制度化反腐的可能及其變異

■秦前紅

腐敗已成為國(guó)人時(shí)下高頻度聚焦的一個(gè)公共話題。腐敗的痼疾如何得以根治，社會(huì)大眾則是希望搜盡古今中外的靈丹妙藥。惜乎希望并未轉(zhuǎn)化為富有實(shí)效的成果，而前腐后繼、新腐尤勝舊腐的事實(shí)屢屢讓人柔腸寸斷。其中頗為詭譎的是，一些在國(guó)外被證成為行之有效的制度，如官員財(cái)產(chǎn)公示、政府公開采購(gòu)、民意反腐、專門性反腐機(jī)構(gòu)建設(shè)等等，一旦引入國(guó)內(nèi)，卻是南橘北枳、效應(yīng)大變，全然不能按照制度設(shè)計(jì)的初衷發(fā)揮作用。何以至此，個(gè)中原因著實(shí)需要縝密系統(tǒng)地梳理一番。

意識(shí)形態(tài)話語遮蔽制度建設(shè)的迫切。中國(guó)共產(chǎn)黨在革命黨時(shí)期，依靠大規(guī)模的群眾動(dòng)員、美好的社會(huì)愿景宣示、純潔的意識(shí)形態(tài)整合和嚴(yán)明的組織紀(jì)律性要求，成功領(lǐng)導(dǎo)大眾奪去了全國(guó)性政權(quán)。但其很長(zhǎng)一段時(shí)間都未能完成從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變。作為一個(gè)以真理性、先進(jìn)性為追求宗旨的政黨，雖然其領(lǐng)袖在即將取得全國(guó)性勝利之際，基于強(qiáng)烈的歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需要居安思危，并向全體黨員發(fā)出嚴(yán)厲警示：我們不曾倒在敵人的槍林彈雨之下，但卻可能躺在糖衣炮彈之下。改革開放之前，為祛除腐敗現(xiàn)象，采用運(yùn)動(dòng)式集中整治、高密度的政治思想教育這些手段，對(duì)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期采行的一套辦法形成強(qiáng)烈的路徑依賴。因此，建國(guó)后直至上世紀(jì)90年代中期以前，黨內(nèi)尚不能形成制度建設(shè)的共識(shí)。50年代初期，以毛澤東為代表的中共領(lǐng)導(dǎo)集體曾主張要制定憲法、民法、刑法，要加強(qiáng)民主，但不久便認(rèn)為法制容易束縛辦事的手腳，法律不如開會(huì)，不如用《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)指示，總之認(rèn)為法治不如人治有用。到了“文革”時(shí)期，執(zhí)政黨則是完全放棄了制度建設(shè)的最低底線，整個(gè)社會(huì)陷于一種無法無天的狀況。到了改革開放時(shí)期，盡管鄧小平基于“文化大革命”的深刻歷史教訓(xùn)，提出要將民主制度化、法制化，使之不以領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不以領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變，強(qiáng)調(diào)要用制度反腐，但是他的這一重要思想也并未得到一以貫之的遵循。是堅(jiān)持加強(qiáng)制度化建設(shè)，還是繼續(xù)沿用整風(fēng)式、運(yùn)動(dòng)式反腐辦法，一直呈現(xiàn)動(dòng)搖、徘徊甚至相互矛盾的狀況，這樣便造成本來不健全的制度實(shí)施起來更加大打折扣。上世紀(jì)80年代，社會(huì)一部分人認(rèn)為腐敗是改革開放的伴生物，是破解僵化、陳舊體制的必要潤(rùn)滑劑，是撬動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大門的杠桿，因此主張“腐敗必要階段論”；另外一部分人則認(rèn)為腐敗是改革開放帶來的魔咒，是資產(chǎn)階級(jí)腐朽荼毒在中國(guó)的幽靈再現(xiàn)，因此主張要在靈魂深處鬧革命，要大力加強(qiáng)思想整頓和教育，要用社會(huì)主義思想驅(qū)散心中的邪惡。因此這兩部分主張卻詭異地達(dá)致了殊途同歸，此即是排拒反腐敗領(lǐng)域的制度建設(shè)。既有的個(gè)別性反腐制度，比如禁止吃拿回扣，禁止黨政干部請(qǐng)客送禮的制度，被很多地方干部認(rèn)為妨礙以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而要么予以休眠、要么公開排拒不用。中國(guó)集中式權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成層級(jí)越高的權(quán)力機(jī)關(guān)，越是享有更多更強(qiáng)的資源配置能力。而信息不對(duì)稱、資源稀缺性等造成權(quán)力機(jī)關(guān)天然的理性局限。地方政權(quán)、基層政權(quán)事權(quán)與財(cái)權(quán)的失衡，更加刺激了地方政府部門使用正當(dāng)或不正當(dāng)手段去競(jìng)爭(zhēng)獲取項(xiàng)目、資金的沖動(dòng)，因而“跑部錢進(jìn)”之后便能跑步前進(jìn)。失衡的權(quán)力架構(gòu)和碎片化的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致了腐敗行為被“正當(dāng)化”、“合理化”。權(quán)力有著去意識(shí)形態(tài)化的共同運(yùn)行軌跡。執(zhí)政黨的黨章和現(xiàn)行憲法均不約而同地將政治文明寫進(jìn)各自文本，并確定為執(zhí)政黨和國(guó)家為之努力奮斗的戰(zhàn)略目標(biāo)。作為政治文明核心的政治制度文明強(qiáng)調(diào)權(quán)力制衡，因此反腐的制度化建設(shè)不能舍棄人類文明已經(jīng)證明為成功有效的制度安排。

反腐若無頂層設(shè)計(jì)，就會(huì)迭出權(quán)力的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象，造成制度的黑洞效應(yīng)。理想的政治是權(quán)力有邊界的政治，優(yōu)良的政府是權(quán)力有限而有為的政府。鑒諸于國(guó)外良好的模式，政府應(yīng)努力達(dá)致的目標(biāo)是在政治國(guó)家與市民社會(huì)的良性劃分之前提下，充分地培育和發(fā)展市民社會(huì)組織，包括協(xié)會(huì)、基金會(huì)、學(xué)會(huì)等社會(huì)中間組織等。社會(huì)中間組織的發(fā)育，可以限縮政府的規(guī)模，減少政府運(yùn)行成本，構(gòu)建廉潔便宜政府，同時(shí)可以型塑公民的自治能力，培養(yǎng)更多有德性的公民。但是，在當(dāng)下中國(guó)屢見不鮮的是臨近或者剛剛離退休的官員，利用權(quán)力的殘余效應(yīng)，人為地成立各種學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、促進(jìn)會(huì)、基金會(huì)等。輕則騷擾民間，加劇民間人力、物力負(fù)擔(dān)；中則打著這些中間組織名義，隨意進(jìn)行評(píng)比、頒授榮銜，干擾企業(yè)社會(huì)正常運(yùn)行秩序，或者八面玲瓏、左右逢源、兜售人脈、牽線搭橋，跑項(xiàng)目爭(zhēng)資源，造成社會(huì)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；重則權(quán)錢交易遠(yuǎn)期兌現(xiàn)，進(jìn)行重大利益輸送，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的尋租。

上述現(xiàn)象之所以能夠滋生蔓延，其原因在于我國(guó)關(guān)于社會(huì)中間組織治理的頂層制度設(shè)計(jì)不足。域外成功的經(jīng)驗(yàn)是內(nèi)部必須建立健全治理機(jī)構(gòu)，明晰劃分會(huì)員與會(huì)員組織及其管理機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，外部則用法律明確社會(huì)中間組織的行為規(guī)范，界定其角色效應(yīng)。比如，香港有一套比較嚴(yán)密的公務(wù)員離職就業(yè)審批制度，如離職或退休的公務(wù)員不應(yīng)在政府以外從事可能與其以往政府職務(wù)有實(shí)際或潛在利益沖突，或可能引起公眾負(fù)面觀感，致使政府公信力和公務(wù)員形象受損的工作。高級(jí)官員重新“就業(yè)”，必須經(jīng)過一段“冷凍期”，以確保與以往的工作徹底切割，不存在利益沖突。這就是所謂的“最低禁制期”。美國(guó)1998年出臺(tái)的《從政道德法》規(guī)定,前政府官員不得就原職有關(guān)問題對(duì)老同事進(jìn)行游說,具體的禁止期限視職位情況分別為1年、5年乃至終身。而中國(guó)現(xiàn)行法律中，對(duì)協(xié)會(huì)的角色定位、行為規(guī)范、協(xié)會(huì)與協(xié)會(huì)成員之間的權(quán)利義務(wù)，對(duì)協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)監(jiān)管等，都沒有健全的制度?！豆珓?wù)員法》只規(guī)定了原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職3年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)，并未對(duì)他們參與協(xié)會(huì)、研究會(huì)等非營(yíng)利性組織作出規(guī)定。另外域外強(qiáng)調(diào)社會(huì)中間組織型構(gòu)的自生自發(fā)，依靠其充分的自主和競(jìng)爭(zhēng)，以形成社會(huì)中間依靠自身信譽(yù)和社會(huì)品格來維系其自身存在發(fā)展的局面。中國(guó)過去一直襲用的思維是對(duì)任何可能對(duì)現(xiàn)有體制形成挑戰(zhàn)的勢(shì)力，要么招安式地將其嵌入體制之內(nèi)，要么采行高壓打擊的手段。具體到社會(huì)中間組織的成立，則采用嚴(yán)格的登記審核制度，并必須有掛靠主管機(jī)關(guān)。這使得那些欲成立中間組織的平常百姓不得不望而卻步，而給那些曾經(jīng)有權(quán)有威的官員提供了大力施展的舞臺(tái)。于是權(quán)力的旋轉(zhuǎn)門便循環(huán)上演，官員退休不退出成為中國(guó)政治的一道奇異風(fēng)景。有關(guān)社會(huì)中間組織的法律不健全則為駕馭這樣的風(fēng)景添上了飛翔的翅膀。這樣一個(gè)很好的限權(quán)性制度在中國(guó)卻演變成官方憂、民間疑的制度怪胎，甚至被人以不服中國(guó)水土而欲拒之于國(guó)門之外。

反腐既要解決制度供給不足的瓶頸，又要解決制度建設(shè)的科學(xué)化問題。就以近來社會(huì)熱吵的官員財(cái)產(chǎn)公開為例，國(guó)外或香港成熟的經(jīng)驗(yàn)是區(qū)分公務(wù)員的不同類別，進(jìn)行制度化的分別對(duì)待。凡選舉產(chǎn)生的政務(wù)類官員為了獲得更多選民支持，也是為了解決選民選擇的信息對(duì)稱性問題，不僅制度上要求且候選人主觀上也愿意公開自己的財(cái)產(chǎn)。而對(duì)那些依靠考選或薦選進(jìn)入的事務(wù)類官員，穩(wěn)定、尊嚴(yán)與廉潔是共同尊奉的價(jià)值，公務(wù)員個(gè)人信息的隱私性是尊嚴(yán)價(jià)值的重要組成部分，因此制度上一般要求他們定期申報(bào)財(cái)產(chǎn)但并不強(qiáng)制性要求向社會(huì)公布財(cái)產(chǎn)。除非有明顯事實(shí)表明其涉嫌巨額財(cái)產(chǎn)來源不明或者嚴(yán)重權(quán)錢交易等不良行為。法律程序上對(duì)公務(wù)員的懲罰以事后追懲為主并且給予其充分的救濟(jì)權(quán)利。官員財(cái)產(chǎn)公開可能遭遇的更大制約，來自于中國(guó)歷史上宗法制度和家庭整體主義的傳統(tǒng)積淀。西方意義的個(gè)人主義權(quán)利觀念雖已浸入中國(guó)百年，但依然受到上述傳統(tǒng)的頑強(qiáng)抵抗。以致時(shí)至今日，在中國(guó)絕大多數(shù)家庭里，夫妻財(cái)產(chǎn)不分、家庭成員財(cái)產(chǎn)不分幾為常例。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃生育固然帶來利益觀念的變化和家庭結(jié)構(gòu)的改變，但在一個(gè)核心家庭里，罕見家庭成員財(cái)產(chǎn)有著契約式的明確析分。家庭財(cái)產(chǎn)除了個(gè)人生活用品之外，大抵均集中登記在某個(gè)家庭成員名下或者由某個(gè)家庭成員集中管理。比如房屋、車輛等名為家庭成員共同出資，而形式上卻僅僅登記在某個(gè)名下。最高法院出臺(tái)的有關(guān)婚姻法司法解釋（三），涉及離婚時(shí)夫妻婚前婚后財(cái)產(chǎn)處理，其中所規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)誰登記誰擁有的原則曾引發(fā)社會(huì)強(qiáng)烈質(zhì)疑。原因也在于此項(xiàng)規(guī)定與社會(huì)的通常觀感大相抵觸。有鑒于此，社會(huì)熱盼的官員財(cái)產(chǎn)公示，不僅有著操作上的巨大技術(shù)難題，而且若率爾操觚，還有可能損害其他相關(guān)方的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和人格權(quán)益，最終給制度的推行帶來巨大阻力。理性、務(wù)實(shí)的改革之道只應(yīng)是官員個(gè)人的收入公開，以杜絕官員挾權(quán)而自肥的情況發(fā)生。中國(guó)人習(xí)慣持有大量現(xiàn)金，財(cái)富的累積與移轉(zhuǎn)通常與銀行信用無涉，龐大家族和熟絡(luò)的人情關(guān)系也為隱匿和轉(zhuǎn)移財(cái)富提供巨大便利，有價(jià)消費(fèi)券、代金券廣泛流行，等等這些因素都造成對(duì)官員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的困難。因此，若無系統(tǒng)綿密的制度設(shè)計(jì)以及良好的制度運(yùn)行環(huán)境的培育，社會(huì)熱切期待的財(cái)產(chǎn)公示制度，也未必對(duì)反腐帶來芝麻開門的預(yù)期效應(yīng)，相反可能還是播下龍種收獲跳蚤。

選擇性對(duì)待制度，則必導(dǎo)致制度選擇性失靈。比如政府采購(gòu)制度，本來是指一般意義上的公共采購(gòu)，是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對(duì)貨物、工程或服務(wù)的購(gòu)買。政府采購(gòu)制度應(yīng)有助于政府日常工作的正常進(jìn)行、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)及特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府采購(gòu)應(yīng)重在保護(hù)納稅人權(quán)益、最大限度減少政府運(yùn)作成本并秉持公開、公平、公正的原則。但在實(shí)際運(yùn)行中，政府采購(gòu)卻淪為地方利益和部門利益保護(hù)的工具。制度設(shè)計(jì)中的優(yōu)化資金使用效益、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、防止腐敗的目標(biāo)卻不能達(dá)成。其所以如此，就在于沒有遵循政府采購(gòu)制度運(yùn)行的一整套規(guī)律，而只是本著為我所用的實(shí)用主義立場(chǎng)，選擇性對(duì)制度進(jìn)行切割，導(dǎo)致制度的碎片化、離散化，從而妨礙制度整體權(quán)威的形成?！妒澜缡瞧降摹芬粫闹髡邷匪埂し鹄锫?jīng)非常精辟地指出：制度往往是一連串的。若不培養(yǎng)對(duì)制度的真誠(chéng)信仰，完整地恪守制度的精義，則終必遭致制度的反報(bào)復(fù)。