論基層警察行政執(zhí)法行為的外部控制及其反思

□ 佘玉春

（江蘇警官學(xué)院， 江蘇 南京 210031）

基層警察行政執(zhí)法行為是直接行使公安機(jī)關(guān)職權(quán)，履行公安機(jī)關(guān)職責(zé)，提供公共安全與秩序的過程。公安行政執(zhí)法涉及面廣泛， 除了具有一般執(zhí)法部門所具有的許可、取締、警告、罰款、沒收財物、責(zé)令賠償?shù)葯?quán)力外，還擁有傳喚、拘禁、行政拘留等限制人身自由的強(qiáng)制手段和措施，在必要情況下有使用警械、武器的權(quán)力。同時，執(zhí)法一線的基層警察在公安隊(duì)伍中占有較大比重，他們直接與群眾打交道，主導(dǎo)著公眾對公安機(jī)關(guān)的評價?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力， 這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。 有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方為休止?！保?］（p154）因此，如何有效制約基層警察的執(zhí)法權(quán)力， 保證基層警察在執(zhí)法過程中堅(jiān)持公平正義，切實(shí)維護(hù)公民的合法權(quán)益，一直是我國公安機(jī)關(guān)高度重視并著力解決的問題。

一、基層警察行政執(zhí)法行為的外部控制方法

（一）法律控制

通過立法制約作為公共權(quán)力的警察執(zhí)法權(quán)是必要的政治性途徑。 約束警察行政執(zhí)法行為的法律主要包括兩個方面： 一是對公務(wù)員行政行為具有普遍約束力的一般行政法律規(guī)范，如《中華人民共和國公務(wù)員法》、《中華人民共和國行政處罰法》及《中華人民共和國行政訴訟法》及《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等。二是關(guān)于公安機(jī)關(guān)的行政法律規(guī)范。 這部分法律規(guī)范數(shù)量大，涉及面廣。以治安管理為例，專門規(guī)范治安管理執(zhí)法行為的法律有6件，行政法規(guī)11件，部門規(guī)章及文件47件。另外還有針對警容風(fēng)紀(jì)的警務(wù)督察法律法規(guī)等26件。［2］這些法律法規(guī)都對警察執(zhí)法過程中的權(quán)力、職責(zé)、權(quán)利義務(wù)以及實(shí)施執(zhí)法行為時必須遵守的方式、步驟、空間、時限等做了嚴(yán)格且明確的規(guī)定。

（二）組織制度控制

組織制度是指除法律性規(guī)范以外， 由各級公安機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律及上級機(jī)關(guān)關(guān)于執(zhí)法工作的規(guī)定、意見，結(jié)合地方、部門執(zhí)法工作的特點(diǎn)和需要制定的，約束和調(diào)整警察執(zhí)法行為的規(guī)范體系。 公安機(jī)關(guān)內(nèi)部形成的警察執(zhí)法管理制度很多，如執(zhí)法質(zhì)量考評制度、績效考核制度、表彰獎勵制度、執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度、執(zhí)法監(jiān)督制度、紀(jì)律制度等。根據(jù)公安部2008年全國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的要求， 各級公安機(jī)關(guān)針對執(zhí)法中存在的突出問題， 制定了 《執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化管理手冊》、《公安民警執(zhí)法執(zhí)勤用語手冊》、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法大綱》、《崗位標(biāo)準(zhǔn)》等等。這些以手冊、大綱、規(guī)范等不同名稱出現(xiàn)的規(guī)范性文件，內(nèi)容大致相同，都是圍繞公安民警“干什么、怎么干、干到什么程度”等問題，以最多達(dá)上百萬字的篇幅對公安機(jī)關(guān)各個警種的執(zhí)法活動從執(zhí)法崗位職責(zé)、權(quán)限、任務(wù)、裝備，到執(zhí)法環(huán)節(jié)、流程、裁量基準(zhǔn)甚至到執(zhí)法語言、禮儀等都做了明確、詳細(xì)、全面的規(guī)定，形成了統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，對警察的執(zhí)法行為進(jìn)行了全面限定。

（三）組織結(jié)構(gòu)控制

組織結(jié)構(gòu)是指組織內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的職能結(jié)構(gòu) （關(guān)鍵職能）、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)（權(quán)責(zé)分工及相互關(guān)系）、層次結(jié)構(gòu)（縱向管理層次）、部門結(jié)構(gòu)（橫向結(jié)構(gòu)）及其組合形式，強(qiáng)調(diào)分工與層級劃分。［3］公安機(jī)關(guān)是一個層次分明且分工明確的組織系統(tǒng)。 在縱向?qū)哟紊嫌袊?yán)格的命令——服從關(guān)系?！度嗣窬旆ā?規(guī)定：“人民警察必須執(zhí)行上級的決定和命令。人民警察認(rèn)為決定和命令有錯誤的，可以按照規(guī)定提出意見， 但不得終止或者改變決定和命令的執(zhí)行”。與命令——服從關(guān)系相配套的是嚴(yán)格的請示報告制度， 以保證工作任務(wù)的執(zhí)行有正式的授權(quán)和批準(zhǔn)。在橫向?qū)哟紊希骶N之間，同一警種不同崗位之間的職責(zé)也有清晰的界分， 以保證公安機(jī)關(guān)的整體目標(biāo)由多警種或同一警種不同崗位的警察配合完成。不同崗位上的警察，在某項(xiàng)任務(wù)前后承繼的環(huán)節(jié)中各司其職，形成既相互配合又相互制衡的關(guān)系，構(gòu)成橫向間平行的監(jiān)督體系。 縱橫交錯的組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制構(gòu)成對警察執(zhí)法行為的結(jié)構(gòu)化組織控制。

（四）技術(shù)控制

隨著信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用， 組織的信息系統(tǒng)不斷計算機(jī)化和網(wǎng)絡(luò)化，促成了組織將組織職能、管理流程、 業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等組織運(yùn)行要素整合到統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)中，提升組織的技術(shù)管理水平。2010年，公安部制定印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求全國公安機(jī)關(guān)“建成執(zhí)法信息化體系，為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上執(zhí)法信息錄入、執(zhí)法程序流轉(zhuǎn)、執(zhí)法活動監(jiān)督、執(zhí)法培訓(xùn)奠定網(wǎng)上平臺，切實(shí)加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的即時性、過程性、系統(tǒng)性管理”。執(zhí)法信息化將執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、 流程、 證據(jù)規(guī)格等編入計算機(jī)程序，細(xì)化執(zhí)法自由裁量基準(zhǔn)，固化執(zhí)法辦案流程，形成電子執(zhí)法檔案， 設(shè)立電子印章系統(tǒng)和涉案財物管理系統(tǒng)。 公安機(jī)關(guān)還可以利用視頻技術(shù)， 設(shè)立信息化訊問室、視頻指揮系統(tǒng)，配備執(zhí)法記錄儀，對基層警察執(zhí)法進(jìn)行全程同步錄音錄像。 現(xiàn)代技術(shù)的運(yùn)用可以實(shí)現(xiàn)對基層警察執(zhí)法行為即時、全程的動態(tài)監(jiān)控，有利于提高控制的準(zhǔn)確性、實(shí)時性和可追溯性。

二、對基層警察行政執(zhí)法外部控制方法的反思

對基層警察行政執(zhí)法行為進(jìn)行外部控制的各種方法、手段是官僚制警察組織運(yùn)行的自然邏輯。官僚制是現(xiàn)代社會普遍的組織形式。官僚制組織中，各部門依據(jù)法律或行政章程明確權(quán)限，實(shí)行官職層級制。有一套明確的上下級間的關(guān)系，下級部門在上級的監(jiān)督之下，遵照既定程序行事，并向上級匯報工作。有文書檔案記錄職務(wù)運(yùn)作。 官僚制組織以其技術(shù)上的優(yōu)越性實(shí)現(xiàn)了組織運(yùn)行的精確、迅速、明確、持續(xù)、謹(jǐn)慎、統(tǒng)一。雖然韋伯堅(jiān)信，官僚制一旦確立，即為社會組織中最難摧毀的一種，……是無可匹敵的權(quán)力手段。”［4］（p22－65）但官僚制“笨拙的運(yùn)行方式、缺乏彈性、并且鼓勵成員實(shí)施僵化的、儀式化的行為”等“反功能”，［5］（p57）還是遭到了從未間斷過的詬病。所以，官僚制組織特征折射到基層警察行政執(zhí)法行為外部控制方法上，則表現(xiàn)出其固有的局限性。

以法律規(guī)范警察的執(zhí)法行為具有高度的權(quán)威性和嚴(yán)肅的約束力，但是，追求普遍適用性的法律條文往往微言大義，籠統(tǒng)含糊，只是為執(zhí)法行為的正當(dāng)與否確立了一個原則底線，表明行動的方向，對復(fù)雜情境下的基層行政執(zhí)法行為缺乏有針對性的指導(dǎo)?！敖?jīng)驗(yàn)告訴我們，為了使不具體的甚至矛盾的立法語言具體、明確，公共管理者必須行使相當(dāng)大的自由裁量權(quán)?！保?］（p57）自由裁量權(quán)為基層執(zhí)法警察應(yīng)對復(fù)雜的執(zhí)法問題保留了自主的空間， 但也易導(dǎo)致基層警察自由裁量中的個人判斷、價值偏好及有限理性。

與法律性的規(guī)范相比， 組織制度對于基層警察執(zhí)法行為的管理具有更好的針對性與指導(dǎo)性。但從制度的實(shí)施機(jī)制看，“制度運(yùn)行的實(shí)質(zhì)內(nèi)容之一，就是確保違反規(guī)則與律令會付出沉重的代價，以及受到嚴(yán)厲的懲罰”。而“要精確地監(jiān)督合約——無論書面合約還是隱含合約——的實(shí)施效果，以及設(shè)計適當(dāng)?shù)募?，會存在很大的困難，而且成本也很高”。［7］（p61）所以，看似嚴(yán)密的執(zhí)法制度，實(shí)際上很難得到全面實(shí)施。

組織結(jié)構(gòu)控制通過合理的權(quán)力配置及其運(yùn)行實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，起到一定的控制效果。但組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計及其運(yùn)行是建立在抽象理性假設(shè)基礎(chǔ)之上的， 相對于靜態(tài)、封閉的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計，不確定性是組織運(yùn)行及組織成員行動中的基本問題。對于基層警察執(zhí)法而言，不確定性因素包括：職權(quán)是否充分，命令是否明確，協(xié)作是否及時，流程是否順暢等等。這些不確定性，不同程度上抵消了組織結(jié)構(gòu)的控制力。

技術(shù)控制突破了人為控制的主觀性， 使控制變得嚴(yán)格可靠。 但技術(shù)控制效果依賴于技術(shù)的成熟程度和對技術(shù)監(jiān)控數(shù)據(jù)的有效使用。 如果技術(shù)設(shè)備發(fā)生差錯或者沒有及時更新， 那么建立在此基礎(chǔ)上的基層警察行政執(zhí)法行為控制效果將大打折扣， 而且因?yàn)閷夹g(shù)的過度迷信增加了技術(shù)控制失效的隱蔽性。同時，技術(shù)監(jiān)控數(shù)據(jù)僅僅是對執(zhí)法行為的原始記錄， 問題的解決有賴于對監(jiān)控數(shù)據(jù)的研判和利用， 否則技術(shù)監(jiān)控設(shè)備就成為只有警示作用的“稻草人”。一旦技術(shù)控制的“稻草人”性質(zhì)被破解，其控制力將隨之消失。

所以，通過法律規(guī)定、組織制度、組織結(jié)構(gòu)和技術(shù)看似構(gòu)建起了嚴(yán)密的外部控制機(jī)制， 但控制機(jī)制與執(zhí)法行為之間存在的種種張力——規(guī)則的剛性與行為的自主性之間的張力、 程序的機(jī)械性與行為的策略性之間的張力、 法規(guī)文本的簡約性與執(zhí)法情境的復(fù)雜性之間的張力等，使得外部控制機(jī)制不斷遭遇“失靈”的困境。警察有法不依、有令不行、玩忽職守、徇私舞弊等現(xiàn)象屢見不鮮，反映出外部控制的脆弱，并導(dǎo)致警察執(zhí)法自主性的流失。透視全部外部控制方法可以發(fā)現(xiàn)，作為執(zhí)法者的基層警察自始至終是作為組織防范、 控制的對象而存在的。 對于國家公安機(jī)關(guān)具體任務(wù)的執(zhí)行群體，組織自始至終都持不信任的態(tài)度，認(rèn)為執(zhí)法警察人性本惡，主要被個人的“經(jīng)濟(jì)理性”控制。組織打個盹，他們就濫用職權(quán)，徇私枉法，以權(quán)謀私，因而不得不殫精竭慮，以算計的心理窮盡各種手段，對警察執(zhí)法行為進(jìn)行滴水不漏的嚴(yán)密監(jiān)控。 在外部控制思維的邏輯演進(jìn)中，基層警察執(zhí)法的自主空間受到極大的排擠。

研究表明，當(dāng)人們面對過多的工作要求，或工作太過單調(diào)從中得不到成就感，或工作缺乏自主等情況，就會產(chǎn)生職業(yè)倦怠。 失去執(zhí)法自主性的基層警察同樣也容易產(chǎn)生職業(yè)倦怠，使之對工作缺乏熱情，情緒低落，以冷漠的態(tài)度對待其服務(wù)對象。 對自己工作的價值及自我效能的評價下降。作為肩負(fù)著維護(hù)國家、社會、民眾安全重任的警察來說，工作情感耗竭、工作中的去人性化、低效能感都不是理想的工作狀態(tài)，會嚴(yán)重地影響執(zhí)法質(zhì)量。在缺乏人文精神的外部控制體系中，他們將循規(guī)蹈矩，墨守成規(guī)，教條地遵章守紀(jì)，機(jī)械地執(zhí)行任務(wù)，執(zhí)法活動也會被異化為一套程序。他們將不再把規(guī)范執(zhí)法看作是履行職責(zé)的過程和手段， 而是逐漸將其變成執(zhí)法活動的直接價值， 在條條框框和繁瑣程序中迷失執(zhí)法的社會責(zé)任和基本使命。正如艾倫·韋達(dá)夫斯基指出的：“我們是如此艱難努力的防范惡行， 以致使好人難以在政府中和為政府盡心盡職?！保?］（p446）

三、 從執(zhí)法自主到內(nèi)部控制——基層警察行政執(zhí)法行為管理的路徑選擇

自主性一詞源自希臘文auto（自身）和nomos（法則），其字面意思為自我管轄。馬克思把人的職業(yè)行為的自主性與人的尊嚴(yán)直接聯(lián)系起來。 他認(rèn)為，“能給人以尊嚴(yán)的只有這樣的職業(yè)， 在從事這種職業(yè)時我們不是作為奴隸般的工具， 而是在自己的領(lǐng)域內(nèi)獨(dú)立地進(jìn)行創(chuàng)造?！保?］（p6）現(xiàn)代社會是一個高度專業(yè)化的社會，享有一定程度的專業(yè)自主是每一個職業(yè)人實(shí)現(xiàn)自我的內(nèi)在要求， 更是行政人員發(fā)揮潛能、 履行職責(zé)的必要前提?；鶎泳煸谛姓?zhí)法活動中處于各種責(zé)任要求、利益驅(qū)使和價值取向相互交織甚至相互排斥的壓力漩渦，他們既要毫不留情地打擊犯罪，懲處越軌者，又要對受害者、弱小者施以救助；他們既要有同情心，與受害者感同身受，又要有嚴(yán)肅、堅(jiān)定的權(quán)威性、原則性，依照法律法規(guī)控制局面，解決沖突；既要支持、依靠團(tuán)隊(duì)，令行禁止，又要有獨(dú)立性，面對艱巨任務(wù)有獨(dú)立思考、擔(dān)當(dāng)責(zé)任的勇氣……再加上工作中的危險、 恐懼、邪惡、敵意。［10］（p61－65）可以說，基層警察的行政執(zhí)法幾乎是在倫理矛盾中進(jìn)行的。 如果在一個快速變化的組織環(huán)境中需要解決復(fù)雜的任務(wù)，而面對的又是多樣性、不同的情形和嶄新的、事前無法分析的難題，那么給予個人判斷、倡議及靈感更大空間，將責(zé)任下放及分權(quán)并在不同選擇層次上允許自我決定及自我控制的組織結(jié)構(gòu)有可能更加合適。［11］（p371）

因此，應(yīng)充分信任基層警察的職業(yè)素養(yǎng)，尊重他們的獨(dú)立性，除必要的控制外，給予他們一定的空間，充分發(fā)揮其主觀能動性和職業(yè)倫理精神， 使其做出符合公共行政倫理精神、增進(jìn)社會效益的執(zhí)法行為。擁有職業(yè)倫理自主的基層警察能夠自主地分析、 判斷執(zhí)法過程中的各種倫理沖突， 既不簡單拘泥于既有的慣例與傳統(tǒng)，機(jī)械地執(zhí)行典章制度，又能夠秉持公共服務(wù)的精神， 基于對執(zhí)法情境的專業(yè)判斷， 合理運(yùn)用自由裁量權(quán)。給予基層警察一定的執(zhí)法自主權(quán)，實(shí)際上是賦予他們相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任。 正如哈耶克所言：“自由不僅意味著個人擁有選擇的機(jī)會并承受選擇的重負(fù)， 而且還意味著他必須承擔(dān)其行動的后果， 接受對其行動的贊揚(yáng)或譴責(zé)。” 獲得自主性的同時是對責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。責(zé)任與自由是相輔相成的。責(zé)任劃定了自由的合理邊界，自由保證了責(zé)任恰如其分的實(shí)現(xiàn)。 根據(jù)美國著名行政倫理學(xué)家?guī)扃甑挠^點(diǎn)， 行政人員的責(zé)任包括客觀責(zé)任和主觀責(zé)任兩個方面?？陀^責(zé)任來源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會對行政人員的角色期待， 而主觀責(zé)任則與行政人員對自身責(zé)任的認(rèn)識有關(guān)，根植于其對職業(yè)忠誠、良知、認(rèn)同的信仰。客觀責(zé)任的實(shí)現(xiàn)主要與外部控制有關(guān)，主觀責(zé)任的實(shí)現(xiàn)則要求來自內(nèi)心的價值觀和倫理準(zhǔn)則凝聚成的內(nèi)在力量。因此，庫珀認(rèn)為，一個負(fù)責(zé)任的行為受制于公務(wù)員個體的道德品質(zhì)、組織制度、組織文化和社會期待等因素的共同作用， 而外因總是通過內(nèi)因起作用。［12］（p74－84）所以，尊重和保證基層警察行政執(zhí)法的自主性，促使基層警察以具有獨(dú)立人格的行動者的身份，獨(dú)立面對并獨(dú)自承擔(dān)執(zhí)法行為后果， 進(jìn)而對自己執(zhí)法行為的正當(dāng)性進(jìn)行自我審視， 以內(nèi)在的道德自主保證在法律深入不到、 規(guī)則涵蓋不了的情況時采取合乎行政倫理規(guī)范的行為。

以主觀責(zé)任激發(fā)基層警察的內(nèi)部控制機(jī)制， 將行政倫理建設(shè)納入基層警察行政執(zhí)法控制體系的構(gòu)建過程中，實(shí)現(xiàn)外部控制和內(nèi)部控制的整合，這與我國以德行政的行政倫理建設(shè)的方向一致， 也是個人權(quán)利觀念普世化的現(xiàn)代行政文化的現(xiàn)實(shí)要求。 增進(jìn)基層警察行政執(zhí)法自主性應(yīng)從兩方面著手， 一是執(zhí)法管理制度的倫理化?！耙欢ǖ闹贫忍N(yùn)含著相應(yīng)的道德觀念和道德意識，制度以道德性為基礎(chǔ)?！保?3］美國法理學(xué)家富勒認(rèn)為，一個真正的制度包含著自己的道德性， 即內(nèi)在道德或程序自然法。 一旦國家所施行的制度沒能蘊(yùn)含道德性質(zhì)，就會導(dǎo)致一個根本不宜稱為制度的東西。所以，應(yīng)當(dāng)考察基層警察執(zhí)法制度是否與現(xiàn)代行政主導(dǎo)的倫理精神和價值觀念相一致， 以引導(dǎo)出合乎行政倫理的執(zhí)法行為。二是基層警察執(zhí)法倫理的培養(yǎng)。首先要加強(qiáng)基層警察對執(zhí)法倫理的理性認(rèn)知。 只有當(dāng)基層警察認(rèn)識到執(zhí)法權(quán)力的來源，認(rèn)識到執(zhí)法活動中自己與政府、社會、公民以及與所在的警察組織、部門、領(lǐng)導(dǎo)、同事等等之間的倫理關(guān)系， 才能從內(nèi)心產(chǎn)生正確處理執(zhí)法倫理沖突的責(zé)任感。 其次要加強(qiáng)對基層警察執(zhí)法倫理決策技巧的培訓(xùn)。 基層警察的執(zhí)法倫理決策能力像其他能力一樣，需要系統(tǒng)而正規(guī)的培訓(xùn)。庫珀提出完整的倫理決策過程包括認(rèn)識倫理問題、定義倫理問題、界分可供選擇的方法、設(shè)想每個方法可能的后果、選出合適的方法、做出倫理決策等一系列步驟，每個步驟都有相應(yīng)的技巧。［14］（p29－40）因此，應(yīng)通過倫理決策技巧培訓(xùn)，指導(dǎo)基層警察在做出執(zhí)法行為選擇之前， 將情感過程與理性思考過程結(jié)合起來， 梳理和澄清自己作為一個公安執(zhí)法者的宗旨、目標(biāo)、價值觀、準(zhǔn)則和義務(wù)，做出合乎行政倫理的執(zhí)法行動決策。

一個組織良好的社會是一個被設(shè)計來發(fā)展它的成員們的善并由一個公開的正義觀念有效地調(diào)節(jié)著的社會。［15］（p455）因此，將公安機(jī)關(guān)的組織環(huán)境設(shè)計成有助于基層警察合乎道德規(guī)范的執(zhí)法場所， 指導(dǎo)基層警察在行政倫理道德的指引下開展執(zhí)法活動， 這是公安領(lǐng)導(dǎo)者道德義務(wù)的一個重要方面， 也是對基層警察行政執(zhí)法行為管理一個新的思路。

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