央的持續(xù)推進，有力地彰顯了黨內民主發(fā)展的深度和廣度。

2.黨代表任期制、提案制的探索試行。黨代表任期制是黨內民主建設的重要內容。胡錦濤同志在十七大上創(chuàng)造性地提出要“實行黨代表大會代表任期制”，[5]40“黨代表任期制”的概念首次浮出水面。2008年7月，中共中央頒發(fā)《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會任期制暫行條例》，對任期制條件下的黨代表的身份、選舉、行權、保障作出明確規(guī)定，黨代表任期制正式上升到黨規(guī)黨紀的高度，有了基本的黨內制度保障。在黨代表任期制不斷規(guī)范與完善的同時，黨代表提案制作為落實任期制的“一項配套制度”逐漸試行。2008年7月，中共中央印發(fā)的《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》明確規(guī)定，黨代表大會召開期間，黨代表大會代表聯(lián)名“可以向大會提出屬于同級黨代表大會職權范圍內的提案”。2009年9月召開的中共十七屆四中全會通過的《關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》中明確提出，“建立各級黨代表大會代表提案制度”。[8]149黨的十八大首次明確提出要“實行黨代會代表提案制”，[6]標志著黨內民主推進有了新渠道。

應該明確，提案制本身并非是單一框架下的制度突破，而應視作整體的制度性變革中的“重要一環(huán)”，是落實黨代表任期制的“一項配套制度”。通過建立黨代表提案制，黨員的民主權利不僅可以在黨代表大會期間實現(xiàn)，而且可以在大會閉幕后的日常政治工作中得以延續(xù)，有利于充分落實黨員的民主權利，調動黨代表參與黨內各項事務的積極性。

3.三位一體的黨內監(jiān)督體系漸趨完善。黨內監(jiān)督是黨內民主的保證。加強黨內監(jiān)督，是十六大以來我們黨推進黨內民主建設的重點。黨內監(jiān)督體制循著增強監(jiān)督主體獨立地位的方向探索實踐，明確了黨內監(jiān)督的重點對象，強化了制度監(jiān)督體系建設，突出黨員監(jiān)督主體地位，形成了自下而上與自上而下以及黨內同級監(jiān)督相結合的三位一體的黨內監(jiān)督體系。

制度監(jiān)督是黨內監(jiān)督實施的根本保障。十六大以來，黨中央相繼頒布了《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》《中國共產黨紀律處分條例》《建立健全教育制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》等一系列具有代表性的制度性文件，為黨內民主建設提供了可靠的制度保障，特別是《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》的頒發(fā)，標志著黨內監(jiān)督進一步走上了制度化的軌道。

黨內沒有不受監(jiān)督的特殊黨員，但是由于黨員在黨內的職務不同，監(jiān)督也應有所側重。十六大以來，黨內監(jiān)督逐漸明確將黨的領導干部列為重點監(jiān)督對象。十六大指出：“要重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監(jiān)督?！盵1]28《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》明確規(guī)定：黨內監(jiān)督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子的主要負責人。[1]159這是我們黨首次以法規(guī)形式把領導干部明確為黨內監(jiān)督的重點對象，為開展民主監(jiān)督提供了基本依據(jù)。

黨內巡視制度逐步建立與完善。黨內巡視制度是我們黨借鑒我國傳統(tǒng)的巡視制度并結合世情、國情、黨情的創(chuàng)新之舉，是自上而下黨內監(jiān)督的重要實現(xiàn)形式。2003年頒布的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》，將巡視制度以黨內法規(guī)的形式予以確定。2009年7月12日，中共中央頒布《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，巡視制度由此步入規(guī)范化與制度化的軌道。十七大修訂《中國共產黨章程》，明確規(guī)定：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度”，[5]47巡視制度首次被寫入黨章，表明我們黨對試行巡視制度的重視。黨內巡視制度的建立與完善，實現(xiàn)了黨內自上而下的定向化監(jiān)督，逐漸成為黨內上級監(jiān)督下級黨組織領導班子及其成員特別是主要領導干部的有效形式。

黨委報告制常態(tài)化。在黨的十六屆三中全會上，胡錦濤同志首次代表中央政治局向中央全會報告工作，為創(chuàng)造自下而上的黨內監(jiān)督率先垂范。十六屆四中全會提出要“建立健全黨委會向全委會負責、報告工作和接受監(jiān)督的制度”。[7]294在此基礎上，十七大進一步強調：要“建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監(jiān)督的制度”。[5]40黨委報告制的常態(tài)化，成為一般黨委委員監(jiān)督各級黨委常委成員的重要監(jiān)督形式。

4.黨員主體地位日益彰顯。黨員是黨內民主的主體。黨員主體地位的實現(xiàn)和保障程度，標志著黨內民主的發(fā)展程度。黨的十六大提出：發(fā)展黨內民主“要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨委委員會制度為重點，從改革機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度”。[1]392004年頒布的《中國共產黨黨員權利保障條例》，突出強調黨員是黨內民主的主體，確立了黨員的主體地位，也為保障各項權利提供了制度保障；十七大進一步明確提出了“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利”[5]39的重大命題。十七屆四中全會對黨員民主權利進一步作了具體的規(guī)定，即“以落實黨員知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權為重點，進一步提高黨員對黨內事務的參與度，充分發(fā)揮黨員在黨內生活中的主體作用”。[8]149

三、基本經驗

回顧十六大以來黨內民主建設的歷史發(fā)展可以看到，中國共產黨在黨內民主的理論創(chuàng)新和實踐探索上，取得了顯著成就，同時也積累了寶貴經驗?？偨Y十六大以來黨內民主建設的基本經驗，對于我們進一步推進黨內民主建設具有重要意義。

1.堅持實踐基礎上的理論創(chuàng)新，是黨內民主建設的重要思想理論前提。黨內民主事關黨的建設與中國民主政治發(fā)展的全局，必須要有充分的理論準備與指導。堅持實踐基礎上的理論創(chuàng)新，為黨內民主建設提供有力的理論指導，引領黨內民主不斷向前發(fā)展，是十六大以來中國共產黨黨內民主建設的一條基本經驗。

科學理論是行動的先導，理論上的成熟是一個政黨成熟的主要標志。堅持以反映時代特征和實踐要求的發(fā)展著的馬克思主義中國化的最新成果指導實踐，并根據(jù)具體實踐的新鮮經驗不斷推進馬克思主義理論創(chuàng)新，是我們黨黨內民主建設的根本保證。加強黨內民主建設的過程，從根本上講就是用發(fā)展著的馬克思主義指導中國的具體實踐，把實踐經驗上升為理論、深入把握黨內民主建設規(guī)律的過程。十六大以來，我們黨始終堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合，推動實踐基礎上的理論創(chuàng)新，形成了科學發(fā)展觀這一馬克思主義中國化的最新理論成果?？茖W發(fā)展觀站在歷史和時代的高度，圍繞中國特色社會主義這一主題，對新形勢下實現(xiàn)什么樣的發(fā)展、怎樣發(fā)展的重大問題，形成了全面而系統(tǒng)的新思想、新觀點、新論斷，把我們對中國特色社會主義規(guī)律的認識提高到新的水平。因此，作為執(zhí)政黨建設乃至中國特色社會主義民主政治建設重要一環(huán)的黨內民主建設，必須堅持以馬克思主義中國化的最新成果為指導。可以說，十六大以來黨內民主建設的理論創(chuàng)新與實踐成就，都離不開科學發(fā)展觀的指導，今后一段時間繼續(xù)推進黨內民主發(fā)展，同樣需要在科學發(fā)展觀的指導下科學合理地穩(wěn)步前行。

2.堅持黨內民主建設的制度化取向，是黨內民主發(fā)展的有效保障。制度是保障黨內民主最有力的依托，制度是否科學、合理、完善，直接決定著黨內民主實現(xiàn)程度的高低。實現(xiàn)黨內民主的制度化，以完備的制度保障黨內民主的健康發(fā)展，是十六大以來我們黨黨內民主探索創(chuàng)新的基本經驗。

胡錦濤同志在慶祝中國共產黨成立90周年大會上指出：“90年來黨的發(fā)展歷程告訴我們，建設好、管理好一個有幾千萬黨員的大黨，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。”[9]17十六大以來，在以胡錦濤為總書記的黨中央領導下，黨相繼頒布了一系列發(fā)展黨內民主的條例、準則和規(guī)章，建立和完善了比較完備的黨內民主制度體系，為黨內民主的進一步發(fā)展提供了可靠的制度保障，也使黨內民主建設提高到一個新水平。從制度上建黨，制度確保黨內民主已逐漸深入黨心和民心，從制度上建黨，是黨在建設中形成的重要歷史經驗，也是目前黨內民主建設必須堅持的一個基本原則。

3.堅持、尊重、保障黨員主體地位，是黨內民主建設的中心環(huán)節(jié)。黨員是黨內民主的主體，黨員主體地位受到尊重，黨員各項權利得到保障，是黨內民主的基礎。黨的宗旨是全心全意為人民服務，但這不意味著黨員在黨的建設過程中、在中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展中處于被動地位，強調黨員主體地位是為了更好地發(fā)揮黨員的積極性與主動性。黨員主體地位不能切實受到尊重，黨員各項權利得不到充分實現(xiàn)與保障，黨內民主就會陷入空談，成為無源之水、無本之木。因此，堅持、尊重、保障黨員的主體地位，事關黨的事業(yè)的方方面面，必須作為發(fā)展黨內民主的中心環(huán)節(jié)加以重視。

4.堅持實事求是與循序漸進的原則，是穩(wěn)步推進黨內民主建設的重要條件。黨內民主是黨的生命，表明我們黨充分認識到黨內民主的極端重要性。黨內民主的歷史新定位，也表明黨內民主已經不只是黨的建設的一般問題，而是事關黨的生死存亡的重大戰(zhàn)略問題。因此，對于發(fā)展黨內民主，必須既高度重視，又不能盲目隨意；既要認識到黨內民主的重要性、緊迫性，又要看到黨內民主的復雜性、長期性，積極慎重地推進相關實踐。

在推進黨內民主過程中，既要遵循民主發(fā)展的一般規(guī)律，又要結合世情、國情、黨情，堅持實事求是與循序漸進的原則。要防止兩種傾向：一種是看不到黨內民主的極端重要性，拒絕民主甚至反對民主的“民主漠視主義”；一種是不顧客觀條件限制，盲目隨意、急于求成的“民主激進主義”。前者可能會導致黨內民主停滯不前，使黨喪失創(chuàng)新活力；后者可能使黨內民主脫離既定軌道，使現(xiàn)有成果功虧一簣，對此，必須提高警惕，堅決防止。

[1]十六大以來重要文獻選編(上)[M].北京：中央文獻出版社，2005.

[2]毛澤東選集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1991.

[3]鄧小平文選(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[4]十三大以來重要文獻選編(上)[M].北京：中央文獻出版社，1991.

[5]十七大以來重要文獻選編(上)[M].北京：中央文獻出版社，2009.

[6]胡錦濤.堅定不移地沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的講話[N].人民日報，2012-11-18.

[7]十六大以來重要文獻選編(中)[M].北京：中央文獻出版社，2006.

[8]十七大以來重要文獻選編(中)[M].北京：中央文獻出版社，2011.

[9]胡錦濤.在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話[M].北京：人民出版社，2011.