海上監(jiān)視執(zhí)法：正名與反思

江紅義

一、問題緣起：海洋行政監(jiān)察

2010年10月，中共中央十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中第4項(xiàng)第17條指出“發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)。堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力?！边@是中共中央在五年規(guī)劃中首次明確提出以發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、維護(hù)海洋權(quán)益、提高海洋綜合管理能力為基本內(nèi)容的海洋戰(zhàn)略。

事實(shí)上，近年來我國政府日益重視海洋行政管理工作，海洋行政監(jiān)察逐漸成為海洋行政管理實(shí)踐領(lǐng)域的重要內(nèi)容。如20世紀(jì)80年代末，根據(jù)全國海洋行政管理工作的需要，國家海洋局及時(shí)調(diào)整了海洋行政管理組織體系，確定了國家海洋局、海區(qū)海洋管理局、海洋管區(qū)和海洋監(jiān)察站的四級管理體系；1990年9月20日國家海洋局令第1號《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》和1990年9月25日國家海洋局令第2號《中華人民共和國海洋傾廢管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》都對海洋管區(qū)的法律地位作出了如下解釋：“國家海洋局及其派出機(jī)構(gòu)是實(shí)施本辦法的主管部門。派出機(jī)構(gòu)包括：分局及其所屬的海洋管區(qū)。海洋監(jiān)察站根據(jù)海洋管區(qū)的授權(quán)實(shí)施管理”；各級海洋行政機(jī)關(guān)陸域交通載體——車輛的國家公務(wù)標(biāo)志就有“海洋監(jiān)察”“海洋監(jiān)測”“海洋環(huán)境監(jiān)測”“中國海洋環(huán)境監(jiān)測”等多種標(biāo)志；2002年國家海洋局發(fā)布了《關(guān)于海域使用執(zhí)法監(jiān)察工作等有關(guān)問題的通知》（國海辦字[2002]121號），進(jìn)一步明確界定了“中國海監(jiān)”的執(zhí)法監(jiān)察職能；2002年12月25日國土資源部發(fā)布的《海洋行政處罰實(shí)施辦法》，明確將實(shí)施海洋行政處罰的執(zhí)法人員稱為“海洋監(jiān)察人員”。

與我國海洋行政管理實(shí)踐相呼應(yīng)，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于海洋行政管理的研究不斷深入，海洋行政監(jiān)察被眾多學(xué)者廣泛提及。據(jù)有案可查的材料，從20世紀(jì)90年代中期以后一直到2010年，以鹿守本、滕祖文、譚柏平為代表的海洋行政管理研究中都涉及到對海洋行政監(jiān)察的探討。

鹿守本先生是我國海洋行政管理研究領(lǐng)域的先驅(qū)。他在代表作《海洋管理通論》中首先將海洋行政監(jiān)察定性為監(jiān)督的范疇：一是針對行政主體的監(jiān)督，“將行政監(jiān)督分為行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級的監(jiān)督和行政監(jiān)察等專門行政監(jiān)督兩類”；二是針對行政相對人的監(jiān)督，即“按照海洋法律、法規(guī)授權(quán)的監(jiān)督管理。通過各種監(jiān)督方法，比如海洋監(jiān)察系統(tǒng)、漁政與港監(jiān)系統(tǒng)對海上開發(fā)、利用活動的監(jiān)督檢查”[1]59-60。針對行政相對人的監(jiān)督活動對于海洋行政管理來說是非常必要的，這是因?yàn)椤昂Ｑ笞鳛樘厥獾膮^(qū)域，沒有一支適應(yīng)這種環(huán)境的監(jiān)視監(jiān)察力量，就不可能發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的事件，因而海洋執(zhí)法的行政行為也不可能產(chǎn)生。所以，海洋執(zhí)法活動的主體必須包括海洋行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和海上執(zhí)法隊(duì)伍”[1]294。海上執(zhí)法隊(duì)伍就是一支由國家建立的海上專門監(jiān)察力量，具體承擔(dān)著覆蓋國家管轄海域全面監(jiān)察管理職能。

繼鹿守本之后，滕祖文是近年來我國海洋行政管理研究領(lǐng)域的重要代表。他在論文集《海區(qū)海洋行政管理研究》中多次涉及海洋行政監(jiān)察，并從不同角度對其予以分析和探討。

其一，海洋行政監(jiān)察的事實(shí)陳述。主要有兩處：1983年3月1日，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》生效。海洋行政監(jiān)察工作也同時(shí)啟動。國家海洋局的三個(gè)分局在同一天派出海洋行政執(zhí)法船，分別對其管轄海域進(jìn)行了“海洋行政監(jiān)察工作”[2]314；從1991年7月開始，國家海洋局陸續(xù)授予了河北省、遼寧省、天津市、廣西壯族自治區(qū)海洋行政監(jiān)察權(quán)，使得部分省市從國家海洋局的行政委托中，獲得了“海洋行政監(jiān)察權(quán)”[2]226。

其二，海洋行政監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)分析。滕祖文認(rèn)為，20世紀(jì)90年代初期，國家海洋局以海洋行政規(guī)范性文件的形式委托地方政府海洋管理部門實(shí)施海洋傾廢的監(jiān)察管理權(quán)，“這是法律所允許的具體行政行為”[2]460；海洋行政監(jiān)察與海洋行政征收、海洋行政審批、海洋行政處罰一并屬于“海洋行政執(zhí)法”[2]361的范疇。不僅如此，應(yīng)加強(qiáng)涉外海洋監(jiān)察行政執(zhí)法工作。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》和《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》，海洋行政主管部門“應(yīng)主動尋求落實(shí)這些行政權(quán)力的方法，為國家和海區(qū)海洋監(jiān)察行政執(zhí)法工作打開未來的空間”[2]306。可見，行政監(jiān)察權(quán)是一種具體的行政執(zhí)法行為。

其三，關(guān)于海洋行政監(jiān)察權(quán)力行使中所存問題分析。滕祖文認(rèn)為我國海洋行政公權(quán)設(shè)置過于分散，不符合海洋形勢發(fā)展要求的實(shí)際，應(yīng)該“確立我國海洋行政公權(quán)力的統(tǒng)一性、海洋行政管理主體的統(tǒng)一性和海洋監(jiān)察隊(duì)伍的統(tǒng)一性”[2]360。目前把海監(jiān)隊(duì)伍的職責(zé)局限于“檢查”和“行政處罰”的范圍內(nèi)，“這與一支專門海洋行政監(jiān)察隊(duì)伍的地位是不適應(yīng)的，各級海監(jiān)隊(duì)伍作為各級海洋行政主體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在海洋行政立法、海洋行政執(zhí)法和海洋行政司法等方面，都具有海洋行政的權(quán)力”[2]382?？傊霸诤Ｑ笮姓?zhí)法方面，我們的海洋行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)、執(zhí)法程序的規(guī)范、執(zhí)法對象的確認(rèn)、執(zhí)法事項(xiàng)的范圍、行政征收的標(biāo)準(zhǔn)以及海洋行政監(jiān)察、海洋行政處罰、海洋行政許可等，都面臨許多需要研究和討論的問題”[2]118。

綜合上述分析，滕祖文認(rèn)為海洋行政監(jiān)察是指“國家海洋行政主體為實(shí)現(xiàn)海洋行政管理職能，依照法定職權(quán)依法對海洋行政相對人遵守海洋法律規(guī)范和行使權(quán)利義務(wù)的情況所進(jìn)行的單方面的強(qiáng)制性，了解和查證的海洋行政行為”[2]198。根據(jù)這一定義，海洋行政監(jiān)察的主體是依法享有海洋行政監(jiān)察權(quán)的國家海洋行政機(jī)關(guān)和法律、海洋行政法規(guī)授權(quán)的組織；海洋行政監(jiān)察的對象是一切從事于海洋生產(chǎn)活動的海洋行政相對人；海洋行政監(jiān)察的內(nèi)容是海洋行政主體對海洋行政相對人遵守法律、海洋行政法規(guī)、海洋行政規(guī)章和其他海洋行政規(guī)范性文件，并依法行使權(quán)利和義務(wù)情況的了解和查證；海洋行政監(jiān)察工作是等同于海洋行政處罰、海洋行政許可、海洋行政征收等具體海洋行政行為的一種獨(dú)立的行政執(zhí)法行為。不僅如此，滕祖文還區(qū)分了海洋行政監(jiān)察與監(jiān)察海洋行政。認(rèn)為監(jiān)察海洋行政也稱監(jiān)督海洋行政，是指“國家海洋行政主體或有權(quán)監(jiān)察主體對海洋行政主體活動的監(jiān)察，主要指監(jiān)察海洋行政主體及其公務(wù)人員是否依法進(jìn)行海洋行政管理活動的行為”[2]203。

青年學(xué)者譚柏平在其著作《海洋資源保護(hù)法律制度研究》中也對海洋監(jiān)察進(jìn)行了分析和探討。譚柏平認(rèn)為，“海洋監(jiān)察在海洋行政管理程序功能中，屬于控制范疇，是指國家海洋行政機(jī)關(guān)內(nèi)專門行使監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)，依法對海洋行政相對人執(zhí)行海洋法律、法規(guī)和規(guī)章的情況進(jìn)行監(jiān)視和督查”，其中“海洋執(zhí)法監(jiān)察屬于海洋監(jiān)察范疇，是國家海洋監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法對海洋相對人貫徹執(zhí)行國家海洋法律法規(guī)和規(guī)章情況的監(jiān)督檢查，維護(hù)國家權(quán)威,保證國家海洋法律、法規(guī)和規(guī)章得到正確執(zhí)行，為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供決策與保障服務(wù)”[3]234-235。

總之，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于海洋行政監(jiān)察的探討主要在以下兩個(gè)方面達(dá)成共識：就海洋行政監(jiān)察的屬性而言，屬于監(jiān)督控制范疇，是一種行政執(zhí)法行為；就海洋行政監(jiān)察的對象而言，主要針對的是行政相對人。然而，行政監(jiān)督與行政執(zhí)法在行政學(xué)及行政法學(xué)領(lǐng)域具有各自確定的內(nèi)涵。更為重要的是，“監(jiān)察”在政治制度中同樣是有其確定內(nèi)涵的規(guī)范學(xué)術(shù)用語，探討其制度淵源有助于我們厘清關(guān)于海洋行政監(jiān)察的一些模糊認(rèn)識。

二、行政監(jiān)察：制度回溯與理論歸納

首先，監(jiān)察制度是傳統(tǒng)中國政治制度的重要特色。

自從有了國家，也就出現(xiàn)了針對國家權(quán)力的監(jiān)督。監(jiān)察制度早在中國的堯舜時(shí)代就開始萌發(fā)，正式形成于秦漢時(shí)期。自秦漢開始，隨著君主專制制度的建立和不斷完善，專制皇帝“懼宰官之不修，立監(jiān)牧以董之；畏監(jiān)督之容曲，設(shè)司察以糾之”[4]，從而建立起一套由君主直接控制的監(jiān)察系統(tǒng)，以對全國文武官吏的全面監(jiān)視。這種“宰牧相累，監(jiān)察相司，人懷異心，上下殊務(wù)”[4]的監(jiān)察體系在秦代就初具規(guī)模。秦朝在中央設(shè)御史大夫掌管監(jiān)察，與丞相、太尉并列為三公，具有“典正法度，以職相參，總領(lǐng)百官，以職相監(jiān)臨”[5]的權(quán)力，行政監(jiān)察制度正式確立。秦王朝所建立的監(jiān)察制度為以后的歷代專制王朝所承襲并不斷發(fā)展完善，并將監(jiān)察對象由各級官員擴(kuò)展至各統(tǒng)治機(jī)構(gòu)直至地方。總體而言，“早期監(jiān)察包括兩大部分：針對帝王的言諫制度和針對官員的御史制度。言諫制度在唐代發(fā)展到頂峰時(shí)期，其后隨著專制制度的加強(qiáng)而形同虛設(shè)直至被取消。御史制度則因適應(yīng)封建君主集權(quán)的需要繼續(xù)得到發(fā)展，并在明清時(shí)代達(dá)到最完善程度”[6]。由于傳統(tǒng)中國并不存在政治與行政分立的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，因而監(jiān)察制度主要是作為一項(xiàng)基本政治制度而存在的，是一種針對國家權(quán)力行使活動的監(jiān)督制度，由于其適應(yīng)了維護(hù)君主專制統(tǒng)治的需要而長期持續(xù)和較為有效地發(fā)揮作用?？梢赃@樣說，監(jiān)察制度是中央集權(quán)君主專制制度的重要組成部分，是傳統(tǒng)中國政治制度的一大特色，對于加強(qiáng)和完善中央集權(quán)的君主專制制度起著十分重要的作用。

也正因?yàn)槿绱?，中國革命的先行者孫中山先生在將西方民主引入中國時(shí)，在“三權(quán)分立”的基礎(chǔ)上，把中國古代政治制度中最具特色和成效的兩種制度——監(jiān)察制度和考試制度——提升為監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)，與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)合稱為五種治權(quán)，1906年正式提出了“將來中華民國的憲法是要創(chuàng)一種新主義，叫做‘五權(quán)分立’”[7]。1928 年，《國民政府組織法》得以通過，正式奠定了南京國民政府五院制的基礎(chǔ)。

其次，行政監(jiān)察制度是現(xiàn)代國家政治制度的重要內(nèi)容。

現(xiàn)代國家是以分權(quán)原則為基礎(chǔ)，結(jié)合代議民主、人民主權(quán)等原則構(gòu)建起來的，國家被看成是一種由國家機(jī)構(gòu)及其人員所組成的代表公共利益的公共權(quán)力。因此，監(jiān)督制約公共權(quán)力成為現(xiàn)代國家制度建設(shè)的重要內(nèi)容，其基本方式主要有分權(quán)制衡、法治憲政、輿論監(jiān)督等。一般而言，公共權(quán)力由立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)構(gòu)成。由于立法權(quán)首先是一種代議性質(zhì)的權(quán)力、司法權(quán)首先是一種被動性質(zhì)的權(quán)力，兩者“異化”的可能性并不大。而行政權(quán)則是一種直接的具有強(qiáng)制性和支配資源流向特征的執(zhí)行性權(quán)力，具有強(qiáng)烈的自由裁量性質(zhì)，其逐利性與擴(kuò)張性是立法權(quán)與司法權(quán)所不可比擬的，如不對其予以監(jiān)督和制約，就有可能違背行政管理的目標(biāo)，因而其“異化”的可能性最大。因此，自19世紀(jì)末期以來，隨著西方國家由議會國家逐漸向行政國家轉(zhuǎn)型，針對行政權(quán)力的監(jiān)督成為監(jiān)督制約公共權(quán)力的主要目標(biāo)。行政監(jiān)察作為行政監(jiān)督的一種類型，它使行政系統(tǒng)自身對行政活動的監(jiān)督經(jīng)?；I(yè)化和制度化，從而加強(qiáng)了行政監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。目前，發(fā)達(dá)國家如日本、澳大利亞等國在政府內(nèi)部設(shè)立有綜合性的專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)，全面對行政機(jī)關(guān)及其人員進(jìn)行監(jiān)督。還有一些發(fā)達(dá)國家在政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，設(shè)有專門性的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，如美國政府各部門設(shè)有監(jiān)察長辦公室、法國在中央政府各部中設(shè)立監(jiān)察團(tuán)、日本在郵政省內(nèi)設(shè)有監(jiān)察局，負(fù)責(zé)對本部門的行政工作進(jìn)行微觀的具體的監(jiān)督。

行政監(jiān)察制度也是當(dāng)代中國政治制度的重要內(nèi)容。早在新中國成立初期，各級政府內(nèi)就設(shè)置人民監(jiān)察委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及其工作人員是否履行其職責(zé)。1954年各級政府分別設(shè)立監(jiān)察部（廳、局），承擔(dān)針對各級政府部門及其人員的監(jiān)督之責(zé)，1959年后相繼撤銷。1986年底行政監(jiān)察制度得以恢復(fù)。1997年5月全國人大常委會制定通過《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，該法明確將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)界定為“人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察”，從而將我國的行政監(jiān)察制度納入法制化軌道。

再次，行政監(jiān)察的理論歸納。

正是因?yàn)楸O(jiān)察制度在我國具有深厚的歷史傳統(tǒng)，對其予以研究和探討也就成為國內(nèi)政治制度研究領(lǐng)域的重要內(nèi)容。具體到行政監(jiān)察制度而言，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對其作出如下的歸納總結(jié)。

其一，關(guān)于行政監(jiān)察的界定。代表性的觀點(diǎn)主要有：行政監(jiān)察是指“政府內(nèi)部建立各種機(jī)制，對政府行為進(jìn)行監(jiān)視督促的過程”[8]203；行政監(jiān)察“是由國家行政機(jī)關(guān)設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行的監(jiān)督活動。行政監(jiān)察的目的在于改善行政管理，提高行政效能。行政監(jiān)察的目標(biāo)是為了促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員做到廉潔奉公、遵紀(jì)手法”[9]247；行政監(jiān)察等同于監(jiān)察監(jiān)督，“是指專門的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對各級政府及其工作人員的工作所進(jìn)行的監(jiān)督”[10]192。總之，盡管對于行政監(jiān)察的具體表述不盡相同，但其主體及對象是確定的：其主體是具有監(jiān)察權(quán)的機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)，其對象是“行政機(jī)關(guān)及其工作人員”[9]247。

其二，關(guān)于行政監(jiān)察的性質(zhì)?；谏鲜鼋缍?，行政監(jiān)察并不屬于行政執(zhí)法范疇，而是屬于行政監(jiān)督范疇。行政監(jiān)督就是“對行政活動的監(jiān)督，……對行政機(jī)關(guān)及其行政人員在完成社會事務(wù)公共管理的活動進(jìn)行監(jiān)視和督促”[9]240，“是指對國家行政機(jī)關(guān)的組織與活動是否合于憲法和法律，國家行政機(jī)關(guān)工作人員是否奉公守法、恪盡職責(zé)及對違法行為進(jìn)行檢查糾正的行為”[10]189-190。質(zhì)言之，行政監(jiān)督就是指“對政府行為進(jìn)行的監(jiān)督”[8]203。行政監(jiān)督具有多種類型，學(xué)者們一般將我國的行政監(jiān)督分為行政體系外部的監(jiān)督和行政體系內(nèi)部的監(jiān)督兩個(gè)部分。行政體系外部的監(jiān)督包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、國家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會監(jiān)督、政治協(xié)商監(jiān)督等。國家行政體系內(nèi)部的監(jiān)督包括上下級一般監(jiān)督、審計(jì)特征監(jiān)督和監(jiān)察專門監(jiān)督。而在西方國家行政監(jiān)督的方式和渠道主要包括立法行政監(jiān)督、司法行政監(jiān)督、行政申訴監(jiān)督、廉政監(jiān)督、行政公開、行政懲戒，以及政府內(nèi)部的行政監(jiān)察等?？傊?，行政監(jiān)察屬于行政監(jiān)督的范疇，是行政監(jiān)督的一種類型，是行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種監(jiān)督形式。

三、回歸本位：海上監(jiān)視執(zhí)法

基于上述分析，無論是“監(jiān)察”還是“行政監(jiān)察”，都是有其特定內(nèi)涵的相對規(guī)范的學(xué)術(shù)用語。既然如此，海洋行政監(jiān)察也就沒有任何特別之處了，這是因?yàn)椤昂Ｑ蠊芾淼男再|(zhì)實(shí)際上仍然是屬于行政管理范疇”[1]82。因此海洋行政監(jiān)察作為海洋行政監(jiān)督的一種形式，其監(jiān)察對象絕非海洋行政相對人而必然是海洋行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員。明白了上述原理，我們就可以探討海洋管理實(shí)踐中針對海洋行政相對人的監(jiān)督問題了。

第一，海洋行政執(zhí)法包含針對海洋行政相對人的監(jiān)督。事實(shí)上，學(xué)者們對海洋行政執(zhí)法作出了不同的理解。有的學(xué)者將海洋行政執(zhí)法理解為“海洋行政主管部門及其所屬的中國海監(jiān)機(jī)構(gòu)對組織和個(gè)人遵守海洋法律、法規(guī)和規(guī)章的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)和查處違法行為的活動，主要包括海洋行政檢查和海洋行政處罰兩項(xiàng)內(nèi)容”[11]，顯然這是一種狹義的理解。譚柏平則將海洋行政執(zhí)法作出了廣義的理解，是指“海洋行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)國家海洋行政管理目的，依據(jù)法定職權(quán)和法定程序，執(zhí)行海洋法律、法規(guī)和規(guī)章，所實(shí)施的直接影響海洋行政相對人權(quán)利義務(wù)的行為，包括行政許可、行政檢查、行政處罰，還有行政征收、行政確認(rèn)、行政裁決、行政強(qiáng)制、行政獎勵等”[3]231。事實(shí)上，上述兩種觀點(diǎn)早就得到了羅豪才的歸納與綜合，他認(rèn)為：“執(zhí)法，是指國家機(jī)關(guān)執(zhí)行適用法律的活動。行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為，是主管行政機(jī)關(guān)依法采取的具體的直接影響相對一方權(quán)利義務(wù)的行為；或者對個(gè)人、組織的權(quán)利義務(wù)的行使和履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為”[12]。顯然，行政執(zhí)法既是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為，也是執(zhí)法機(jī)關(guān)針對行政相對人行使和履行義務(wù)情況所進(jìn)行的監(jiān)督檢查行為，包括了法律適用和監(jiān)督相對人兩個(gè)方面。于是，鹿守本就對海洋行政執(zhí)法作出如下總結(jié)：“海洋執(zhí)法，或者更為確切地表述為海洋行政執(zhí)法，是政府的行政行為。任何社會活動和行為都有其主體，海洋行政執(zhí)法的行為主體就是海洋行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和海上執(zhí)法隊(duì)伍”[1]294。海洋行政執(zhí)法機(jī)關(guān)偏重于法律的適用，而海上執(zhí)法隊(duì)伍則偏重于對海洋行政相對人的監(jiān)督檢查。

第二，海上執(zhí)法隊(duì)伍是監(jiān)督檢查海洋行政相對人的基本手段。海洋執(zhí)法屬于行政執(zhí)法范疇，具有普通行政執(zhí)法的共性，即適用法律法規(guī)于具體事件的行為。但是，海洋行政執(zhí)法的領(lǐng)域是海洋，海洋權(quán)益、資源與環(huán)境的違法、違規(guī)事件基本都發(fā)生在海洋區(qū)域內(nèi)，發(fā)現(xiàn)這些違法、違規(guī)行為并獲取證據(jù)，必須在海上現(xiàn)場進(jìn)行，由此決定了海洋執(zhí)法具有不同于普通行政執(zhí)法的特殊性。即海洋作為特殊的區(qū)域，沒有一支裝備優(yōu)良并能適應(yīng)這種環(huán)境的監(jiān)視力量，就不可能發(fā)現(xiàn)和處理海洋行政相對人違法違規(guī)的事件，海上執(zhí)法的行政行為也就不可能產(chǎn)生，海洋法律法規(guī)的實(shí)施也就沒有保障。由此可見，建設(shè)一支海上執(zhí)法隊(duì)伍是開展海洋執(zhí)法的必須條件，也是海洋執(zhí)法管理的一項(xiàng)職責(zé)性的任務(wù)。所謂海上執(zhí)法隊(duì)伍，是國家海洋行政及其有關(guān)管理部門為實(shí)施對管轄海域?qū)崟r(shí)監(jiān)視、監(jiān)督檢查海洋法律、法規(guī)在海洋資源、空間、環(huán)境開發(fā)和保護(hù)活動中得到海洋行政相對人的遵守，而建立的海上專門監(jiān)視、監(jiān)督檢查力量?！昂Ｉ蠄?zhí)法隊(duì)伍既是海洋行政執(zhí)法主體的組成部分，也是海洋行政執(zhí)法的海上巡視、偵查和事故、事件現(xiàn)場調(diào)查、取證和應(yīng)急處理的執(zhí)行力量”[1]299?？傊瑖液Ｑ髾?quán)益雖然是客觀存在的，但是還需要通過國家的力量去維護(hù)，運(yùn)用國家的職能對其海上領(lǐng)土和主權(quán)所及海域?qū)ο?，?shí)施有效控制、管理。也只有國家的事實(shí)的管理，才能保證國家海洋權(quán)益的最終實(shí)現(xiàn)。對于無法看見物理邊界的國家管轄海域而言，強(qiáng)有力的海上執(zhí)法隊(duì)伍是國家海洋權(quán)益和開發(fā)利用秩序的保證。相對于普通行政管理而言，海上執(zhí)法隊(duì)伍對于海洋行政管理具有特殊重要性。

第三，監(jiān)視執(zhí)法是表示海上執(zhí)法隊(duì)伍屬性的規(guī)范學(xué)術(shù)用語。對于沿海國家而言，建設(shè)一支海上執(zhí)法力量既是海洋執(zhí)法的需要，也是維護(hù)海洋權(quán)益的需要，它是沿海國家的共同性問題。正是基于此，早在20世紀(jì)70年代“由英聯(lián)邦秘書處為所羅門群島組織了第一次綜合性的區(qū)域性聯(lián)合監(jiān)視與執(zhí)法方面的研究”[13]。1982年制定的《聯(lián)合國海洋法公約》第204條對海上監(jiān)視作出了規(guī)定：各國特別應(yīng)不斷監(jiān)視其所準(zhǔn)許或從事的任何活動的影響，以便確定這些活動是否可能污染海洋環(huán)境。隨著《聯(lián)合國海洋法公約》的通過，聯(lián)合國及其有關(guān)國際組織非常關(guān)注公約的貫徹，對各沿海國家的海上執(zhí)法力量的建設(shè)也提出了明確的要求。在1990年聯(lián)合國大會第45次會議上，秘書長作了題為《實(shí)現(xiàn)依海洋法公約而有的利益：各國在開發(fā)和管理海洋資源方面的需要》的報(bào)告，其中第4部分第5節(jié)“監(jiān)視和執(zhí)行”，專門論述了海洋監(jiān)視執(zhí)法問題。報(bào)告認(rèn)為：“監(jiān)視和執(zhí)行作為各國確保各國依照《聯(lián)合國海洋法公約》通過的國際海洋規(guī)章獲得履行的手段，擴(kuò)大適用于廣泛的活動，包括在其陸地領(lǐng)土（指海洋地理范圍中的海岸帶陸地和島嶼領(lǐng)土陸地）、在其內(nèi)海及以外的地區(qū)（指領(lǐng)海、大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等國家管轄海域），正在領(lǐng)海上航行的船只、在人工的島嶼和結(jié)構(gòu)上，甚至空中。由于很多目的，作為有效開發(fā)和管理海域資源不可或缺的要求，和執(zhí)行必須包括與海岸接鄰的整個(gè)海域”。該報(bào)告把海域巡航監(jiān)視和執(zhí)法，視為沿海國家進(jìn)行海洋有效管理不可或缺的至關(guān)重要的條件。該報(bào)告中對沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)生物資源的保全、管理和利用工作曾指出：“許多國家提出偷偷捕魚，違法取得專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)生物資源問題，并表示需要監(jiān)視和執(zhí)行法律。這種需要包括海岸警衛(wèi)能力、空中監(jiān)視以及各種合作安排”。沿海國只有建立起強(qiáng)大的海上執(zhí)法力量，才有可能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并依法采取措施?？梢?，海上監(jiān)視執(zhí)法是國際社會普遍運(yùn)用和認(rèn)可的表示海上執(zhí)法隊(duì)伍屬性的規(guī)范學(xué)術(shù)用語。

第四，監(jiān)視執(zhí)法在我國海洋行政管理理論與實(shí)踐上同樣得到普遍運(yùn)用。在我國海洋管理實(shí)踐領(lǐng)域，1995年9月29日，中央在批轉(zhuǎn)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)時(shí)指出：《國家海洋局北海、東海、南海分局機(jī)構(gòu)改革方案》經(jīng)中央機(jī)構(gòu)編制委員會審核，并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，其主要職能是：進(jìn)一步強(qiáng)化海洋行政管理職能，加強(qiáng)海洋監(jiān)測監(jiān)視和執(zhí)法管理、維護(hù)海洋權(quán)益、保護(hù)海洋環(huán)境和資源的可持續(xù)開發(fā)利用。因此，建設(shè)并管理一支海上綜合監(jiān)視執(zhí)法的國家隊(duì)伍，承擔(dān)覆蓋國家管轄海域全面監(jiān)視執(zhí)法職能，“既履行監(jiān)視、監(jiān)督海上自然的和人為發(fā)生的非常事件，又要擔(dān)負(fù)對各種事故、事件進(jìn)行記錄、調(diào)查取證和現(xiàn)場應(yīng)急處理，或制止、或防治、或驅(qū)趕、或扣留等，并迅速、及時(shí)將所發(fā)生的情況通報(bào)有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)，如需要還應(yīng)協(xié)助主管機(jī)關(guān)進(jìn)行處理工作”[1]365，對于海洋行政管理而言是十分必要的。在理論研究領(lǐng)域，國內(nèi)學(xué)者不僅將海上監(jiān)視明確界定為“密切關(guān)注各類船舶的活動或人類在海上的其他活動，包括海運(yùn)、捕魚、航行、勘探開發(fā)及娛樂活動等，以發(fā)現(xiàn)違法和違禁情況。也就是說，它是通過預(yù)防、執(zhí)行法律或進(jìn)行懲處，從而防止或消除不良行為，對人類在海上所進(jìn)行的各類活動進(jìn)行監(jiān)視或警戒”[14]73，而且通過比較美國、日本、韓國等海上綜合監(jiān)視執(zhí)法力量，直面我國海上監(jiān)視執(zhí)法隊(duì)伍的問題，即“中國海洋執(zhí)法力量因部門分割顯得十分薄弱。目前，海洋、交通、漁業(yè)、邊防、海關(guān)等都擁有自己的執(zhí)法力量，都在各自購置船只和飛機(jī)，但只能在中國近海執(zhí)法”[14]145。上述“海上監(jiān)視執(zhí)法中各種問題的出現(xiàn)，其原因可能是多種多樣的，但其控制性的原因是國家海上監(jiān)視執(zhí)法體制問題”[1]350?？傊Ｉ媳O(jiān)視執(zhí)法不僅得到國際社會普遍運(yùn)用和認(rèn)可，而且20世紀(jì)90年代中期以來在我國海洋行政管理實(shí)踐領(lǐng)域與理論領(lǐng)域同樣得到普遍的運(yùn)用和認(rèn)可。

結(jié)語

綜上所述，行政監(jiān)察與監(jiān)視執(zhí)法指向?qū)ο蟛煌?，基本屬性各異。然而無論是在我國海洋行政管理實(shí)踐領(lǐng)域還是在理論研究領(lǐng)域，在監(jiān)督海洋行政相對人的問題上，一方面適用國際公認(rèn)的規(guī)范術(shù)語海上監(jiān)視執(zhí)法，一方面適用海洋行政監(jiān)察。概念是思維和分析的基本工具，具有統(tǒng)一、界定明確、邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的概念體系是一門學(xué)科成熟的標(biāo)志。上述學(xué)術(shù)用語的混合使用或交替使用現(xiàn)象表明我國海洋行政管理學(xué)科的不成熟。正如國內(nèi)學(xué)者所指出的，“當(dāng)前對海洋行政管理的界定主要集中在兩個(gè)角度：一是從行政法的角度對海洋行政管理及其他海洋管理概念作了梳理，如滕祖文的《海洋行政管理》一書即是按照行政法的角度來編撰。二是從管理學(xué)的角度闡述了海洋管理和海洋行政管理的關(guān)系，如鄭敬高等人編撰的《海洋行政管理》一書”[15]。理論是實(shí)踐的先導(dǎo)。規(guī)范、成熟、完善的海洋行政管理理論有助于我國政府穩(wěn)步推進(jìn)以提高海洋綜合管理能力、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、維護(hù)海洋權(quán)益為基本內(nèi)容的海洋戰(zhàn)略。因此，構(gòu)建一門規(guī)范的海洋行政管理學(xué)尤為迫切。

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