協(xié)商民主視角下的公眾參與

◎李發(fā)戈

我國(guó)協(xié)商民主的主體既包括政黨、人大、政府和政協(xié)等政治組織，也包括有各種利益關(guān)系的公眾。其中公眾既指公民個(gè)人，也指其他法人組織和社會(huì)組織。協(xié)商的內(nèi)容也不僅僅是政治事務(wù)，而且涵蓋公共事務(wù)、社會(huì)事務(wù)等其他事務(wù)。在協(xié)商民主中，公眾主要通過(guò)自由平等的對(duì)話、討論、審議等方式參與公共政策的制定和公共事務(wù)的管理。協(xié)商民主與公眾參與相結(jié)合，對(duì)于促進(jìn)公共利益，化解各種復(fù)雜的矛盾和糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等具有重要的意義。

一、協(xié)商民主與公眾參與

歷史上，民主歷來(lái)都是與公民參與聯(lián)系在一起的。古希臘的城邦民主，就是一種公民全面參與的直接民主。盧梭甚至把公民參與決策過(guò)程看成是民主政治制度的基礎(chǔ)。在他看來(lái)，公民對(duì)政治決策過(guò)程的參與具有重要的功能，參與不僅使民主制度成為可能，更重要的是，還可以推動(dòng)個(gè)人負(fù)責(zé)任的社會(huì)行動(dòng)和政治行動(dòng)，從而使民主制度獲得一種 “作為維持的能力”。

在代議制民主中，盡管公眾將自己的一部分權(quán)力讓渡給了他們的代表，公眾與政府的關(guān)系也變成了一種委托代理關(guān)系，但這并不妨礙公眾的直接參與。一是當(dāng)代表不能忠實(shí)地履行他們的職責(zé)、人民的利益有可能遭到損害的時(shí)候，人民需要通過(guò)各種各樣的、持續(xù)性的參與行動(dòng)，來(lái)影響、管理和控制與他們的生活密切相關(guān)的事務(wù)，以防止 “被代表”。二是在代議制下，行政權(quán)力還可能出現(xiàn)擴(kuò)大化、甚至異化的可能。要限制和監(jiān)督行政權(quán)力，就必須為利益受影響者提供一個(gè)表達(dá)見解、參與行政決定的程序（利益代表程序），以確保受到政策決定影響的利益人有恰當(dāng)?shù)拇韰⑴c決策過(guò)程，并具有公平的決定權(quán)。

作為對(duì)代議制民主的補(bǔ)充，20世紀(jì)60年代以來(lái)，公眾參與公共政策的制定和公共事務(wù)的管理開始在西方國(guó)家越來(lái)越受到重視。1960年，阿諾德·考夫曼首次提出 “參與式民主”（participatory democracy）概念。盡管“參與式民主”被普遍認(rèn)為適用于一些微觀治理單位，如學(xué)校、社區(qū)、工廠和政策制定等領(lǐng)域，但它強(qiáng)調(diào)了公眾的作用。1970年，佩特曼出版了 《參與和民主理論》一書，進(jìn)一步將參與的領(lǐng)域從微觀領(lǐng)域拓展到政治領(lǐng)域。1984年，巴伯在其 《強(qiáng)民主：新時(shí)代的參與政治》一書中，將代議制民主稱為 “弱民主”（weakdemocracy），而將公眾直接參與的民主稱之為“強(qiáng)民主”（strong democracy）。巴伯認(rèn)為公眾參與是民主政治的核心。在 “強(qiáng)民主”下，政治成為每一個(gè)人都可以參與的日常生活的一部分，而不只是代議制里（弱民主）只由政治精英和專家所壟斷的專業(yè)活動(dòng)。稍晚于參與民主的 “協(xié)商民主”（deliberative democracy）同樣強(qiáng)調(diào)公眾參與在民主政治中的重要性。協(xié)商民主認(rèn)為公共決定必須經(jīng)由參與者通過(guò)嚴(yán)肅、負(fù)責(zé)任的表達(dá)、溝通，在相互理解的基礎(chǔ)上做出。其中，“討論”（discussion）被賦予一種參與者之間通過(guò)闡述理由、進(jìn)行說(shuō)服、尋求共識(shí)而提升決策正當(dāng)化和理性化的功能。“討論”即不同主體之間的相互協(xié)商。在協(xié)商民主中，公眾參與已經(jīng)不僅僅是 “意見的聚合”和程序上的“多數(shù)決定”，而是有質(zhì)量的、理性的決定。協(xié)商民主所倡導(dǎo)的大眾性、平等性、多元性、決策性和身份不受限制等原則賦予了公眾參與更加豐富的民主內(nèi)涵。

借鑒西方國(guó)家協(xié)商民主和公眾參與的理論與實(shí)踐，在我國(guó)當(dāng)前的政治環(huán)境下發(fā)展協(xié)商民主，擴(kuò)大公眾參與，不僅有助于形成公眾與政府良性互動(dòng)的局面，提高政府的權(quán)威和合法性，而且對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義民主政治也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、公眾參與與公共利益

政府作為公共利益的代表者，其公共政策必須以維護(hù)、發(fā)展和實(shí)現(xiàn)公共利益為最終目的。但是，作為 “經(jīng)濟(jì)人”，政府及其官員又有為自己謀取利益的沖動(dòng)。這樣，在公共領(lǐng)域，就既有可能存在 “市場(chǎng)失靈”，又有可能出現(xiàn) “政府失靈”。如果缺乏公眾參與和協(xié)商，“政府失靈”就有可能得不到矯正。

（一）政策目標(biāo)偏離公共利益

理論上講，公共政策的目標(biāo)是根據(jù)社會(huì)公共利益來(lái)確定的，但實(shí)際情況并非完全一致。出于自利性的考慮，公共政策的制定機(jī)構(gòu)往往會(huì)將本部門或本地區(qū)的利益融入到政策目標(biāo)中去，甚至以追求自身利益最大化作為自己的政策目標(biāo)，這就必然會(huì)造成政策內(nèi)容的畸變。

（二）“尋租”及腐敗

在現(xiàn)實(shí)中，往往會(huì)出現(xiàn)公共權(quán)力的非公共運(yùn)用的情況，即權(quán)力 “尋租”問(wèn)題。掌握決策權(quán)的政府官員往往通過(guò) “尋租”謀求私利。在 “尋租”的過(guò)程中，公共權(quán)力被異化，不再服從于公眾的利益，蛻變?yōu)檎茩?quán)者和特殊利益群體謀求個(gè)人利益的工具?！皩ぷ狻被顒?dòng)及其產(chǎn)生的腐敗，既造成了社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，又使公共政策偏離了公共利益最大化的基本準(zhǔn)則和公平的價(jià)值取向。

（三）政策制定主體的 “越位”與 “缺位”

在制定政策過(guò)程中，政府能在多大程度上真正代表公眾，是對(duì)公眾負(fù)責(zé)，還是對(duì)特殊利益群體負(fù)責(zé)，決定著公共政策的生命力及效用產(chǎn)出。由于政府主體的 “越位”和公眾主體的“缺位”，往往造成政策公共性的衰減。政府及其主要官員壟斷了過(guò)多的決策控制權(quán)，在政策制定過(guò)程中忽視公眾的意見，甚至決策被個(gè)人意志所左右，變成了 “精英決策”、個(gè)人決策。

在全能型政府下，政府幾乎包辦了所有的公共事務(wù)。事實(shí)上，政府也不可能一貫正確。蓋伊·彼得斯認(rèn)為，不論是公共部門還是私人部門，沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問(wèn)題所需要的全部知識(shí)與信息；也沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具。所以，政府應(yīng)該更加開放，讓更多的公眾參與到?jīng)Q策中來(lái)。在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家正把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的一部分責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)。公眾參與和協(xié)商公共事務(wù)的管理，不僅能夠彌補(bǔ)政府的能力不足，而且能夠從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，提升公共決策的合法性，保證政府把公共權(quán)力真正用于謀取公共利益。

西方國(guó)家推行的新公共管理運(yùn)動(dòng)，主張用治理或善治來(lái)替代管理，就是因?yàn)樵谏鐣?huì)資源的配置中，既存在著市場(chǎng)的失效，又存在著政府的失靈，而治理則可以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在調(diào)控、協(xié)調(diào)過(guò)程中的某些不足。治理或善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理。盡管治理的主體在形式上是組織化的，但從全社會(huì)的范圍看，治理或善治離不開政府，更離不開公民。在公共管理中，公眾參與和協(xié)商，既是治理和善治的主要內(nèi)容，更是決定治理效果的一個(gè)重要條件。

三、平等協(xié)商與有序參與

我國(guó)的 《憲法》、《城市居民委員會(huì)組織法》、《村民委員會(huì)組織法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《價(jià)格法》、《城市規(guī)劃法》等，都對(duì)公眾參與作出了一些規(guī)定；地方層面，各級(jí)政府也出臺(tái)了很多鼓勵(lì)公眾參與的辦法。雖然制度為公眾參與做出了安排，確立了公眾參與的法律地位，但是，在實(shí)際操作中，公眾參與仍然存在著很多問(wèn)題，要么流于形式，要么出現(xiàn)各種各樣的 “非制度參與”。要避免公眾參與中出現(xiàn)的這些問(wèn)題，就需要從程序上來(lái)規(guī)范公眾參與的方式。

從參與過(guò)程來(lái)看，制度保障的是公眾的權(quán)利，而程序則保障公眾的這種權(quán)利能夠順利實(shí)現(xiàn)。在政治活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)中，民主無(wú)論是作為一種政治制度，還是作為一種議事規(guī)則，它首先是一種可供操作的程序。程序既是民主政治的運(yùn)作方式，又是民主社會(huì)中各政治主體的行為規(guī)則，同時(shí)也是政治制度化的途徑。在公共管理中，程序既為公眾參與提供了更多可供選擇的合法途徑，保障了公眾的參與權(quán)利，又使得公眾參與能夠得到規(guī)范，避免了各種 “參與危機(jī)”的出現(xiàn)。約翰·羅爾斯認(rèn)為，程序不僅是正義的基礎(chǔ)，而且是協(xié)商的條件。在探討不同利益群體、不同價(jià)值群體達(dá)成共同的 “社會(huì)契約”時(shí)，羅爾斯并不強(qiáng)調(diào)作為結(jié)果、作為內(nèi)容的契約關(guān)系本身，而是強(qiáng)調(diào)達(dá)成合議的條件和手段，即程序。

在公共事務(wù)上，政府的主張不僅有可能和公眾的主張不一致，甚至政府還會(huì)以公共利益的名義侵犯私人權(quán)利（如征地、拆遷、污染項(xiàng)目等）。即使是公眾，也是以不同的利益群體出現(xiàn)的，不同的利益決定了他們的需求、訴求往往也是不一樣的。在操作層面，程序是惟一能達(dá)成一致的地方，因?yàn)橐坏├﹃P(guān)系人同意了程序，無(wú)論結(jié)果如何，都必須接受所同意的程序所帶來(lái)的結(jié)果。當(dāng)然，有了程序，也并不一定就能達(dá)成共識(shí)。但即使沒有共識(shí)，公眾在程序下通過(guò)協(xié)商，也能避免參與亂局的出現(xiàn)。

與韋伯的工具理性不一樣，哈貝馬斯提出的 “溝通理性”更強(qiáng)調(diào)在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程中，主體參與者之間的相互溝通和理解，即協(xié)商。在他看來(lái)，在一個(gè)“理想對(duì)話共同體”中，任何共識(shí)都是建立在主體之間的相互理解和承認(rèn)的基礎(chǔ)之上的，溝通行為的約束力就在于一方給出各種理由來(lái)說(shuō)服對(duì)方接受。如果對(duì)方不是用理性來(lái)辨論，而是用暴力來(lái)回應(yīng)，那就既是不理性的，也是不合法的。在公共管理中，盡管在參與和對(duì)話這種模式之下，決策很不容易也不可能很快做出，會(huì)帶來(lái)高成本低效率等問(wèn)題，但參與和協(xié)商卻能使政府了解到公眾的需求，甚至找到更好的解決問(wèn)題的辦法。