從頂層設(shè)計(jì)看處理政府與市場關(guān)系的新思路

汪紅駒

汪紅駒 中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所宏觀室副主任、研究員

中國經(jīng)歷30多年漸進(jìn)性改革之后，一個(gè)工程學(xué)的專業(yè)術(shù)語——頂層設(shè)計(jì)，正成為這一領(lǐng)域的新名詞。所謂頂層設(shè)計(jì)，就是要以全局視角統(tǒng)籌考慮改革所涉及的各方面、各層次關(guān)系，確定目標(biāo)和時(shí)間表，采用正確的戰(zhàn)略、路徑實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，有效降低改革的風(fēng)險(xiǎn)和成本。2012年12月15日至16日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出：“要深入研究全面深化體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時(shí)間表?！毙乱粚谜娜魏?，關(guān)于改革需要“自上而下”的頂層設(shè)計(jì)正逐步成為共識。

深化改革需要頂層設(shè)計(jì)

經(jīng)濟(jì)增長需要進(jìn)一步深化改革，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益。十八大報(bào)告和今年的政府工作報(bào)告已明確“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，到2020年中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)國民收入和人均國民收入雙倍增。因中國經(jīng)濟(jì)面臨傳統(tǒng)人口紅利即將損耗、經(jīng)濟(jì)全球化紅利衰減、收入分配調(diào)整向勞動偏移、與世界技術(shù)前沿的差距縮小但創(chuàng)新能力不足等趨向，中國未來將不得不面對潛在增長率下移的挑戰(zhàn)。為實(shí)現(xiàn)雙倍增計(jì)劃，中國必須改革。李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)釋放改革紅利，預(yù)示著中國的改革事業(yè)即將掀開新的篇章。

中國改革已進(jìn)入以協(xié)調(diào)利益關(guān)系為重點(diǎn)的攻堅(jiān)階段。與30多年前不同，目前爭論各方的焦點(diǎn)已不再是純粹意識形態(tài)的“姓社”、“姓資”之爭，很大程度上成了在改革進(jìn)程中漸次形成的不同利益集團(tuán)的利益角逐，博弈的激烈程度甚至超過了當(dāng)年的意識形態(tài)之爭。來自于既得利益者的阻礙和反對，正是當(dāng)前掣肘改革前行的阻力。這意味著單靠此前“自下而上”的改革模式很難沖破既得利益群體的“包圍”，只有通過頂層設(shè)計(jì)，才能在調(diào)整利益關(guān)系、解決利益失衡上取得重要進(jìn)展。

頂層設(shè)計(jì)的核心所在

頂層設(shè)計(jì)的改革目標(biāo)是明確的。在30多年的漸進(jìn)性改革過程中，從1984年十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，到1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，再到2003年十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，對于改革目標(biāo)和方向——社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制——認(rèn)識日漸清晰。十八大報(bào)告再次確認(rèn)“加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，成為新一輪改革頂層設(shè)計(jì)的方向和目標(biāo)。

頂層設(shè)計(jì)的核心是厘清政府與市場的邊界。如何處理政府與市場的關(guān)系，是近現(xiàn)代人類社會發(fā)展中的一個(gè)重大制度建設(shè)和制度創(chuàng)新的主題。因各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始稟賦和路徑各異，不同國家政府與市場邊界劃分的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)都經(jīng)歷了螺旋式演化過程。西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了從亞當(dāng)·斯密的“看不見的手”到凱恩斯主義和羅斯福新政，再到新自由主義思想推崇并由英國撒切爾首相和美國里根總統(tǒng)實(shí)行的解除管制和私有化政策，從“華盛頓共識”到次貸危機(jī)之后歐美發(fā)達(dá)國家大規(guī)模救市政策以及當(dāng)前強(qiáng)化全球治理結(jié)構(gòu)的趨向。后發(fā)國家如蘇聯(lián)、東歐和中國等，先是實(shí)行國家所有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)政府代表公共利益組織和管理經(jīng)濟(jì)的職能。半個(gè)多世紀(jì)后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制弊病暴露無遺，這些國家紛紛采取不同方式進(jìn)行市場化改革。另外，很多趕超型國家也經(jīng)歷了從政府干預(yù)為主到市場化轉(zhuǎn)型的過程。

頂層設(shè)計(jì)需要機(jī)制創(chuàng)新

政府與市場關(guān)系問題的核心內(nèi)容包括三個(gè)方面：一是妥善分配資源配置權(quán)利。二是調(diào)節(jié)國民收入分配，實(shí)現(xiàn)社會公平正義。三是政府對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控。對于中國而言，雖然頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)已經(jīng)明確，但改革還是未完成的事業(yè)，當(dāng)前需要繼續(xù)沿著市場化的方向深化改革，通過政府機(jī)制和市場機(jī)制的創(chuàng)新向頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)靠近。

調(diào)整政府和市場在資源配置中的權(quán)力，政府該管的領(lǐng)域需要加強(qiáng)投入，不該管的領(lǐng)域需要留給市場。當(dāng)前中國“市場失靈”、“政府失靈”以及政府干預(yù)過度同時(shí)存在：典型的“市場失靈”表現(xiàn)是環(huán)境污染和礦產(chǎn)資源濫采亂挖，典型的“政府失靈”表現(xiàn)是司法制度建設(shè)、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)科研等公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品供應(yīng)不足，政府干預(yù)過度表現(xiàn)在政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長的傾向和由此產(chǎn)生的行政權(quán)力無序擴(kuò)張。一些地方政府，以追求GDP增長速度為首要目標(biāo)、以擴(kuò)大投資規(guī)模為重要途徑、以土地批租和上重化工業(yè)項(xiàng)目為突出特點(diǎn)、以資源配置的行政控制和行政干預(yù)為主要手段，在帶來投資增長過快、投資—消費(fèi)失衡、資源環(huán)境矛盾突出等問題的同時(shí)，還造成政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下公共服務(wù)的缺位?！耙彦e(cuò)裝在政府身上的手換成市場的手?！崩羁藦?qiáng)總理在3月17日與中外記者見面會上的話，明確透露出新一屆政府在簡政放權(quán)上的決心。政府在資源配置中的權(quán)力這些方面的改革需要界定中央政府和地方政府的職能，理順政府與企業(yè)的關(guān)系，完善中央政府和地方政府預(yù)算體系，完善市場監(jiān)管，支持創(chuàng)新。實(shí)現(xiàn)政府調(diào)整資源配置權(quán)力的路徑是財(cái)政民主化，即首先從財(cái)政預(yù)算信息公開開始，然后過渡到逐步建立民主化預(yù)算制度。

深化國民收入分配體制改革。中國在過去30多年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，收入差距擴(kuò)大已是不可回避的問題。國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，除2004年出現(xiàn)下降外，從2003年開始，中國的基尼系數(shù)一路走高，在2008年達(dá)到最高點(diǎn)。此后中國的基尼系數(shù)開始逐年下降，2012年為0.474，城鄉(xiāng)差距有3倍。按照城鎮(zhèn)工資統(tǒng)計(jì)，高收入行業(yè)和低收入行業(yè)大概有4倍以上的差距。按照國際一般標(biāo)準(zhǔn)，基層系數(shù)0.4以上表示收入差距較大。收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大不利于中產(chǎn)階級的發(fā)展壯大，社會結(jié)構(gòu)中的不穩(wěn)定因素將增加。深化收入分配體制改革需要完善初次分配和再分配制度，在初次分配領(lǐng)域重點(diǎn)是提高勞動要素報(bào)酬，在再分配領(lǐng)域需要建立并完善所得稅制度和各種財(cái)產(chǎn)稅以及遺產(chǎn)稅制度，并完善政府轉(zhuǎn)移支付制度和社會安全網(wǎng)的建設(shè)。

在市場充分發(fā)育的基礎(chǔ)上，完善宏觀調(diào)控。因?yàn)橹袊氖袌鼋?jīng)濟(jì)還未充分發(fā)育，與政府還有千絲萬縷的聯(lián)系，中國當(dāng)前的宏觀調(diào)控政策仍然倚重一些微觀的管制和管理措施。一個(gè)典型的問題是房價(jià)越調(diào)越高，某些地方政府甚至不得不采用限價(jià)和限售的價(jià)格管制措施。房地產(chǎn)市場已經(jīng)成為銀行、地方政府、房地產(chǎn)商、既得利益集團(tuán)集體抱暖的領(lǐng)域，如何化解其集聚的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是對中央政府的極大挑戰(zhàn)。