地方政府創(chuàng)新的發(fā)生機制

■楊 敏

20年，時間不算太長，也不算太短。20年里，改變的東西太多，不變的東西則少之又少。

1993年9月，經(jīng)濟學(xué)家馬洪寫了一本《什么是社會主義市場經(jīng)濟》的書，這本書在政界的流行，不遜于《瀟灑走一回》和《濤聲依舊》在坊間的傳唱熱度。

市場體系的發(fā)育以及市場秩序的擴展，構(gòu)成了中國近20年來社會變遷的核心，它也成為上世紀90年代之后，地方政府創(chuàng)新涌動的邏輯起點。地方政府創(chuàng)新的發(fā)生機制，就在兩對張力明顯的矛盾中自然形成。

那么，地方政府創(chuàng)新是怎么發(fā)生的？

在市場化的進程中獲得了經(jīng)濟民主權(quán)利的社會公眾，必然希望通過參與公共選擇過程來保障自己的切身利益；而另一方面，地方高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu),卻難以有效容納社會公眾日益增長的政治參與要求。

同時，在日趨激烈的區(qū)域發(fā)展競爭中，地方政府如果不能主動調(diào)整角色定位，就很難在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境上形成優(yōu)勢，這就倒逼著政府以更少的管制和更好的服務(wù)，去獲得經(jīng)濟增長績效的最大化。

市場經(jīng)濟是個好東西。這20年，政治改革、行政改革抑或公共服務(wù)，無不在這雙“無形的手”推動下一幕幕上演。

盡管宏觀背景相同，但不同的制度空間卻決定了三類改革的不同走向。

90年代后期，選舉改革迎來黃金年代，從四川的步云直選、南城鄉(xiāng)直選，到重慶坪壩選舉改革，以及云南紅河直選，都在創(chuàng)新版圖中占有突出地位。

但是與之俱來的合法性質(zhì)疑，以及狹小的制度空間，迫使直接選舉改革退守間接選舉，從社會民主轉(zhuǎn)向黨內(nèi)民主。2004年之后，選舉改革，包括公推公選，都已如雪泥鴻爪，湮沒無聞。

與選舉民主相比，對話式的參與民主更容易獲得突破。因為選舉直接涉及到權(quán)力問題，與官員的自身利益密切相關(guān)。而對話式的參與民主是在權(quán)力格局基本不變的前提下，擴展公眾的參與渠道，因而相比于選舉民主，參與式民主更容易獲得改革共識。

這也是浙江溫嶺民主懇談、上海閔行參與式預(yù)算，以及杭州開放式?jīng)Q策更加具有生命力的原因所在。

相對于政治改革的敏感性來說，行政改革是在既定政治框架下政府的自我調(diào)整，而不會涉及權(quán)力的產(chǎn)生和運行，因此，也更容易獲得中央和地方政府的推動。

行政改革要適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展，所以，我們看到了行政審批制度改革、公用事業(yè)市場化改革、看到了公共部門績效評估、政府工作流程再造；行政改革要回應(yīng)民眾需求，所以我們看到以透明型政府、服務(wù)型政府和責(zé)任型政府為導(dǎo)向的系列創(chuàng)新。

邯鄲公布市長權(quán)力清單、成安縣委權(quán)力公開運行、順德大部制改革等，都是這一時代的產(chǎn)物。

然而，相較于政治改革和行政改革，公共服務(wù)領(lǐng)域則是近5年來最為集中的創(chuàng)新靶點。原因在于，其制度空間最大，改革成本最小，政治風(fēng)險最低。公共服務(wù)的均等化改革，正成為當(dāng)下最熱的改革議題。

20年，歲月倥傯。政治改革、行政改革、公共服務(wù)改革，這三者盡管“腳力”不同，但都將深刻影響中國改革的整體進程。