駐滬單位黨組織屬地管理問題的若干思考

● 莫大琛

中央、各省區(qū)市在滬企事業(yè)單位和各省區(qū)市駐滬辦事機構（以下簡稱“駐滬單位”）黨組織和黨員的絕對數(shù)不多，但層次高、影響大。這些駐滬單位黨組織和黨員的有效管理和作用的發(fā)揮，對上海服務全國和推進國內合作交流工作可以起到“四兩撥千斤”的作用。近年來，上海市對駐滬單位采取了屬地管理的模式。本文結合工作實際，對中央、各省區(qū)市駐滬單位黨組織在屬地管理中遇到問題、產生問題的原因進行研究，并提出進一步完善和改進的措施。

一、駐滬單位黨組織屬地管理的現(xiàn)狀

上海市合作交流工作黨委自2003年8月建立以來，作為市委的派出機構，對歸口管理的駐滬單位黨組織實行了分級管理。駐滬單位黨組織中，屬一級歸口管理駐滬單位黨組織有69家，其中：黨的組織關系轉入隸屬我委管理的為66家，即各省區(qū)市（含副省級城市）駐滬辦事機構42家；中央部屬國有企事業(yè)單位派出的辦事機構和企業(yè)24家；歸屬在66家駐滬單位黨組織管理的有隸屬組織關系的二級管理以下（含三級管理）單位黨組織約260家。

對駐滬單位黨組織實行屬地管理，對其更好地融入上海，深化兩地合作交流具有積極意義。但由于受領導體制、工作機制、活動資源以及相關黨內屬地管理規(guī)范缺失等客觀因素的制約和影響，駐滬單位黨組織屬地管理也面臨著一些亟需解決的問題。

一是基層黨建工作抓落實和推進比較難。在工作中，駐滬單位黨組織往往只對派出地（單位）上級黨組織負責，認為派駐地上級黨組織只是代管，結果出現(xiàn)了派出地（單位）上級黨組織管不到或放手不管，派駐地地方黨委工作部門要管而管不到位的尷尬局面，即名義上兩地的上級黨組織都有權利管，但實際上兩頭都管不實。一些駐滬單位對黨組織日常工作不夠重視，隨意性比較大、工作開展不經常、落實質量不夠高；也有的單位存在“趨利”現(xiàn)象，干工作首先考慮的是對自己是否有利，有利的就做，否則就少干點或敷衍了事。盡管上海市合作交流工作黨委采取檢查、督促等措施來推動，但由于對其黨組織及其黨員缺乏硬約束，不能很好地激發(fā)其內在動力，黨建工作流于形式的現(xiàn)象在駐滬單位中還有不同程度的存在。

二是兩地上級黨組織形成工作合力比較難。目前，派出地（單位）上級黨組織與派駐地上級黨組織尚未建立經常性溝通交流機制，相互幾乎不聯(lián)系、溝通的機會很少，導致“兩頭”對駐滬單位的真實情況都難以全面掌握，雙方在工作上不能很好地形成合力。如，某省的地市級政府在查處駐滬聯(lián)絡處主任的經濟犯罪過程中，始終未向該黨員領導干部組織關系隸屬的上級省政府駐滬辦黨委通報過情況，直到司法處理后，才向其組織關系隸屬的省政府駐滬單位上級黨組織報告情況。黨組織關系隸屬上海市合作交流工作黨委的各地政府駐滬辦的黨員干部違紀違法后要黨籍處理的，一般做法都是由其對方政府上級黨組織先予以黨籍處理后再通知我委組織部門，主要是受處理干部的黨籍歸我們派駐地管，但干部仍是對方上級黨組織管。同樣上海市合作交流工作黨委的紀檢部門在受理反映駐滬單位黨員干部問題的信訪件時，多次函請派出地（單位）上級黨組織協(xié)助調查并反饋結果，均無回音。再如，駐滬單位黨組織換屆選舉、黨組織領導班子成員增補的審批工作，原則上都由派出地（單位）上級黨組織來確定駐滬單位黨組織班子成員候選人，上海市合作交流工作黨委因無干部人事權，也無法考察，審批往往只是履行程序而已。此外，由于派出地（單位）上級黨組織的督促不及時，加之駐滬單位人員經常調整，有的駐滬單位黨組織已連續(xù)多年沒有進行換屆選舉。

三是開展活動所需的相關保障較難落實。其一，黨的活動經費難以保障。駐滬單位黨的組織關系屬地管理后，其派出地（單位）上級黨組織由于不收繳黨費，對駐滬單位的黨建工作幾乎無經費的支持，更談不上行政經費預算；而上海市合作交流工作黨委雖然收繳黨費，但每年除了上繳市委組織部外，還要為系統(tǒng)各駐滬單位黨組織訂閱報刊、下?lián)芾щy黨員補助、按比例返還黨費、組織各類教育培訓活動等，無力再為各駐滬單位黨組織提供其他組織活動經費上的保障，所以駐滬單位黨組織大多沒有正常的黨建活動經費，日常工作所需經費主要依賴很少的留存部分黨費或下?lián)艿狞h費，更多的則要借助行政經費來彌補。其二，黨務干部的力量薄弱。駐滬單位因編制有限，配備的黨務干部普遍身兼數(shù)職，有的單位無固定黨務工作人員，有的單位為了完成黨務工作臨時派員頂替工作，不僅直接影響諸如黨費收繳、黨內統(tǒng)計等黨務工作的按時完成，也影響黨的日常工作的正常開展。

二、原因分析

駐滬單位黨的組織關系屬地管理之所以面臨上述這些問題，主要有以下幾個原因：

一是管理資源缺乏。管理的紐帶是要靠資源來支撐的，沒有行政、人事、經費等資源，管理的紐帶就會弱化甚至斷裂。中央、各省區(qū)市駐滬單位黨組織與其派出地（或單位）上級黨組織是直接的領導與被領導的關系。而上海市合作交流工作黨委工作黨委不擁有對這些單位的人、財、物的決策權和支配權。加之，駐滬單位黨組織大多是依托行政單位設立，并在行政權力支撐下運作，進一步導致黨組織管理資源缺乏。由此，導致基層黨建工作往往只停留在收繳黨費、轉移組織關系、發(fā)放文件等一般層面，諸多基層黨建工作難以深入開展。

二是責任主體不明。在實際中，駐滬單位黨組織實際上實行的是派出地（單位）上級黨組織與派駐地上級黨組織對駐滬單位黨組織的“雙重領導”。由于雙方在認識上未形成共識，所以沒有形成雙方默契配合的合力，對駐滬單位的管理誰為主、誰為輔，哪些方面誰主管、誰協(xié)管，相互之間無明確的約定。由于黨內對屬地管理“雙重領導”的職責和管理權限并無明文規(guī)定和界定，在實際工作中就出現(xiàn)了要么管理職能重疊、要么管理職能空缺的情況，基層黨建工作責任制難以落實。2007年上海市合作交流工作黨委研究制定了《上海市合作交流系統(tǒng)“兩外”單位黨組織管理辦法（試行）》，對聯(lián)系指導駐滬單位的工作職責作了界定，但因沒有黨內上行政策規(guī)定的支撐，實際推行起來還是有一定難度。

三是目標要求不同。黨的工作是為中心工作服務的，但由于派出地（單位）和派駐地社會經濟發(fā)展的程度不同，黨組織圍繞中心、服務大局的具體工作目標不同，對派出單位黨組織的工作要求也不同。駐滬單位黨組織在兩地工作中心不同的情況下，往往以貫徹執(zhí)行派出地（單位）上級黨組織的意見為主，在參與派駐地上級黨組織的活動時就會有所選擇。即便是中央統(tǒng)一開展的創(chuàng)先爭優(yōu)活動，各駐滬單位黨組織都是以本省區(qū)市或央企上級黨組織明確的爭創(chuàng)主題為主題，提出自己的創(chuàng)爭目標，制定自己的創(chuàng)爭計劃，而對上海市合作交流工作黨委提出的主題只是參照。另外，駐滬單位黨組織與派駐地上級黨組織之間缺乏必要的權利義務約定也是一個重要因素，權利和義務有時還不對等，在一定程度上導致一些駐滬單位黨組織和黨員與派駐地上級黨組織若即若離。

三、對駐滬單位黨組織實行有效管理的對策及實踐

中共中央辦公廳2006年6月發(fā)布的《關于建立健全地方黨委、部門黨組（黨委）抓基層黨建工作責任制的意見》明確了地方黨委和主管部門黨組（黨委）對基層黨建工作實行領導與指導的關系，即“黨的組織關系實行屬地管理、業(yè)務工作實行垂直管理的基層單位，其黨建工作由地方黨委領導，業(yè)務主管部門黨組（黨委）指導。黨的組織關系和業(yè)務工作都實行垂直管理的基層單位，其黨建工作由業(yè)務主管部門黨委領導，地方黨委指導。”這表明“雙重領導”可以有兩種方式。從工作實效出發(fā)，駐滬單位黨組織屬地管理可在以下幾個方面加以改進或完善：

一是在管理方式上，實行黨的組織關系由派出單位垂直管理，黨建工作由地方黨委指導。從實踐看，對具有“三無”“三跨”特性的駐滬單位黨組織，特別是中央國有企事業(yè)和地方政府性質駐滬辦事機構黨組織可以不實行組織關系屬地管理，而實行垂直管理，即這類黨組織和黨員可以不轉移組織關系，黨的組織關系與行政隸屬關系統(tǒng)一由派出地（單位）上級黨組織實行垂直管理，派駐地地方黨委提供工作上的聯(lián)系協(xié)調和服務指導。這一雙重領導和指導的方式，既符合中央《意見》精神，也符合上海市委授權上海市合作交流工作黨委“聯(lián)系指導中央在滬單位和外省市自治區(qū)在滬辦事機構黨的工作”的職責和工作實際。同時，還可以解決管不實或重復管理的問題，減少管理成本。2006年以來，上海市合作交流工作黨委在接收幾家中央大型駐滬國有企業(yè)黨組織歸口管理，就實行黨的組織關系由其上級公司黨組織垂直管理，上海市合作交流工作黨委提供黨建工作的聯(lián)系和指導服務，這種做法得到雙方的高度認可。如，中國鐵路工程總公司駐上海辦事處設立的上海地區(qū)黨工委，黨組織歸口上海市合作交流工作黨委管理，但組織關系隸屬于北京總公司黨委，該駐滬企業(yè)參與上海地鐵重大工程建設和開展基層黨建工作對上海的經濟社會建設作了重要的貢獻，都沒有受黨的組織關系不隸屬的影響。又如，中國鐵路物資上海公司黨委歸口上海市合作交流工作黨委掛靠管理，該公司不僅為上海的鐵路運輸提供了重要的能源支持，而且在參與地方黨建和精神文明建設方面做出突出的表現(xiàn)，該單位是全國文明單位，并連續(xù)20年被評為上海市文明單位。過去把黨組織屬地管理單純理解為必須轉入組織關系的做法，實際上是把一個組織的上下級行政隸屬關系的內部管理視同與異地黨組織（沒有上下行政隸屬的黨組織）的組織與組織的外部關系。事實上，黨組織內部管理關系和不同單位黨組織之間的外部關系是黨組織管理的兩個方面，因此，調整不同單位黨組織之間的外部關系的方法應更加開放和靈活，更注重調動組織雙方的積極性。

二是在工作方法上，推行職能交叉或互補。目前，在中央對黨組織屬地管理還未作具體意見的情況下，可以研究在派出地上級黨組織和派駐地上級黨組織之間建立工作協(xié)調機制，采取簽訂協(xié)議等方式，明確雙方在推進駐滬單位基層黨建工作各自的責任和工作要求，確保雙方形成工作合力。在明確雙方的權利和義務時，應融合雙方不同的工作目標和要求，以便建立目標管理責任制，推動黨建工作責任制真正落實?；诮陙淼膶嵺`，上海市合作交流工作黨委總結了“四提供”的聯(lián)系指導方式，即提供掛靠、提供信息、提供服務、提供平臺。提供掛靠，指提供組織掛靠，分為隸屬關系管理和非隸屬關系的掛靠管理（聯(lián)系指導關系），這樣便于建立適應各種工作對象特點的包容吸納機制，對所有中央和外省市在滬黨組織和黨員，不論單位是何種性質、規(guī)模大小、人數(shù)多少，只要有需求，黨委均應提供掛靠，最大限度地把中央和外省區(qū)市各類駐滬企事業(yè)單位的黨組織和黨員團結凝聚在駐滬單位黨組織周圍。提供信息，指定期或不定期將中央、上海市委、市政府的信息直接傳達到中央、外省區(qū)市駐滬單位，同時提供有關文件的發(fā)放。提供服務，指提供黨建組織工作業(yè)務的指導和服務。提供平臺，指以上海與各地政府和企業(yè)合作交流的層面提供平臺，有利駐滬單位在更大空間，更高層次進行相互合作與交流，進行優(yōu)勢互補，形成合作交流工作的合力。

三是在資源利用上，強化依托和整合。針對駐滬單位量大面廣、相對分散、異地管理、流動性強的情況，通過整合地方的黨務資源、社會資源和市場資源，不斷完善黨建資源的支撐體系，特別運用現(xiàn)代信息和網(wǎng)絡技術建立網(wǎng)絡黨建系統(tǒng)，更大范圍為駐滬單位黨組織提供信息平臺，更好地為駐滬單位黨組織黨員的教育培訓、開展組織活動提供服務。從2010年起，上海市合作交流工作黨委就充分利用網(wǎng)絡等現(xiàn)代信息技術手段推進黨建工作，設計開發(fā)了市合作交流系統(tǒng)“兩外”單位黨建信息管理系統(tǒng)，完善合作交流黨建網(wǎng)站，用更便捷有效的現(xiàn)代化信息技術手段將黨的理念、黨的工作、黨的要求傳達到系統(tǒng)各級基層黨組織和黨員，擴大黨的工作覆蓋，提高黨建工作有效性。

四是在措施跟進上，注重加強載體和制度建設。建立駐滬單位黨組織聯(lián)席會議制度及負責人例會制度，及時加強聯(lián)系，溝通信息，通報情況，交流工作。借鑒世博會期間各駐滬單位黨組織和黨員參與世博、服務世博、奉獻世博的寶貴經驗，在黨的重點工作和重大活動時，要求中央、外省區(qū)市駐滬單位黨組織參與、協(xié)助配合，服從上海地方黨委的統(tǒng)一指揮和領導。為鼓勵駐滬單位及黨組織參與上海經濟建設和社會管理，應建立必要的激勵機制，在黨內開展“兩優(yōu)一先”和精神文明單位創(chuàng)建等評選活動時給予表彰，鼓勵其積極參與上海經濟社會建設，以增強駐滬單位黨組織和黨員的認同感和歸屬感。