中國式城市群

| 文 ·本刊特約記者 齊林

“城市猶如夢境：凡可以想像的東西都可以夢見，但是，即使最離奇的夢境也是一幅謎畫，其中隱藏著欲望，或著隱藏著反面的恐懼，像夢一樣?！笨柧S諾在其著名作品《看不見的城市》中如此描述道。

在21世紀(jì)已過去的10年中，中國的經(jīng)濟(jì)以其特有的方式狂飆突進(jìn)，隨之而來的是城市化進(jìn)程的高速推進(jìn)。聯(lián)合國發(fā)布的《世界城市化展望2009年修正版》顯示，目前全球超過50萬人口的城市中，有四分之一在中國。中國的城市化水平也從1980年的19%躍升至2010年的47%，預(yù)計2025年將達(dá)到59%。專家預(yù)計，2040年的中國城市人口將超過10億人。

1998年，中國著名新銳雜志《新周刊》曾如此寫道，“一座城市就像一個人，雖然不可能十全十美，但有著自己特殊文化品格和精神氣質(zhì)的城市肯定是最讓人喜歡的城市，也是最讓人難忘的城市”。

15年后，中國的城市體合縱連橫，環(huán)渤海、長三角、珠三角托舉出三組城市群，中部、西南的城市躍躍欲試。新一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃正在制定中，而城市群作為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)被賦予更多關(guān)注。

中國正在進(jìn)行著一場人類歷史上最大的造城運動，各地政府為進(jìn)入城市群規(guī)劃絞盡腦汁，于是，全國各地的城（都）市帶、經(jīng)濟(jì)圈等概念呼之欲出。

中國城市群的前世今生

1957年，法國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家戈特曼（Jean Gottmann）教授提出“大都市圈”理論：由一兩個大城市或特大城市作為一定行政區(qū)域的核心，輻射并帶動周邊范圍內(nèi)的一批中小城市，連接成為世界范圍內(nèi)有一定影響力、競爭力的區(qū)域城市群或城市帶。

從這以后，世界前兩大經(jīng)濟(jì)體美國和日本的城市群發(fā)展被國際上的專家看成是對這一理論的有力證明。但是中國的城市群在經(jīng)過20年的發(fā)展后，仍然沒有達(dá)到人們預(yù)期的高度。

20世紀(jì)80年代，城市群的概念和理論傳播到中國，并隨著推進(jìn)長三角經(jīng)濟(jì)一體化的國家戰(zhàn)略而備受重視。

關(guān)于我國城市群的發(fā)展現(xiàn)狀，目前學(xué)界主要有四個版本，其中又可劃分為學(xué)術(shù)版和政府版兩類。學(xué)術(shù)版主要有兩種，一是中國社會科學(xué)院《2006年城市競爭力藍(lán)皮書》提出的15城市群；二是中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所《2010中國城市群發(fā)展報告》提出的23大城市群。政府版也主要有兩種，可分為非正式和正式兩種：一是2007年國家發(fā)改委課題組提出的10大城市群；二是住建部《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要》提出的三大都市連綿區(qū)和13個城鎮(zhèn)群。以上研究大體上勾勒出中國城市群的發(fā)展現(xiàn)狀與總體趨勢。

2007年中共十七大報告重點強(qiáng)調(diào)了“以增強(qiáng)綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極”，轉(zhuǎn)向借力于城市化自身的內(nèi)生動力。

于是，全國各地積極規(guī)劃城（都）市帶、經(jīng)濟(jì)圈。值得注意的是，城市群不再強(qiáng)調(diào)行政區(qū)概念，主要是經(jīng)濟(jì)概念和文化概念。至今，在經(jīng)濟(jì)板塊中獨占鰲頭的，還是環(huán)渤海、長三角、珠三角等三大都市圈，而效仿者數(shù)以十計。

2007年，國家發(fā)改委相關(guān)研究員在媒體撰文指出，“中國將形成十大城市群”，并預(yù)測若干年后，“中國五城市群可能進(jìn)全球十強(qiáng)”。

2012年，一份《2010中國城市群發(fā)展報告》（中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所發(fā)布）指出，目前中國正在形成23個城市群，其中，長江三角洲城市群已躋身于國際公認(rèn)的6大世界級城市群。

目前我國已經(jīng)形成了10個城市群，分別是京津冀、長三角、珠三角三個國家級城市群，以及7個已經(jīng)形成一定規(guī)模的城市群，分別是遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、關(guān)中、川渝城市群。按照發(fā)改委的目標(biāo)，下一步京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群將向世界級城市群發(fā)展，在更高層次參與國際合作和競爭，另外再打造哈長、呼包鄂榆、太原、寧夏沿黃、江淮、北部灣、黔中、滇中、蘭西、烏昌石等10個區(qū)域性城市群。

中國式城市群：行政之手與市場之手的博弈

過去的十幾年間，中國一直處在城鎮(zhèn)化的過程中，但主要是靠“賣地財政”發(fā)展，就是地方政府靠賣土地推動城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長。

上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院教授劉峰表示，碰到過好多地方官員說，賣地就像辦了一個印鈔廠，想辦事沒錢，賣兩塊地就行了?，F(xiàn)在之所以一聽說重視城鎮(zhèn)化，各地就準(zhǔn)備大搞基建，房地產(chǎn)開發(fā)商也躍躍欲試，這種思維其實還是舊城鎮(zhèn)化的思維，這跟官方對于土地財政的態(tài)度不明朗是有直接關(guān)系的。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長劉福垣對此分析說：“最關(guān)鍵的一點在于中國的行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃是相互矛盾的，有非常尖銳的問題，行政區(qū)劃定下的官員在執(zhí)行經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的功能，完全割裂?！?/p>

劉福垣告訴記者，現(xiàn)在中國的行政體制，有15個行政級別，一個人在仕途上要有成就，那只能在每個級別上待兩年左右，這就導(dǎo)致其為了爭取自己的政治成績，多搞形象工程，搞短平快項目，很難穩(wěn)定心思從長遠(yuǎn)角度進(jìn)行地區(qū)規(guī)劃——長期項目的短期效應(yīng)不好，政治成績就沒有了，這導(dǎo)致在客觀上沒有鼓勵地方官員進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃的動力。譬如現(xiàn)在把城市搞得比較漂亮，公路也修了，但有時候這種項目的延伸實用性不大。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎日前撰文指出，目前，一些省、市紛紛以省會、地市為中心，提出要構(gòu)建各種不同的城市群。應(yīng)該指出，城市群也存在著發(fā)展質(zhì)量的問題，簡單依靠在規(guī)劃圖上畫圈圈，以及不恰當(dāng)?shù)赝ㄟ^行政力量捏合的許多所謂的城市群，存在許多問題，將會演變成未來的“城市群病”，主要表現(xiàn)在：一是有的地方的城市群規(guī)劃不切實際地夸大資源的向心集聚，規(guī)劃的科學(xué)性較差；二是城市群內(nèi)部缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；三是存在著重經(jīng)濟(jì)、輕生態(tài)的問題；四是城市群人口承接的功能沒有完全發(fā)揮。

國家發(fā)改委調(diào)研報告顯示，我國跨行政區(qū)的城市群合作協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏。報告指出，在現(xiàn)行城鎮(zhèn)行政體制下，不存在行政隸屬關(guān)系的城市區(qū)域之間存在著嚴(yán)重的行政分割現(xiàn)象，基于地方利益的考慮，各地城市政府之間存在著激烈的非合作博弈，使得各城市政府之間的橫向合作關(guān)系受到嚴(yán)重阻礙。

部分城市政府在行政區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)筑自我封閉、自我配套的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系，有意識地限制生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)自由流動，制約了區(qū)域性的公平、有序與自由競爭的統(tǒng)一市場形成，更限制了城市群、城市圈、城市帶的發(fā)育壯大。

城市群主宰世界

中國科學(xué)院城市地理研究中心主任方創(chuàng)琳認(rèn)為，由于經(jīng)濟(jì)活動高度密集，世界級城市群往往是一個國家或區(qū)域的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)和增長極，也是最具活力和競爭力的地區(qū)，發(fā)揮國家甚至全球經(jīng)濟(jì)中樞的職能。具有完整的城市等級體系和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，具有合理的國際分工協(xié)作體系，它的形成一定與世界經(jīng)濟(jì)重心的轉(zhuǎn)移密切相關(guān)。

對于促進(jìn)城市群一體化發(fā)展，國家發(fā)改委下屬研究機(jī)構(gòu)提交的研究報告指出，現(xiàn)行城市行政區(qū)劃管理體制使得各城市以鄰為壑，生產(chǎn)要素難以實現(xiàn)跨行政區(qū)流動，公共基礎(chǔ)設(shè)施呈碎片化狀態(tài)，難以共建共享。

上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、教授劉士林稱，克服發(fā)展模式上的簡單化和粗放型，一是應(yīng)精細(xì)規(guī)劃。目前，我國城市群的規(guī)劃不同程度地存在粗放簡陋、相互因襲和大而無當(dāng)?shù)葐栴}，不僅直接導(dǎo)致發(fā)展理念、發(fā)展路徑的混亂，也帶來城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間形態(tài)的同質(zhì)競爭。事實上，城市群的規(guī)劃應(yīng)基于自身獨特的區(qū)位優(yōu)勢和資源條件，力求精細(xì)和專業(yè)，符合城市群內(nèi)在發(fā)展需要。劉士林強(qiáng)調(diào)，在規(guī)劃上，應(yīng)摒棄浮華、回歸理性，不能沉溺于“眼球效應(yīng)”，從玩弄概念轉(zhuǎn)向求真務(wù)實。二是應(yīng)提高效率。在度過了早期相對比較無序的階段后，當(dāng)前我國城市群的發(fā)展應(yīng)更加注重效率、內(nèi)涵和質(zhì)量，改變過去“攤大餅”式的模式，以加強(qiáng)內(nèi)部管理、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式為主要手段，科學(xué)處理城市區(qū)域與非城市區(qū)域的關(guān)系，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、交通之外的其他城市要素，提高城市群發(fā)展的效率。

華東師范大學(xué)長江流域發(fā)展研究院的沈玉芳教授則表示，如果不解決觀念問題，僅僅從行政規(guī)劃的角度去考慮是沒有意義的。因為你今天可以把蘇州劃過去，明天可以把無錫劃過去。如果不轉(zhuǎn)變觀念，沒有一個全球生產(chǎn)的觀念，單想靠擴(kuò)大地域來發(fā)展一體化不能解決根本問題。

而民間的融合顯然也是一個不容忽視的問題。中國人地域觀念在很多情況下表現(xiàn)得很明顯。河北省社會科學(xué)院的一位專家對記者說，比如河北和北京、天津合作，從一開始，可能就只是打下手的。配合沒有問題，但是如果河北人在和京津兩地人合作之時，遭遇歧視，那么區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的信任感就很難建立，而這種民間的情緒性指標(biāo)并非無關(guān)緊要，“很多時候政策都有了，但細(xì)節(jié)卻足以毀掉一切?！?/p>