社會立法亟待提速和補課

■劉武俊

中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，而完善中國特色法律體系依然任重道遠。黨的十八大報告提出：“加強重點領域立法”。社會立法應當成為當前和今后一個時期的立法重心。相對于日趨完善的經(jīng)濟立法和蓬勃發(fā)展的文化立法，社會立法嚴重滯后，社會管理法律體系依然有待進一步完善?？陀^地講，我國現(xiàn)有的社會法體系相當薄弱，遠遠不能適應社會管理體制變革的需要。加強和創(chuàng)新社會管理就必須加快社會立法步伐和完善社會法體系。加強社會建設，需要加快社會領域的立法進程，完善社會管理法律體系建設，更需要注入法治的思維和強化法治的觀念。

一般而言，社會法體系通常包括社會組織法、社會主體行為法、權益保障法、社會保障與社會救助法、社會爭議調(diào)處法等部分。就當前社會建設的現(xiàn)實而言，我國應當將社會救助立法、社會福利立法和社會組織立法作為健全社會法體系的重中之重。同時，要提高現(xiàn)有社會法規(guī)規(guī)章的立法層級，改變法規(guī)、規(guī)章亂如麻而社會法律卻屈指可數(shù)的現(xiàn)狀，下大氣力精心制定幾部社會建設領域的基本法。筆者建議，當前社會立法要重點加快社會救助法、兒童福利法、社區(qū)工作法的立法進度，盡快解決在社區(qū)救助、兒童福利保護和社區(qū)工作等方面的立法欠賬問題。

抓緊制定《社會救助法》，盡快終結《社會救助法》8年難產(chǎn)的怪象。社會救助是社會建設非常重要的一項常規(guī)工作，也是社會保障制度的重要內(nèi)容，有必要制定專門的《社會救助法》予以規(guī)范。盡管我國現(xiàn)行的社會救助政策已基本完備，但與法制化、科學化的要求尚有差距，最突出的問題就是沒有一部社會救助基本法律，難以對社會救助相關問題進行全面、系統(tǒng)的規(guī)范和調(diào)整。遺憾的是，《社會救助法》兩次列入全國人大常委會的立法計劃，但法律草案歷經(jīng)國務院常務會議兩次審議均未通過，迄今仍未能提交到全國人大常委會審議，這不能不說是我國社會立法的一個遺憾?！渡鐣戎ā凡粌H是社會保障體系的支架性法律，也是整個社會法部門起支架性作用的重要法律，不僅關系到社會救助制度的規(guī)范化、法治化運行，而且影響到整個社會保障制度的法制化建設。

當前,社會救助領域問題重重、亂象叢生，處在“名不正言不順事不成”的尷尬境地。部分地方社會救助資金保障不足；醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專項救助和自然災害等臨時救助制度缺乏法律法規(guī)依據(jù)；現(xiàn)行各項社會救助的規(guī)定過于原則,缺乏統(tǒng)一的社會救助內(nèi)容和標準，申請社會救助的渠道不暢通。實踐中，由于缺少統(tǒng)一規(guī)范的制度，救助對象收入無法準確核定。社會救助政策落實的關鍵在于準確核定申請人的家庭收入，城鄉(xiāng)低保對象的收入情況都是動態(tài)的，現(xiàn)在有不少地方對家庭收入的核查，主要是主觀判斷和根據(jù)基層單位審核的意見，主管部門缺乏行之有效的核查方式，無法對申請人多元化的家庭收入進行準確核查，申請人瞞報被發(fā)現(xiàn)后，懲戒機制不健全，導致無法從根本上避免騙保、死人吃低保等問題的發(fā)生。這些問題都有待通過立法的形式從制度層面予以解決或者規(guī)范。

究竟是什么原因導致社會救助立法進程的緩慢，有專家分析認為，一是對該法涵蓋的內(nèi)容有分歧。是綜合性立法還是專項立法，是完美立法還是漸進立法，這一爭議困擾著該法進程。二是一些專項救助并不成熟，如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專項救助制度還在實踐中摸索，其管理與運行機構與最低生活保障制度存在著較大差異。三是管理體制及職能分工尚未真正理清。社會救助涉及多個部門，各部門均想將自己負責的相關工作納入法律，但如果步調(diào)不能一致，救助立法進程就會放慢。希望有關部門從社會救助事業(yè)的大局出發(fā)，切勿以部門利益之爭耽誤立法大計，盡快達成基本共識，形成立法合力，強力推動社會救助立法進程。當前急需制定一部能夠解決社會救助共性問題并使以最低生活保障制度為核心的生活救助制度走向定型的法律。社會救助的立法不僅應明確實施救助的原則和范圍，而且應該明確政府對公民進行救助的義務和責任，以及明確救助的對象，即公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下從國家和社會獲得社會救助的權利。社會救助顧名思義就是要發(fā)揮全社會在救助中的力量，實際上社會救助工作已經(jīng)趨向社會化，社會救助應當充分調(diào)動民間組織參與的積極性，讓社會的歸于社會，放手交給民間組織去辦，政府可以通過購買公共服務等方式支持。

早在上世紀90年代的第八屆、第十屆全國人大常委會都曾將時稱《社會救濟法》的立法工作納入五年立法規(guī)劃。此后經(jīng)社會各界討論達成共識，將其更名為《社會救助法》，并于2005年開始起草。2008年，中國政府網(wǎng)全文公布該法征求意見稿。之后不見下文。直至2010年“兩會”期間，又有96名全國人大代表聯(lián)名提出“建議制定《社會救助法》”的議案，重新獲得社會各界的高度關注?！渡鐣戎ā肥冀K“千呼萬喚仍未出”。值得欣慰的是，去年10月，民政部部長李立國在十一屆全國人大常委會第二十九次會議上表示，《社會救助法》已列入全國人大的立法工作計劃。歷時8年的《社會救助法》立法工作將有望正式破題，該給法律體系打上“社會救助法”的補丁了。

抓緊制定兒童福利法，為兒童權益保障撐開法律的保護傘。河南蘭考曝出民間收養(yǎng)兒童發(fā)生意外的悲劇，凸顯了兒童福利立法的缺失，制定兒童福利法刻不容緩。從長遠來看，要解決棄嬰等問題，必須建立正規(guī)的兒童福利制度，并以法律的形式明確下來。目前中國的兒童面臨“三無”的尷尬局面：沒有專業(yè)的兒童福利法，沒有專門的兒童福利專業(yè)化人才，沒有普及的兒童設施規(guī)劃。兒童的福利保護還沒有真正提上日程，兒童福利體系建設還是停留在道德層面，口號多、行動少，空喊口號，沒有落實。

兒童的權利最重要的是生存權，包括生命安全權和生活保障權。受保護權也是兒童享有的重要權利，主要指兒童享有不受歧視、虐待和忽視的權利。兒童還享有發(fā)展權和參與權。發(fā)展權主要表現(xiàn)在兒童有權接受教育，以促進其身體和心理等各方面的健康成長。如未成年人保護法中“學校應當尊重未成年學生受教育的權利”以及義務教育法中“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年……依法享有平等接受義務教育的權利”等條款就是發(fā)展權的充分體現(xiàn)。參與權主要是指兒童有參與家庭、文化、社會生活的權利，有權對影響他們的一切事項發(fā)表自己的意見。關于兒童的參與權，我國未成年人保護法、婚姻法、民事訴訟法、刑事訴訟法等都有相關規(guī)定。如未成年人保護法第52條規(guī)定：“人民法院審理離婚案件，涉及未成年子女撫養(yǎng)問題的，應當聽取有表達意愿能力的未成年子女的意見。”

兒童特別是留守兒童意外傷害不簡單是家庭問題，更是暴露公共管理和公共福利設施嚴重缺失的問題，深層的原因是兒童福利保護立法的缺失和兒童福利體系建設的滯后。當前國際社會高度重視兒童福利立法。1989年，聯(lián)合國通過了《兒童權利公約》，旨在保護兒童權益，為世界各國兒童創(chuàng)建良好的成長環(huán)境。目前，包括中國在內(nèi)的192個國家加入了該公約。以英國為例，1918年國會通過的《婦女及兒童福利法案》，規(guī)定由衛(wèi)生部核發(fā)津貼補助。現(xiàn)在要求給每個家庭最大的孩子每周20英鎊，其他每個孩子每周13.2英鎊，獲得資格是未滿16周歲，或者滿16周歲但是在接受相關培訓。另外，父母離婚或父親死亡的兒童，還可領取特別津貼。美國是世界上僅有的兩個未加入聯(lián)合國《兒童權利公約》的國家之一，但其有一套較為完整的兒童權利保障法律。政府設置了專門的兒童保護機構兒童局。一旦發(fā)現(xiàn)虐童案件，會由警察或兒童保護方面的政府雇員首先將孩子帶離現(xiàn)場，將其安置在臨時的社區(qū)庇護所，然后由司法介入。此外，美國大部分州都有自己的舉報法，有舉報義務的人員如果發(fā)現(xiàn)了虐待行為卻不報告的，會被處以罰金或短期監(jiān)禁。有時還可能承擔民事責任，賠償因為他們不報告而給兒童帶來的傷害。澳大利亞從20世紀70年代開始頒布《1975年家庭法法案》和《兒童和青少年法案》使其兒童權利保護趨于成熟。為保障兒童各項權利進一步得到落實，新南威爾士州還專門制定了《兒童和青少年委員會法》，組建了兒童和青少年委員會，負責推進和監(jiān)督社區(qū)兒童的整體安全、福利和幸福狀況，監(jiān)控由兒童提出或代表兒童提出的投訴趨向，對影響兒童的事項組織專門調(diào)查等。日本早在1947年就制定了《兒童福利法》，發(fā)展中國家泰國1992年頒布《小學學校午餐基金法》，以法律的形式保障學生午餐。

依法保護兒童福利是政府的基本責任。盡管我國有一部《未成年人保護法》，憲法也有保護兒童的內(nèi)容，但是對兒童的福利保護都過于原則不夠具體。有關兒童保護的一些法律原則、理念口號需要變成行動、變成規(guī)則、變成標準，變成措施，就不能只停留在道德說教上，而要落實到立法層面。抓緊制定專門的《兒童福利法》勢在必行。據(jù)報道，由民政部牽頭起草的兒童福利條例初稿已經(jīng)完成，針對兒童成長中遇到的各類風險如大病、殘疾、被遺棄等，今后有望建立預防、發(fā)現(xiàn)、干預機制，擬建兒童服務機構，配備專人承擔兒童保護工作。不過，先出臺行政法規(guī)性質(zhì)的兒童福利條例依然屬于權宜之計，條件成熟時應當制定作為兒童權益保護基本法的《兒童福利法》，對兒童的各種具體福利予以全面的保護，并從程序、機構、法律責任等方面將兒童福利保護落到實處。

抓緊制定《社區(qū)工作法》，讓社區(qū)工作有法可依。社區(qū)是各種利益關系的交匯點、各種社會矛盾的聚焦點,也是社會建設的著力點和黨在基層執(zhí)政的支撐點。有必要盡快將社區(qū)立法提上重要的議事日程，為和諧社區(qū)建設撐開法律的保護傘。

建議修訂完善城市居民委員會組織法,適時出臺社區(qū)管理條例,以立法形式重新明確街道辦事處的地位,明確新形勢下社區(qū)居民委員會、社區(qū)、街道的定位、職能、組織體系、隊伍建設等,理順三者之間的關系。社區(qū)工作立法的核心是要處理好政府與社區(qū)的關系，科學界定社區(qū)的責權利，將政府不該管、管不好的事情從基層政府職能中剝離下來還給社區(qū)。

敢為天下先的深圳不愧是先行先試的改革典范。深圳率先制定實施社會建設促進法規(guī)，《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會建設促進條例》已于2012年3月1日起正式實施，這是深圳社會建設的“基本法”，亦是全國首個社會建設法規(guī)。

該條例的突出特點是體現(xiàn)政府、市場、社會共同治理的新格局?！笆姓畱敗边@一表述在《條例》中反復出現(xiàn)，說明對政府而言，社會建設更多的是強調(diào)責任、義務，對市民來講，著重保障權利，在此基礎上實現(xiàn)權利義務的對等。政府管理的重心不是“管住”而是“放活”。政府向社會組織購買服務，探索社會組織直接登記制等，都是“放活”的做法。社會組織和公眾是社會建設的主體，社會的事就要放手讓社會去干。政府將手收回來，將權放出去，才能充分調(diào)動全社會的積極性，形成政府、市場、社會共同治理的新格局。

據(jù)報道，去年7月《貴陽市城市社區(qū)工作條例》立法調(diào)研工作啟動，將城市管理的“貴陽經(jīng)驗”固化為地方性法規(guī)。在全國性的社區(qū)工作法律法規(guī)出臺之前，各地不妨多向深圳、貴陽取經(jīng)，因地制宜，加快本地社區(qū)工作的立法進程，依法推進社區(qū)建設。當然，全國人大常委會及國務院也要將全國性的社區(qū)工作立法作為社會立法的中心，抓緊研究制定全國性的《社區(qū)工作法》和《社區(qū)工作條例》，為社區(qū)工作撐開法律的保護傘。

一言以蔽之，社會立法亟待提速和補課，該給現(xiàn)行法律體系打上社會法的“補丁”，加快社會救助法、兒童福利法、社區(qū)工作法的立法進度，盡快解決在社區(qū)救助、兒童福利保護和社區(qū)工作等方面的立法欠賬問題。