推進(jìn)城鎮(zhèn)化綜合改革促進(jìn)小康社會(huì)全面建成

□夏鋒（中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院海南研究所所長(zhǎng)、副研究員）

"堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。"

——《黨的十八大報(bào)告·加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式》

從綜合因素看，海南很有條件成為全國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化綜合配套改革的試點(diǎn)省。海南應(yīng)抓住全國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要機(jī)遇，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制創(chuàng)新，走出一條“布局合理、以產(chǎn)興城、設(shè)施配套、特色突出”新型城鎮(zhèn)化之路，為海南全面建成小康社會(huì)提供強(qiáng)大動(dòng)力，為全國(guó)城鎮(zhèn)化改革提供示范。

城鎮(zhèn)化是海南全面建成小康社會(huì)的最大潛力

城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需最大的潛力所在，是城鄉(xiāng)一體化的重要基礎(chǔ)。新型城鎮(zhèn)化將成為未來(lái)5至10年我國(guó)發(fā)展轉(zhuǎn)型的大戰(zhàn)略，這也是海南未來(lái)發(fā)展的最大潛力所在。

城鎮(zhèn)化將大大提升海南獨(dú)特資源價(jià)值。海南省第六次黨代會(huì)報(bào)告中提出，“海南建設(shè)國(guó)際旅游島，只有把全島作為一個(gè)整體來(lái)規(guī)劃、作為一個(gè)大城市來(lái)布局，才能實(shí)現(xiàn)資源利用效益最大化?！币酝恋刭Y源為例，2011年，海南每平方公里土地產(chǎn)生的GDP為710萬(wàn)元，廣東省為2929萬(wàn)元，江蘇省為4737萬(wàn)元，分別相當(dāng)于海南的4.1倍和6.7倍。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快推進(jìn)，假設(shè)海南每平方公里土地GDP產(chǎn)出達(dá)到廣東的50%，那么到2015年，海南3.54萬(wàn)平方公里創(chuàng)造的GDP總量將達(dá)到5184.3億元，相當(dāng)于2011年全省GDP總量的2.06倍；假設(shè)海南每平方公里土地GDP產(chǎn)出達(dá)到江蘇的50%，那么到2015年，海南3.54萬(wàn)平方公里創(chuàng)造的GDP總量將達(dá)到8384.5億元，相當(dāng)于2011年全省GDP總量的3.33倍。

城鎮(zhèn)化將加快推進(jìn)海南服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。黨的十八大提出：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，著力解決制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。”建設(shè)海南國(guó)際旅游島的重中之重是發(fā)展與旅游相關(guān)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。但現(xiàn)實(shí)情況是，海南現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在服務(wù)業(yè)內(nèi)部占比為55.16%，低于全國(guó)（59.57%）近5個(gè)百分點(diǎn)；2011年海南文化產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為2.8%，低于全國(guó)（3%）的平均水平，與廣東（2010年 5.6%）、湖南（5.2%）、云南（6.1%）有成倍的差距；2011年，海南金融保險(xiǎn)業(yè)占第三產(chǎn)業(yè)的比重僅為9.16%，低于全國(guó)12.18%的平均水平?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)質(zhì)就是城市中心區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型過(guò)程，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展客觀擴(kuò)大了服務(wù)業(yè)的需求。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和國(guó)際旅游島建設(shè)的推進(jìn)，海南服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)有可能走在全國(guó)前列。初步預(yù)測(cè)，服務(wù)業(yè)若保持年均2個(gè)百分點(diǎn)以上的增速，到2015年和2020年，海南服務(wù)業(yè)比重可分別達(dá)到57%和67%以上，大大超過(guò)全國(guó)平均水平，并接近世界平均水平。

城鎮(zhèn)化將拉動(dòng)城鄉(xiāng)居民收入的提高。2011年，海南城鄉(xiāng)居民收入僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的84.2%和92.4%。城鄉(xiāng)收入比從2000年的2.4：1擴(kuò)大到2011年2.8：1。城鎮(zhèn)居民家庭的最高收入戶人均可支配收入為最低收入戶的9.8倍，高于全國(guó)8.6倍的平均水平；2011年，海南中等收入戶人均可支配收入為16913元，比全國(guó)水平低13.5%。未來(lái)10年左右，城鎮(zhèn)化進(jìn)程和海南國(guó)際旅游島建設(shè)加快，服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展將帶動(dòng)大量城鄉(xiāng)就業(yè)，從而拉動(dòng)城鄉(xiāng)居民收入大幅度增長(zhǎng)，全島實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的可能性增大。假設(shè)未來(lái)10年左右，海南城鎮(zhèn)居民收入能繼續(xù)按照過(guò)去20年的發(fā)展速度遞增（12.5%），要使城鄉(xiāng)居民收入差距縮小，至少要使農(nóng)民人均收入保持高于城鎮(zhèn)居民收入的增幅。設(shè)定農(nóng)村居民收入以13.5%的速度遞增，到2020年，城鄉(xiāng)居民年人均收入將分別達(dá)到5萬(wàn)元和2萬(wàn)元左右，大大高于全國(guó)平均水平（3.35萬(wàn)元和1.26萬(wàn)元），城鄉(xiāng)差距將縮小到 1.7：1。

海南最有條件成為全國(guó)城鎮(zhèn)化綜合改革試驗(yàn)區(qū)

在全國(guó)看來(lái)，海南在成為全國(guó)城鎮(zhèn)化綜合改革試驗(yàn)區(qū)上十分占優(yōu)勢(shì)。

海南國(guó)際旅游島建設(shè)作為國(guó)家戰(zhàn)略，客觀上要求海南要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)質(zhì)就是城鎮(zhèn)中心區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程。《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》明確提出，“用10年左右的時(shí)間，即到2020年第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)到60%”，為全國(guó)調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提供示范。海南要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵就在于要按照“一個(gè)大城市”思路推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

海南島作為一個(gè)獨(dú)立的地理單元，人口少，面積小，易于把全島作為一個(gè)整體來(lái)科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)化建設(shè)。

近幾年海南交通等基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善。按照規(guī)劃，“十二五”期間，海南將形成銜接緊密、快捷的現(xiàn)代綜合交通體系，進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)、區(qū)域的有機(jī)對(duì)接。

海南建省之初就率先實(shí)行了行政省直管縣體制，具備加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的體制優(yōu)勢(shì)。

2011年，海南城鎮(zhèn)化率為50.5%，低于全國(guó)51.3%的平均水平，與浙江（62.3%）、江蘇（61.9%）、福建（58.1%）等沿海省份相比，差距仍然很大。未來(lái)5年，海南應(yīng)把以統(tǒng)籌資源利用為重點(diǎn)的行政體制改革作為海南結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務(wù)之一，全島按照“一個(gè)大城市”的思路統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，從根本上打破旅游、土地等重要資源的行政分割和地區(qū)壁壘，通過(guò)區(qū)域行政一體化的體制安排和政策突破，整合全島資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源利用最大化。為此，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：

建立城鄉(xiāng)一體的科學(xué)規(guī)劃體制機(jī)制。建立城鄉(xiāng)一體、全域覆蓋、層次分明、多規(guī)合一的科學(xué)規(guī)劃體系和完備的監(jiān)督約束機(jī)制，以高水平的規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌空間、資源配置，保障城鄉(xiāng)一體化與城鎮(zhèn)化各項(xiàng)工作的有效推進(jìn)。重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃體制并軌，建立國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各類規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的新機(jī)制，使多個(gè)規(guī)劃相互融合、相互銜接，做到無(wú)縫對(duì)接，有效整合。

夯實(shí)城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。以城鎮(zhèn)化為主線，以項(xiàng)目為載體，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立產(chǎn)業(yè)合理布局與有序發(fā)展的導(dǎo)向機(jī)制，建立三次產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)區(qū)域互動(dòng)的產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)興城，產(chǎn)城互動(dòng)。優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，積極探索服務(wù)業(yè)推動(dòng)城鎮(zhèn)化的新路子。加快構(gòu)建“服務(wù)型”的產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)空間，提升城市創(chuàng)新功能和服務(wù)功能；引導(dǎo)工業(yè)集中集聚發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展；提高農(nóng)業(yè)組織化程度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

打造城鎮(zhèn)化的突出特色。按照城鎮(zhèn)化的新格局，突出生態(tài)和文化特色，著力建設(shè)生態(tài)文明城市，大力弘揚(yáng)歷史文化，走出一條生態(tài)環(huán)境友好、文化特色鮮明的城鎮(zhèn)化之路。

完善城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資體制。如今，海南與城鎮(zhèn)化高度相關(guān)的基本公共服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都面臨巨大的資金壓力。要將新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)的巨大潛在投資需求轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)需求，關(guān)鍵在于投融資體制改革的突破。為此，海南要根據(jù)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)性質(zhì)的不同，建立多元化、多渠道的資金供給模式。要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)民間資金進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；拓寬融資渠道，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資等方式，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金和境外資金參與建設(shè)；爭(zhēng)取中央支持，試點(diǎn)發(fā)行市政債。

適時(shí)推進(jìn)行政區(qū)劃體制改革。海南省第六次黨代會(huì)報(bào)告中明確提出，“打破資源配置的地區(qū)、行業(yè)、部門和層級(jí)壁壘，優(yōu)化利用土地、岸線、港口、森林、礦產(chǎn)等資源，提高資源配置的集中度和整體效益?！睘榇耍Ｄ闲枰蚱迫∈锌h的行政區(qū)劃體制，通過(guò)區(qū)域行政一體化的體制安排和政策突破，形成“省下轄5大區(qū)域性中心城市”的行政格局，為城鄉(xiāng)、區(qū)域資源利用效益最大化提供制度保障?？煽紤]兩種方案：（1）撤縣改區(qū)。在5大城市內(nèi)，設(shè)20個(gè)左右市轄區(qū)，通過(guò)撤縣改區(qū)，把原有縣市直接轉(zhuǎn)變?yōu)槭休爡^(qū)；（2）按人口規(guī)模重組市轄區(qū)。按照人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，跳出既有市縣的行政區(qū)劃范圍，重新組合5大城市的市轄區(qū)。

支持海口、三亞先行先試。以行政一體化推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化是一項(xiàng)綜合、復(fù)雜工程，要堅(jiān)持循序漸進(jìn)、系統(tǒng)改革的原則，積極組織改革試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)評(píng)估。H