行政倫理視角下的公共權(quán)力異化治理

□ 陳麗香，葉先寶

（福州大學(xué)，福建 福州 350108）

一、引言

公共權(quán)力伴隨著國家的出現(xiàn)而產(chǎn)生。馬克思認(rèn)為，國家產(chǎn)生的目的是 “為了使相互沖突的階級不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅”，［1］在形式上表現(xiàn)為“一種凌駕于社會之上的力量，用以緩和沖突，把沖突控制在秩序的范圍之內(nèi)”。［2］而公共權(quán)力正是這種“力量”的體現(xiàn)。社會契約論認(rèn)為，公共權(quán)力來源于人民權(quán)利的部分“讓渡”，是人民將權(quán)利委托給政府行使，以體現(xiàn)公共意志。在現(xiàn)代民主社會中，公共權(quán)力來自于人民的“授予”，具有公共性特征，這也是其區(qū)別于一般權(quán)力的最主要特征。政府在公共管理過程中所使用的權(quán)力是公共權(quán)力，政府是行使公共權(quán)力的主要主體，公共權(quán)力既是其公共管理的合法性基礎(chǔ)，也是其處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的支撐力量。在我國，為人民服務(wù)是公共行政的宗旨，權(quán)須為民所用，情要為民所系，利須為民所謀，公共權(quán)力的公共運(yùn)用是其應(yīng)然狀態(tài)。然而，公共權(quán)力在具體運(yùn)行過程中卻常常出現(xiàn)“異化”現(xiàn)象，即公共權(quán)力的運(yùn)行背離其公共性軌道，成為謀取私利的工具，表現(xiàn)為一種與公共利益相對抗的力量，具體的形式有公共權(quán)力私人化、公共權(quán)力部門化和公共權(quán)力商品化等，是一種常見的腐敗現(xiàn)象。

政府機(jī)構(gòu)和職能為政府及其行政人員行使公共權(quán)力設(shè)定了范圍和界限，政府應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么以及依照怎樣的程序來做等都界定了政府使用公共權(quán)力的具體界限。改革開放以來，我國政府的基本職能包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會公共服務(wù)職能，涉及社會的各個領(lǐng)域。當(dāng)前，我國正處于由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變、由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變、由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代化進(jìn)程中，公共行政環(huán)境復(fù)雜多變；改革開放政策所帶來的非預(yù)期的失衡包括城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展失衡等使得政府的管理活動日益增多，即政府公共權(quán)力涉及和作用的范圍廣、領(lǐng)域多，由此也使得公共權(quán)力異化的可能性在增多。同時，在社會轉(zhuǎn)型期，文化價值觀念呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢，人們在價值認(rèn)識和價值取向選擇方面容易陷入迷茫狀態(tài)。在現(xiàn)實中，公共行政領(lǐng)域的部分行政人員對公共權(quán)力的性質(zhì)和公共價值訴求的認(rèn)識模糊不清，部分公共行政人員對公共權(quán)力的認(rèn)識甚至是一種“私權(quán)”意識。同時，受市場經(jīng)濟(jì)觀念的影響，人們的行為選擇更加注重現(xiàn)實和個人利益，因此，公共權(quán)力便容易異化為謀取私利的工具。正如美國政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓所指出的那樣：“在同一社會中腐化現(xiàn)象在進(jìn)化時期比在其它時期更為常見……現(xiàn)代化進(jìn)程中社會基本價值觀的變化，新的財源和權(quán)力渠道以及政治系統(tǒng)輸出功能的擴(kuò)大導(dǎo)致了腐化現(xiàn)象頻頻發(fā)生”。［3］轉(zhuǎn)型時期的腐敗問題是現(xiàn)實存在且不容忽視的。當(dāng)前，“官本位”思想仍然影響著人們的價值觀念，行政人員被人們視為掌握權(quán)力和各種資源的“官員”，而非為人民服務(wù)的公仆。這種現(xiàn)象不僅助長了行政官員的“私權(quán)”意識，也誤導(dǎo)了人們對公共權(quán)力的正確認(rèn)識，使得公共權(quán)力的公共性淹沒在各種“潛規(guī)則”中。政府公共權(quán)力異化是對社會規(guī)則和秩序的一種破壞，其不良影響的深度和廣度往往是難以預(yù)料的。黨的十八大報告指出，反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場……要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。因此，探索公共行政領(lǐng)域中的公共權(quán)力異化治理具有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、政府公共權(quán)力異化的原因分析

從表面上看，公共權(quán)力異化往往是由行政人員的具體行為直接引起的，但究其原因，是主客觀因素相互作用的結(jié)果。具體包括以下三個方面：

（一）公共權(quán)力自身的異化傾向

公共權(quán)力作為權(quán)力的一種類型，具有權(quán)力的一般特征。孟德斯鳩認(rèn)為，“權(quán)力是一種怪現(xiàn)象，總有一種超越它自身的范圍而發(fā)展的本能傾向，權(quán)力總是追逐自身的增值，權(quán)力喜歡自己是一個目的而不是一個手段”。［4］馬克思主義權(quán)力觀指出，伴隨著國家產(chǎn)生的公共權(quán)力是“日益同社會相脫離的力量”。［5］從主體上看，公共權(quán)力是社會整體的力量，其所有者是社會中的所有成員，而具體行使主體是社會整體中的一部分人，且所有主體和行使主體是分離的，當(dāng)行使主體與所有者的利益追求發(fā)生沖突時，公共權(quán)力就有可能成為為少數(shù)人服務(wù)的工具。此外，公共權(quán)力作為一種能獲取、支配資源及影響他人做出符合權(quán)力主體預(yù)期行為的力量，與社會地位、資源等緊密聯(lián)系，“其本身蘊(yùn)含著支配與服從的矛盾關(guān)系，造成了權(quán)力行使主體同其他社會群體之間的權(quán)力不對等”，［6］進(jìn)而導(dǎo)致社會地位的不對等和資源分配失衡，使得公共權(quán)力自身及運(yùn)行過程中都潛藏著異化傾向。而且，當(dāng)前社會中存在的“官本位”思想也反映了“權(quán)力崇拜”具有自強(qiáng)化機(jī)制。此時，公共權(quán)力便作為一種目的而存在，公共性質(zhì)被異化，公共利益被忽視，源于人民的公共權(quán)力成為“奴役”人民的工具。

（二）權(quán)力行使主體的因素

權(quán)力行使主體對公共權(quán)力的錯誤認(rèn)識及不當(dāng)使用是權(quán)力異化的主觀原因。具體表現(xiàn)為：一方面，權(quán)力行使主體對公共權(quán)力的性質(zhì)、歸屬的模糊認(rèn)識使得公共權(quán)力異化存在主觀可能性。公共權(quán)力是由具體行政組織部門和行政人員所掌握并使用以處理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。學(xué)者張康之認(rèn)為，“政府供給社會公共服務(wù)包括兩種方式即制度化的供給和行政人員的隨機(jī)供給”。7］這就意味著行政人員在處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)時也具有一定的行政自由裁量權(quán)。因此，他們對公共權(quán)力本質(zhì)和價值取向的認(rèn)識、態(tài)度及行為選擇將直接影響公共權(quán)力運(yùn)行的效果。但在社會轉(zhuǎn)型期，部分行政組織及其人員對公共權(quán)力的性質(zhì)及歸屬沒有形成正確的認(rèn)識，正如戴維·馬修斯所指出的那樣，“當(dāng)把公共區(qū)分為作為實踐的公共和作為一種理念的公共時，由于后者含糊不清，因此也不知道前者為何物”。［8］公共性是公共權(quán)力的本質(zhì)，而對公共權(quán)力的模糊認(rèn)識往往會導(dǎo)致行政人員對公共權(quán)力的公共性及公共價值模糊不清，從而使公共權(quán)力異化成為可能。另一方面，人的自利和逐利傾向被普遍認(rèn)為是公共權(quán)力異化的主要原因之一。公共權(quán)力作為一種能對資源進(jìn)行再分配的力量，掌握權(quán)力就意味著對資源的控制。因此，由自利動機(jī)所引發(fā)的行為便是對權(quán)力的追求，羅素曾指出：“在人類無限的欲望中，居首位的是權(quán)力欲”。［9］換言之，在自利動機(jī)支配下的行政行為必然會導(dǎo)致公共權(quán)力異化。當(dāng)前，在公共行政領(lǐng)域，行政人員的個人利益與公共利益的沖突是普遍現(xiàn)象。近年來，一些腐敗案件表明，當(dāng)面臨利益沖突時，一部分行政人員往往會選擇個人利益而背棄公共利益。公共選擇理論學(xué)派認(rèn)為，公共行政領(lǐng)域中的個人和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的經(jīng)濟(jì)人是一樣的，都以追求私利為先，強(qiáng)調(diào)對公共權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行控制和約束，盡管這種以人類的自利特性來描述行政人員全部的行為取向不夠全面，但對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和控制以防止權(quán)力的濫用，這一點(diǎn)已得到學(xué)者們的普遍認(rèn)同。美國憲法之父麥迪遜指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或者內(nèi)在的控制了，在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身”。［10］除了行政人員的自利傾向外，政府組織同樣有其自身的利益追求，也會發(fā)生組織利益與公共利益的沖突，或者由于行政組織的“短視”而導(dǎo)致公共利益被忽視，出現(xiàn)公共權(quán)力“部門化”現(xiàn)象。而這些使公共權(quán)力異化的行使主體的主觀因素是外在的客觀制度約束所阻止不了的。

（三）行政組織對公共權(quán)力異化的規(guī)約作用不夠

行政組織的結(jié)構(gòu)、程序、文化、制度等是行政人員行使公共權(quán)力的組織環(huán)境，也是影響行政人員對公共權(quán)力的認(rèn)識和態(tài)度的外在因素。盡管公共權(quán)力異化現(xiàn)象是由具體行政人員的行為直接引起的，但不能忽視行政組織環(huán)境對行政人員行為選擇的影響。同時，行政組織本身是規(guī)約公共權(quán)力運(yùn)行的主要力量，如果它沒有起到這樣的作用，而是容忍公共權(quán)力異化、私化等腐敗現(xiàn)象的存在或者不能有效保護(hù)那些合理、合法地行使公共權(quán)力的行為，那么，它本身也就成了滋生腐敗的土壤。具體來說，行政組織對公共權(quán)力異化規(guī)約作用不足表現(xiàn)為以下三個方面：

⒈組織結(jié)構(gòu)方面。公共權(quán)力因政府職能的劃分被分配到不同的層級、職能部門，由具體行政人員行使，而組織結(jié)構(gòu)、職能成為公共權(quán)力運(yùn)行的載體。改革開放以來，結(jié)合具體國情，我國借鑒了西方的官僚制行政模式并進(jìn)行多次行政體制改革，提高了行政效率。但是，機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉的問題并沒有得到徹底解決，這就意味著政府公共權(quán)力沒有得到有效分權(quán)，從而導(dǎo)致在公共管理過程中依然存在互相推諉、踢皮球等現(xiàn)象。換言之，由于權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰，使得組織結(jié)構(gòu)背后的公共權(quán)力的公共價值訴求常常被忽視。

⒉組織文化方面。組織文化對行政組織及行政人員的行為選擇有很大的影響，良好的組織文化有助于組織及成員樹立為人民服務(wù)的價值取向，協(xié)調(diào)好公共利益與部門和個人利益之間的關(guān)系；反之，可能導(dǎo)致組織及其成員的行為偏離或是背離公共權(quán)力的公共軌道及應(yīng)該遵循的規(guī)章、程序，滋生各種潛規(guī)則和暗箱操作行為。當(dāng)前，我國政府正在積極推進(jìn)廉政文化建設(shè)和以德行政，致力于建設(shè)服務(wù)型政府，確保公共權(quán)力的公共運(yùn)用。但是，行政組織中“權(quán)力文化”和“關(guān)系文化”依然普遍存在并不斷侵蝕公共利益。一方面，受封建社會遺留的“官本位”思想的影響，權(quán)大于法的現(xiàn)象依然存在，在這樣的組織文化中，那些具有很強(qiáng)的公共服務(wù)動機(jī)的人員在面臨組織中的腐敗現(xiàn)象時如果選擇對公共利益負(fù)責(zé)，可能會在事業(yè)上受到損害，其合理、合法地行使公共權(quán)力的行為得不到有效保護(hù)；另一方面，社會發(fā)展過程中不斷編織著的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、人情關(guān)系、裙帶關(guān)系依然影響著行政人員行使公共權(quán)力時的價值判斷和行為選擇，私人領(lǐng)域中的關(guān)系常常被帶到公共行政領(lǐng)域，使得公共行政領(lǐng)域中出現(xiàn)了公共利益和私人利益的沖突，部分行政人員往往利用公共權(quán)力的強(qiáng)制性隨意干預(yù)私人領(lǐng)域，從而導(dǎo)致權(quán)力異化，進(jìn)而產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

⒊制度約束機(jī)制不完善。制度約束是治理公共權(quán)力異化的主要手段，這一點(diǎn)已經(jīng)在全社會獲得普遍認(rèn)可。改革開放以來，我國在行政體制改革和行政管理科學(xué)化方面取得了一定的成就，反腐制度建設(shè)在反腐實踐中不斷完善，但腐敗現(xiàn)象依然存在，而制度約束機(jī)制的低效是主要因素。制度規(guī)范是一種外在控制，制度能否實現(xiàn)其規(guī)約作用依賴于行政人員對制度的遵守。當(dāng)前，制度約束機(jī)制的低效源于制度建設(shè)強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的設(shè)立和道德的制度化而忽視了制度內(nèi)容，政府組織及其人員對法律制度背后所隱含的法理文化的認(rèn)同及信任的程度低，在現(xiàn)實中造成了制度“被虛置”，以至于“權(quán)大于法”、“權(quán)大于德”的意識依然大量存在。同時，行政監(jiān)督機(jī)制不完善，在內(nèi)部監(jiān)督方面，下級對上級監(jiān)督難；在外部監(jiān)督方面，存在信息不公開、不透明和監(jiān)督困難等問題。

三、基于行政倫理視角的公共權(quán)力異化治理的內(nèi)在邏輯及路徑

從公共權(quán)力異化的原因看，權(quán)力自身的異化傾向是客觀存在的，如果沒有行政組織和行政人員的配合并合理、合法地行使公共權(quán)力，外在的約束機(jī)制是無法保證公共權(quán)力的公共運(yùn)用的。而且任何形式的腐敗往往是與具體行政組織及人員聯(lián)系在一起的，因此，如何促使行政組織和行政人員合法地行使公共權(quán)力是探索公共權(quán)力異化治理時應(yīng)加以考慮的問題，筆者認(rèn)為，通過組織的外在約束機(jī)制建設(shè)和行政人員的主觀努力這兩種手段的互相配合將會有效保證公共權(quán)力的公共運(yùn)用。毛澤東曾指出，治國就是治吏，禮義廉恥，國之四維，四維不張，國將不國。學(xué)者張康之認(rèn)為，“以往的公共行政注重科學(xué)和技術(shù)，但在實踐中看到的卻是科學(xué)化追求的悖論：公共行政不斷強(qiáng)調(diào)建立有效的權(quán)力制約機(jī)制，但是腐敗現(xiàn)象卻愈演愈烈，因此，必須回到價值維度”。［11］早在20世紀(jì)80年代，美國學(xué)者丹尼斯·湯普森就指出：“行政倫理在公共行政中的運(yùn)用是可能的”。［12］所謂行政倫理是指“行政主體在行使公共權(quán)力、從事公務(wù)活動中所應(yīng)確立和遵守的倫理道德要求的總稱”。［13］庫珀認(rèn)為，現(xiàn)實中行政人員面臨三種倫理困境，即“角色沖突產(chǎn)生的倫理困境，權(quán)力沖突產(chǎn)生的倫理困境，利益沖突產(chǎn)生的倫理困境”。［14］而這些倫理困境同樣存在于我國的公共行政領(lǐng)域，因為公共權(quán)力異化在很多情況下是伴隨著行政人員的行為選擇而產(chǎn)生的。因此，行政倫理就成為公共權(quán)力異化治理的一個主要思路。行政倫理強(qiáng)調(diào)公共行政要遵循道德、倫理規(guī)范，這有助于激發(fā)行政人員追求公共利益的自覺意識，確保公共權(quán)力的公共運(yùn)用?；谛姓惱淼囊暯?，我們可以從行政組織倫理建設(shè)和提高行政人員的倫理自主性兩個方面來治理公共權(quán)力異化。其中，行政組織倫理建設(shè)將為行政人員的倫理行為和規(guī)范地行使公共權(quán)力提供支持性環(huán)境；提高行政人員的倫理自主性將會使其合理、合法地行使公共權(quán)力，發(fā)揮公共權(quán)力的正面作用。

（一）行政組織倫理建設(shè)

⒈加強(qiáng)行政組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，樹立行政倫理理念。一方面，政府自身應(yīng)努力減少或杜絕機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門、多頭領(lǐng)導(dǎo)的老問題，減少現(xiàn)實中倫理困境的發(fā)生，為行政人員的倫理行為實現(xiàn)提供外在的支持性環(huán)境；另一方面，在注重管理職能、追求效率的同時，要突出以人為本的服務(wù)理念，更多考慮公共目的和公共利益，積極回應(yīng)公眾需求，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，積極提供公共服務(wù)，杜絕“踢皮球”、“相互推諉”等現(xiàn)象，轉(zhuǎn)變公共行政中的官僚主義作風(fēng)，引導(dǎo)行政人員自覺關(guān)注公共權(quán)力的公共性，發(fā)揮公共權(quán)力的正面作用。

⒉加強(qiáng)廉政文化建設(shè)。首先，以學(xué)習(xí)型組織建設(shè)為契機(jī)，引導(dǎo)行政組織及其人員正確認(rèn)識公共權(quán)力，糾正行政人員以 “私權(quán)”的眼光來看待公共權(quán)力的錯誤認(rèn)識；其次，加強(qiáng)廉潔文化建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。庫珀認(rèn)為，“個體的道德信仰和倫理決策行為，將會越來越與高層管理者通過語言及行為表達(dá)出來的信仰相一致?！?。［15］行政領(lǐng)導(dǎo)對公共權(quán)力的認(rèn)識將會影響行政人員的權(quán)力觀念，當(dāng)前，應(yīng)將懲處腐敗和表揚(yáng)廉潔并舉，同時，完善行政問責(zé)制，在組織內(nèi)部營造廉政氛圍。第三，加強(qiáng)倫理道德宣傳教育，在全社會形成自律、廉潔、守法的風(fēng)氣，引導(dǎo)公民正確認(rèn)識公共權(quán)力，增強(qiáng)公民的公共權(quán)力意識，鼓勵公民監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，加快廉政文化建設(shè)。

⒊加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)。一項制度的生命力在于人們對制度的遵守和落實。羅爾斯指出：“一個人的職責(zé)和義務(wù)預(yù)先假定了一種對制度的道德觀，因此，在對個人的要求能夠提出之前，必須確定正義制度的內(nèi)容?！保?6］（p211）當(dāng)前，應(yīng)加強(qiáng)制度倫理建設(shè)，一方面，重視制度內(nèi)容的道德性和制度的落實，加強(qiáng)對廉政制度的宣傳教育，提高行政人員對制度背后的法理文化的認(rèn)同，將組織制度內(nèi)化為行政人員的行為意識和準(zhǔn)則，外化為公共權(quán)力合法行使的行為；另一方面，完善法律法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制，為行政人員在遇到行政倫理困境時不屈從于權(quán)力和利益而可能受到的傷害提供制度保護(hù)。

（二）增強(qiáng)行政人員的倫理自主性

首先，行政人員要樹立公共權(quán)力意識。正確認(rèn)識公共權(quán)力的主體、性質(zhì)、價值歸屬、合法界限、目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制等，充分認(rèn)識公共權(quán)力是一種寶貴的資源，是提供公共物品、處理公共事務(wù)的工具，能夠為人民創(chuàng)造幸福生活；充分認(rèn)識“公共權(quán)力的公共性是社會主義公共行政的價值取向和道德價值”，［17］使行政人員牢固樹立公共信念，強(qiáng)化公共服務(wù)動機(jī)，自覺形成對公眾負(fù)責(zé)的意識。其次，行政人員應(yīng)加強(qiáng)自身的道德修養(yǎng)。我國自古就非常重視行政人員的道德素質(zhì)培養(yǎng)，《論語·為政》曰：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之”；“正心、修身、齊家、治國、平天下”的思想也影響甚遠(yuǎn)。因此，增強(qiáng)行政人員的道德修養(yǎng)，有助于其堅定對公共利益的信仰，也是其在面臨行政倫理困境時的行為準(zhǔn)則。第三，行政人員要對自己的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)有清晰的認(rèn)識，在公共行政中講良心、講責(zé)任，以確保在面臨倫理困境時做出合理的行為選擇。

總之，行政倫理建設(shè)是公共權(quán)力異化治理的應(yīng)有之義和必然選擇。值得注意的是，行政倫理對公共權(quán)力的有效規(guī)約并不是一蹴而就、立竿見影的，需要行政組織和行政人員長期共同努力來實現(xiàn)。

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