基層群眾自治：虹口區(qū)基層黨組織的實踐與思考

● 中共上海市虹口區(qū)委組織部

上海市虹口區(qū)各級黨組織近幾年來在區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合地區(qū)實際，充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，在實踐中探索形成了各具特色的基層群眾自治的有效做法，促使基層民主自治、民主協(xié)商與基層政府的各項行政管理實現(xiàn)有效銜接和良性互動，有力發(fā)揮了基層民主自治在動員群眾、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、促進和諧方面的積極作用。

一、“四民四問”工作法

上海市虹口區(qū)涼城新村街道秀苑小區(qū)現(xiàn)有住戶2600戶，常住人口6000余人，由于是老式小區(qū)，沒有地下停車庫，也沒有地面固定停車位，小區(qū)內(nèi)部道路狹窄，車輛“對沖”行駛、無序停放，因行車帶來的摩擦經(jīng)常發(fā)生，進出難、停車難成為群眾反映強烈的突出問題。

居民區(qū)黨總支認(rèn)識到，雖然這一問題在本質(zhì)上屬于居民自治和物業(yè)管理的范圍，但事關(guān)社區(qū)公共秩序和居民切身利益，黨組織必須主動跨前。他們采用了“四民四問”工作法。一是通過“民主提事，問需于民”，黨員骨干分塊對所有居民進行上門走訪，全面征詢居民意見建議，最終收集到居民提出的意見882條，其中64%的居民要求在小區(qū)道路實行單向行車。二是通過“民主決事，問計于民”，聯(lián)合街道綜治辦、交警中隊、業(yè)委會、物業(yè)公司等制定小區(qū)車輛單向通行的工程初步方案，并進行公示，廣泛征詢?nèi)罕娨庖?，最終改建方案獲得超過三分之二的居民同意，小區(qū)內(nèi)部單向行車路線和出入規(guī)范得以順利出臺。三是通過“民主理事，問治于民”，發(fā)動小區(qū)40多名居民代表、黨員骨干、樓組長為主體的志愿者全過程參與管理，維持小區(qū)交通秩序，確保小區(qū)交通有序暢通。四是通過“民主監(jiān)事，問諫于民”，發(fā)動居民對項目進行評估，根據(jù)居民意見對小區(qū)行車方案提出調(diào)整和完善，保證人車并行的安全，受到了居民的普遍認(rèn)可。

二、網(wǎng)絡(luò)問政

上海市虹口區(qū)嘉興路街道瑞一居民區(qū)內(nèi)建有10棟高層，共1714個住宅單元，住戶中年輕白領(lǐng)比例高，文化層次高、維權(quán)意識強，但與鄰居、居委接觸的意愿較弱。面對如此狀況，居民區(qū)黨支部、居委會通過在瑞虹人網(wǎng)絡(luò)論壇（http://www.ruihongren.com/）中增設(shè)“社區(qū)服務(wù)·瑞一居委會”板塊，及時發(fā)布各類服務(wù)提示，關(guān)注居民對小區(qū)工作的訴求與評論；策劃、組織豐富多彩的活動，吸引、邀請“斑竹”（版主）和活躍在論壇上的居民參加，通過線上、線下的互動和交流，引導(dǎo)居民群眾正面關(guān)注、積極參與小區(qū)各項事務(wù)。

有一次，小區(qū)內(nèi)的熱心網(wǎng)友看見某位居住在頂樓的居民一直往樓上運送建筑材料，了解后得知其要修建陽光房，于是網(wǎng)友們在論壇上發(fā)起了熱烈的討論：陽光房可不可以建？會不會引起其他居民的效仿？修建后對小區(qū)整體環(huán)境有沒有影響？黨支部及時關(guān)注到了這一討論，并組織、參與其中，做居民的思想工作。通過溝通、協(xié)商和政策解讀，這位居民最終放棄了陽光房的搭建，保持了小區(qū)的原貌。

為解決小區(qū)流浪貓日漸增多的問題，居委會在“瑞虹人”發(fā)表了《關(guān)于小區(qū)流浪貓做絕育手術(shù)的倡議活動》的帖子，立即得到熱心居民的關(guān)注，大家紛紛跟帖支持，并很快達成共識。大家共捐款7040元，為25只流浪母貓進行了結(jié)扎，很多居民還協(xié)助捕捉并聯(lián)系寵物醫(yī)院。居委會也進一步加強對愛心捐款使用的監(jiān)督，每月底在“瑞虹人”網(wǎng)站及每幢居民樓大堂公告欄公布賬目，真正引導(dǎo)居民實現(xiàn)了自我管理、自我服務(wù)。

三、蔣家橋的“一毛錢”工程

上海市虹口區(qū)歐陽路街道蔣家橋小區(qū)設(shè)施老化，臟、亂、差現(xiàn)象嚴(yán)重，居民反映強烈，要求物業(yè)公司解決。而物業(yè)公司隨著運營成本逐年上升，入不敷出，物業(yè)管理質(zhì)量逐年下降，不能滿足居民的合理要求。部分居民為此拒繳物業(yè)管理費。小區(qū)管理陷入了惡性循環(huán)。

2010年7月開始，黨支部和居委會以“三會”制度，即協(xié)調(diào)會、聽證會、評議會為載體，暢通溝通渠道，收集社情民意，圓滿地化解了這個難題。

黨支部和居委會按不同對象分別舉辦了多場協(xié)調(diào)會，如由居民代表參加的協(xié)調(diào)會，由黨員骨干、樓組長、黨小組長參加的協(xié)調(diào)會，由業(yè)委會和物業(yè)公司成員參加的協(xié)調(diào)會等。根據(jù)協(xié)調(diào)會的最終意見，黨支部邀請街道相關(guān)部門承擔(dān)小區(qū)物業(yè)運營成本的測算，并提出了具體的漲價方案，每戶居民每月平均增加的支出，折合每平方米不到一毛錢，物業(yè)公司表示接受。黨支部和居委會牽頭召開了調(diào)整物業(yè)費的聽證會，由專業(yè)測算人員詳細介紹了物業(yè)費的測算標(biāo)準(zhǔn)、測算方法和具體調(diào)價方案，方案很快獲得了大家的認(rèn)可。此外，黨支部和居委會還定期召開評議會，對物業(yè)公司服務(wù)進行滿意度測評，由居民出具《居民滿意度測評表》，作為物業(yè)公司達標(biāo)獎勵的主要依據(jù)。

“一毛錢工程”使原本一肚子不滿的居民們理解了物業(yè)的難處，心甘情愿為每平方米多出一毛錢物業(yè)管理費，物業(yè)公司的服務(wù)質(zhì)量大有改進，居民參與社區(qū)管理的熱情也不斷高漲。

四、彭澤居委的心理疏導(dǎo)工作室

上海市四川北路街道彭澤居委會所轄塘沽路698號，地處七浦路服裝市場附近。底樓門面房多用于商業(yè)出租。其中一門面房店主引進了無煙烤羊肉串等新疆特色小吃，698號樓上居民知道樓下門面有新疆維吾爾族人來做烤羊肉串后，強烈反對門店經(jīng)營烤羊肉串，更有少數(shù)居民圍堵在小吃店的門口，致使小吃店無法正常營業(yè)，并造成了一定的經(jīng)濟損失。

黨支部、居委會獲悉后，立即意識到此事如果不及時妥善解決，不僅是簡單居民糾紛，還涉及到民族團結(jié)問題。為此，黨支部隨即組織“兩委”班子成員對此事進行分析，大家一致認(rèn)為，關(guān)鍵是雙方都只站在自己的立場看待問題。要真正有效解決這個問題，先要打開雙方的“心結(jié)”。在這種情況下，黨支部想到了由彭澤居民區(qū)原黨支部書記和社區(qū)單位黨員律師等自發(fā)組建而成居民區(qū)的心理疏導(dǎo)工作室，將相關(guān)情況與心理疏導(dǎo)工作室進行了溝通，并會同工作室的黨員志愿者們多次走訪小吃店，與店主和新疆維吾爾族同胞進行深入溝通，希望他們在確保正常營業(yè)的同時，能否換位思考，體諒樓上居民的擔(dān)憂。同時，志愿者們還繼續(xù)做好樓上居民們溝通工作，消除他們心中疑慮，另外還就減少店主經(jīng)濟損失之事專門與房東進行溝通協(xié)商。經(jīng)過不懈努力，最終店主和新疆維吾爾族同胞深受感動，提出愿意協(xié)商解決問題。在黨支部書記和工作室的黨員志愿者們陪同下，店主和新疆維吾爾族同胞主動前往樓上居民家中拜訪，取得了居民的理解與支持。黨支部、居委會隨即組織召開了一場協(xié)調(diào)會，組織小吃店店主、新疆維吾爾族同胞、周邊居民、房東等多方人員進行協(xié)商，最終達成了解決協(xié)議，成功化解了矛盾。

五、“新上海人自治管理委員會”

上海市虹口區(qū)提籃橋街道華興居民區(qū)屬于老城區(qū)，外來租住人員多，生活在這里的老百姓普遍認(rèn)為外來人員人數(shù)太多是社區(qū)建設(shè)、環(huán)境整治的最大阻礙，厭惡外來人員成了普遍的心態(tài)。面對這種現(xiàn)狀，黨支部和居委會深深感到，要做好外來人員的管理工作，必須依靠群眾自治力量。為此，他們創(chuàng)新工作方法，建立了“新上海人自治管理委員會”，由居民區(qū)內(nèi)新上海人中的黨員骨干和群眾骨干組成。

黨支部、居委會和“新上海人自治管理委員會”定期召開專題會議，共同商討和解決社區(qū)管理中出現(xiàn)的問題，很多原本難以解決的小區(qū)管理難題，由于有了“新上海人自治管理委員會”的參與，得以順利解決。例如，針對小區(qū)環(huán)境“臟亂差”的老問題，一名委員提出，可由“新上海人自治管理委員會”推薦一名外來人員擔(dān)任社區(qū)保潔員，這個提議很快得到了大家的認(rèn)可并付諸實踐。漸漸地，外來保潔員為了小區(qū)整潔每日辛勤打掃的身影使本地居民們對外來人員的偏見有了轉(zhuǎn)變，大家都開始自發(fā)地維護和改善小區(qū)環(huán)境，小區(qū)弄堂內(nèi)清潔多了。

同時，黨支部和居委會認(rèn)識到“新上海人自治管理委員會”也是一個挖掘、培養(yǎng)和凝聚小區(qū)骨干的載體。比如江蘇籍的新上海人陳先生，通過自己多年的努力在上海打拼出了一個起重公司，成為自治管理委員會委員后，他不僅積極幫助小區(qū)內(nèi)5位失業(yè)下崗人員到他公司再就業(yè)，而且遇到小區(qū)內(nèi)外來人員違反計劃生育政策、不配合社區(qū)工作的情況，他都主動參與協(xié)調(diào)解決，如今他在小區(qū)內(nèi)已有了一定的威望和影響力，在協(xié)助黨支部和居委會做好群眾工作方面發(fā)揮了不少積極作用。

六、經(jīng)驗與啟示

（一）基層黨組織在基層群眾自治中應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)、服務(wù)作用?；鶎幼灾蔚闹黧w是社會個體，其直接動力是社會個體的自主性發(fā)展和相關(guān)利益的維護。但是，社會個體的結(jié)構(gòu)是多元的，社會關(guān)系也是比較松散的，自治組織與自治活動要在這種社會中發(fā)展，就需要有一個主導(dǎo)性的力量。因此，加強黨的基層組織建設(shè)，是基層群眾自治的內(nèi)在要求。

（二）基層群眾自治要采取組織的形式，走專業(yè)化道路。基層群眾自治需要采取組織化的方式進行，組織的制度化、程式化、權(quán)威性等等是自治順利進行的必要條件。同時，基層社會包羅萬象，分化的社會必然導(dǎo)致分化的服務(wù)和分化的組織。作為基層的自治組織，它也應(yīng)該多元化和專業(yè)化。另外從組織的效能來看，越是層級少的、技術(shù)性高的組織一般越具有效能。

（三）基層群眾自治必須注重培養(yǎng)居民民主自治意識，提升參與積極性。城市社區(qū)治理中的公民參與，在日常身邊事務(wù)中實踐著“民主是一種現(xiàn)代生活”的民主理念。居民參與社區(qū)活動的熱情，很大程度上取決于社區(qū)活動與自身利益的相關(guān)程度，當(dāng)居民與社區(qū)利益有直接關(guān)系時，他們則主動愿意參加到社區(qū)事務(wù)中來。從虹口區(qū)基層黨組織的實踐來看，群眾參與積極性較高的自治議題也主要集中在物業(yè)管理、停車、寵物、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)安全、矛盾糾紛等與群眾切身利益密切相關(guān)的方面。因此，居民在城市社區(qū)活動中參與熱情的培養(yǎng)，取決于真正實現(xiàn)居委會的自治權(quán)，把對社區(qū)重大事務(wù)參與決策管理和對社區(qū)權(quán)力的運用與監(jiān)督等等事項歸還給社區(qū)，進而使居民能夠參加與自己利益有著切身關(guān)系的活動。

七、若干思考

總結(jié)實踐經(jīng)驗，進一步推進黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治要著重從以下四個方面入手：

（一）要繼續(xù)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷改進基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式。在街道層面，黨工委要切實發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，加強黨組織對基層群眾自治工作的領(lǐng)導(dǎo)，進一步深化“三全”工作法，將政府職能與居委會、業(yè)委會等自治組織的需求有序?qū)樱纬烧芾砼c基層群眾自治的良性互動；在居民區(qū)層面，要在支持和保障居民依法行使自治權(quán)利的前提下，通過價值引領(lǐng)、組織動員、支持服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、凝聚骨干的方式，切實發(fā)揮好基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

（二）要堅持群眾當(dāng)家作主，進一步健全廣泛參與、有序有效的協(xié)商議事平臺。組織群眾有序參與，必須要有合適的組織和活動載體。各街道和居民區(qū)要積極拓展和創(chuàng)新民主協(xié)商、議事理事的平臺和載體，進一步深化“三會”制度，努力吸納各方面的群眾代表和骨干力量參與，發(fā)揮“民情懇談會”、“居民議事廳”等自治載體的作用，協(xié)商議事、凝聚共識；要積極開拓創(chuàng)新，充分利用網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等新興媒體受眾多、覆蓋面廣的優(yōu)勢，搭建基層群眾自治的新平臺和新載體。對于社區(qū)內(nèi)其他具有民主自治功能的各類組織和工作載體，只要是有利于擴大群眾參與、保證群眾參與的有序有效，都應(yīng)給予支持、鼓勵和服務(wù)，從而不斷拓寬群眾自治的范圍和途徑，豐富群眾自治的內(nèi)容和形式。

（三）要堅持依法辦事，健全完善居民區(qū)“兩委”決策機制。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，也是基層群眾自治的重要前提。要扭轉(zhuǎn)現(xiàn)在居民區(qū)“兩委”日常工作客觀上存在的過于依賴行政方式開展工作、對上負責(zé)有余而對下關(guān)注不夠等問題，要主動轉(zhuǎn)變政府工作方式，從改善居民區(qū)“兩委”的決策機制，切實保障群眾直接行使民主自治權(quán)利上入手，在決策議事內(nèi)容上，要增加來自社區(qū)內(nèi)其它各類組織的議題比重；在決策議事過程中，要增加民主協(xié)商程序，擴大民主參與的范圍；在決策事項實施上，要更多地組織發(fā)動群眾去實施，即便是政府公共事務(wù)、社區(qū)管理事項，也可以通過項目化、社會化的方式，交由群眾和各類社會組織去做，更多地擴大參與范圍。

（四）要充分發(fā)揮黨員引領(lǐng)作用，大力培育基層自治骨干?；鶎尤罕娮灾侮P(guān)鍵是要抓住社區(qū)黨員、群眾中的積極分子、骨干力量和群眾團隊帶頭人，然后通過他們?nèi)ヒI(lǐng)凝聚更多的群眾參與。所以要在現(xiàn)有的組團服務(wù)骨干培育、群眾團隊建設(shè)等方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)做好黨小組長、黨員骨干、樓組長、各類群眾團隊負責(zé)人、業(yè)主委員會負責(zé)人、社區(qū)內(nèi)的各類代表人士的凝聚、引領(lǐng)和服務(wù)工作，使一大批基層自治骨干緊密團結(jié)在基層黨組織周圍，成為基層黨組織做好群眾工作的重要依靠，推進基層群眾自治健康發(fā)展。