需為打破戶籍二元制創(chuàng)造條件

苗樹彬

苗樹彬 中國（海南）改革發(fā)展研究院 副院長

戶籍制度改革歷來被稱為改革的堅冰區(qū)，一直因為爭論大、分歧多、操作難而進(jìn)展緩慢。當(dāng)前，擴大內(nèi)需、拉動消費最大的潛力是人口城鎮(zhèn)化。在這個特定背景下，面對長期橫亙在城鄉(xiāng)居民之間這道難以逾越的制度“鴻溝”，必須主動創(chuàng)造條件逐步讓城鄉(xiāng)二元的戶籍制度退出歷史舞臺。

戶籍改革行難

戶籍制度改革之所以進(jìn)展緩慢，一個主要原因就在于無論是政府決策層，還是理論界，認(rèn)識上尚存多方面分歧。

先改戶籍還是先改公共服務(wù)。一種設(shè)想是把已經(jīng)附著在戶籍上的教育、醫(yī)療、社保、住房等基本公共服務(wù)逐步實現(xiàn)制度統(tǒng)一、水平大致均等后，再進(jìn)行戶籍制度改革。另一種思路是先進(jìn)行戶籍改革，再逐步解決城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距問題。戶籍制度背后不僅是城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)制度，還有更復(fù)雜的土地制度、社會管理體制、財稅體制等一系列制度安排，可以說是“牽一發(fā)而動全身”，確實需要有一個孰先孰后的改革路徑安排。

改革重點放在大城市還是中小城鎮(zhèn)。有學(xué)者認(rèn)為，戶籍制度改革的重點應(yīng)放在中小城鎮(zhèn)。因為大城市已經(jīng)人滿為患，不宜再降低戶籍門檻。但也有學(xué)者認(rèn)為，在中小城鎮(zhèn)解決農(nóng)民工市民化的成本比較低，但過于理想化。我國大中城市的集聚經(jīng)濟和規(guī)模效應(yīng)，自然是流動人口的集聚地。兩億多農(nóng)民工沖破戶籍限制，涌向長三角、珠三角等沿海發(fā)達(dá)省市，就是最好的例證。

由中央買單還是地方買單。關(guān)于戶籍制度改革另一個悖論是，中央政府不斷出臺政策和改革方案，但地方政府普遍缺少動力去做。地方政府缺乏積極性的根源就是地方財力有限，難以承擔(dān)大量外來人口的公共服務(wù)，只能先解決本省或本市范圍內(nèi)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。

改革靠聯(lián)動破局

從1997年起，戶籍制度改革開始從小城鎮(zhèn)破局，至今全國已經(jīng)有近400個小城鎮(zhèn)進(jìn)行了戶籍改革。2013年6月，《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》提出，我國將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

在中國，戶籍涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會保障、計劃生育、義務(wù)兵退役安置、交通事故人身損害賠償?shù)雀鱾€方面。戶籍制度演變成與戶口性質(zhì)和登記地相掛鉤的權(quán)利界定和利益分配制度。因此，要想進(jìn)行戶籍改革，就必須采取配套聯(lián)動的方式。

戶籍制度與基本公共服務(wù)制度的聯(lián)動改革。近年來，各地戶籍制度改革的探索主要有兩種思路：一種方式是“以土地?fù)Q社?！?，讓農(nóng)民工退出宅基地、承包地等集體成員權(quán)益，以獲得城市戶口并全面獲得城市福利和保障。另一種方式是逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共服務(wù)，不斷降低城鎮(zhèn)戶籍的福利“含金量”，逐步讓戶口與福利脫鉤。

戶籍制度與農(nóng)村土地制度的聯(lián)動改革。在城鎮(zhèn)化中暴露出來的農(nóng)地問題，與法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)直接相關(guān)：一是農(nóng)村征地強拆、補償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營受制于農(nóng)村土地交易市場發(fā)育滯后；三是企業(yè)可以通過自身資產(chǎn)抵押獲得銀行貸款，而農(nóng)村土地使用權(quán)不得抵押；四是由于農(nóng)地和宅基地的物權(quán)性質(zhì)不完整，農(nóng)民難以通過承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，帶著資本進(jìn)城。借鑒廣東、重慶、四川等地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)成功經(jīng)驗，對遷移進(jìn)城的農(nóng)民，允許其在保留農(nóng)村各項財產(chǎn)權(quán)利的情況下進(jìn)城落戶，不應(yīng)以其放棄農(nóng)村土地權(quán)益作為換取市民身份的條件。

戶籍制度與公共資源配置的聯(lián)動改革。人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于規(guī)模城鎮(zhèn)化，深層次的原因在于公共資源按行政級別配置，而非按人口規(guī)模化配置，并由此形成了公共資源配置向大城市集中，中小城鎮(zhèn)公共資源嚴(yán)重不足的局面。大城市公共服務(wù)質(zhì)量高和就業(yè)機會多，而農(nóng)民工市民化安置成本高；中小城鎮(zhèn)農(nóng)民工市民化安置成本低，但對農(nóng)民工缺乏吸引力。即使放開中小城鎮(zhèn)戶籍，由于缺少優(yōu)質(zhì)的公共資源和就業(yè)機會，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還是涌向大城市。

改革需階段完成

未來5—8年，加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程既是形成內(nèi)需支撐中速增長的重要條件，也是社會轉(zhuǎn)型的重大課題。只有通過不斷進(jìn)行政策與體制創(chuàng)新，在加快城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，逐步完成戶籍制度的漸進(jìn)式改革，才能讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度最終退出歷史舞臺。

戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化進(jìn)程大事記

2009年12月5日

中央經(jīng)濟工作會議：要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制。

2010年5月31日

《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》：深化戶籍制度改革，進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。

2011年6月8日

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》：加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，逐步將公共服務(wù)領(lǐng)域各項法律法規(guī)和政策與現(xiàn)行戶口性質(zhì)相剝離。

2012年2月23日

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》：今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。

2013年6月26日

第十二屆全國人大常委會第三次會議：我國將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對接。加快建立流動人口基本公共服務(wù)制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴展的目標(biāo)，為戶籍制度改革創(chuàng)造條件，關(guān)鍵在于逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對接。先要在1—3年時間內(nèi)完善體系，初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接。不斷擴大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋范圍，重點推進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險關(guān)系的全接續(xù)。第二步是要在3—5年內(nèi)，實現(xiàn)區(qū)域間、不同社會群體間公共服務(wù)轉(zhuǎn)移續(xù)接，初步形成全國一體化的基本公共服務(wù)體制。最后要用5—8年的時間，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)“制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、水平均衡”。

推進(jìn)農(nóng)地物權(quán)化的制度創(chuàng)新。以土地物權(quán)化為重點，以保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利為核心，深化農(nóng)村土地管理制度改革，讓農(nóng)民“帶資進(jìn)城”、“帶財產(chǎn)進(jìn)城”，盡快叫?！巴恋?fù)Q社?！钡钠缫曅哉?。為此，需要進(jìn)一步修訂《農(nóng)村土地承包法》等法律，確保農(nóng)村土地使用權(quán)具有完整的用益物權(quán)性質(zhì)，并按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價、同權(quán)、同收益”的原則推進(jìn)征地制度改革。

實現(xiàn)公共資源由按照行政級別配置向按照人口規(guī)模配置的轉(zhuǎn)變。第一，按照人口在城鎮(zhèn)集聚的規(guī)模測算不同城鎮(zhèn)公共資源配置標(biāo)準(zhǔn)，按照基本公共服務(wù)均等化的原則，實現(xiàn)大中小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化。第二，改革財稅體制，加大各級政府對中小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)新增財政城市建設(shè)資金主要用于中小城鎮(zhèn)，實質(zhì)性地提高中小城鎮(zhèn)人口集聚功能。第三，按照十八大“行政層級扁平化”的要求推動行政體制上的省直管市縣，賦予市縣在公共資源配置上的平等地位。第四，以公益性為重點優(yōu)化國有資本配置，發(fā)揮國有資本在提升中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平上的重大作用，在這個前提下，改善投資環(huán)境，激活社會資本在中小城鎮(zhèn)的投資。