藏北高寒草地生態(tài)補償機制與方案

劉興元，龍瑞軍

(蘭州大學草地農業(yè)科技學院，草地農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)國家重點實驗室，蘭州 730020)

藏北高寒草地不僅是重要的畜牧業(yè)生產基地，而且是我國重要的生態(tài)安全屏障，在涵養(yǎng)水源、保持水土、保護生物多樣性、調節(jié)大氣環(huán)境、支撐高原特色畜牧業(yè)發(fā)展、維系牧民生活、傳承草原文化和維持藏區(qū)社會穩(wěn)定方面具有重要的戰(zhàn)略地位［1］。然而，受全球氣候變暖和人類活動加劇的影響，藏北高寒草地退化十分嚴重［2］。牧民的貧困問題是高寒草地退化和生態(tài)服務價值損失的主要原因［3］，導致高寒草地生態(tài)系統(tǒng)服務功能削弱，造成人口、資源和環(huán)境的協(xié)調關系失衡，形成了貧困導致環(huán)境退化、而環(huán)境退化又加劇了貧困的惡性循環(huán)［4-5］。此外，由于高寒草地生態(tài)環(huán)境的脆弱性、自然災害頻發(fā)、現(xiàn)代科學技術的缺乏和不完善的教育以及不公平或者行之無效的政策，又進一步加劇了藏北高寒草地生態(tài)環(huán)境的退化［6］，最終不僅威脅到生態(tài)屏障安全，也影響到藏區(qū)社會經濟的發(fā)展與邊境地區(qū)的社會穩(wěn)定。由于消除貧困和保護生態(tài)環(huán)境是兩個不同的目標，它們受不同的道德觀驅使，但是在實踐中它們又相互作用［7-8］。多年的實踐證明，既要實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境又能發(fā)展草地畜牧業(yè)經濟的雙贏目標一直是人們追求的理想目標，但到目前仍然是一個夢想。為了實現(xiàn)這一目標，牧區(qū)政府和牧民應努力尋求外界的資本投入、技術支持和教育發(fā)展、優(yōu)惠政策等援助是必不可少的［9］。由于藏北那曲不同類型高寒草地的生產力水平、季節(jié)放牧特征、生態(tài)服務價值、生態(tài)環(huán)境敏感性差異較大，且在地域分工和國家生態(tài)安全屏障中所承擔的主要功能不同。因此，依據藏北地區(qū)草地資源特征和在生態(tài)屏障保護中的重要地位，在生態(tài)、經濟與社會效益的多重標準下，從空間上對高寒草地實行功能分區(qū)，明確某一區(qū)域草地的主導功能和在生態(tài)屏障安全與經濟發(fā)展中的作用，建立基于高寒草地功能分區(qū)的生態(tài)補償機制，不僅有利于高寒草地生態(tài)系統(tǒng)形成功能、時序和空間的耦合結構，產生經濟、生態(tài)和社會耦合效益［10-11］，而且對改善牧區(qū)生產條件和增加牧民收入，促進藏北高寒草地生態(tài)安全屏障建設和草地畜牧業(yè)經濟的可持續(xù)發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

1 研究區(qū)概況

藏北那曲地區(qū)位于青藏高原腹地，介于北緯 29°56′20″—36°41′，東經 83°52′20″— 95°01′之間，全區(qū)總土地面積3954萬hm2，草地面積達3377.7萬hm2，占那曲總土地面積的85.6%和西藏總草地面積的41.2%，主要有高寒草原、高寒荒漠、高寒荒漠草原和高寒草甸四大類，平均海拔4500 m以上，屬亞寒帶氣候區(qū)，高寒缺氧，氣候干燥，多大風天氣。年均氣溫-2.8—1.6℃，年均降水量247.3—513.6 mm之間［12］。2008年全區(qū)人口42.55萬人，家畜總頭數(shù)719萬頭只，國民生產總值42.19億元，牧業(yè)國民生產總值5.17億元，農牧民人均純收入3219元，人均生活消費支出2231元［13］。

2 藏北高寒草地生態(tài)補償內容與機制

2.1 高寒草地生態(tài)補償模式

建立一個既能改善牧民生活，又能提高生態(tài)系統(tǒng)服務流量的生態(tài)補償模式是保障生態(tài)補償投資的有效性，實現(xiàn)退化高寒草地生態(tài)系統(tǒng)恢復的關鍵。由于藏北不同草地類型承擔的主要職能、生態(tài)地位、功能作用和對經濟發(fā)展的貢獻大小不同，存在著顯著的區(qū)域差異性，空間異質性和經濟發(fā)展水平差異性，而且高寒草地退化程度與類型在氣候、水熱條件、地形、地貌和人類活動、空間異質性方面的地域差異較大［14］。因此，依據藏北高寒草地的生產力水平、生態(tài)服務價值、季節(jié)放牧特征、生態(tài)環(huán)境敏感性，從空間上對其高寒草地實行功能分區(qū)，以明確某種草地類型的主導功能和在生態(tài)屏障安全與經濟發(fā)展中的作用，在空間和功能上形成多樣的草地資源利用結構，以產生經濟、生態(tài)和社會的耦合效應［15］，從而針對各功能區(qū)的特點制定不同的生態(tài)補償方案和管理對策。通過功能分區(qū)，從空間上將高寒草地劃分為適度生產功能區(qū)、減畜恢復功能區(qū)和禁牧封育功能區(qū)，據此構建基于高寒草地功能分區(qū)的分級生態(tài)補償模式，設計針對不同功能區(qū)的生態(tài)補償方案。生態(tài)補償在適度生產區(qū)，以草地畜牧業(yè)生產為目的，通過建立高產優(yōu)質人工草地，對天然草地進行科學合理的放牧管理，實行集約化經營，從而吸納從生態(tài)功能區(qū)轉移的放牧家畜。在減畜恢復區(qū)，通過補播優(yōu)良牧草，提高植被覆蓋率，使退化草地在一定的休牧和適度的輪牧條件下復壯更新，恢復草地生產力。在禁牧封育保護區(qū)，通過建立自然保護區(qū)、水土涵養(yǎng)區(qū)，進行封育或禁牧，保護高寒草地生態(tài)系統(tǒng)功能及其多樣性，改善和提高水土涵養(yǎng)能力。

2.2 高寒草地生態(tài)補償?shù)慕M織管理體系及流程

由于草地生態(tài)補償機制的建立過程是各利益相關方相互博弈的過程［16］，建立適合草地生態(tài)系統(tǒng)特征與有效的社會參與機制、監(jiān)督機制和利益協(xié)調機制相結合的長效生態(tài)補償機制，構建相對統(tǒng)一的政策運行和協(xié)作平臺，是草地生態(tài)補償政策得以有效實施的保障。因此，必須有政府部門、牧民、第三方非利益機構(科研院所)和監(jiān)督機構組成一個四位一體的生態(tài)補償組織管理體系，以保證草地生態(tài)補償政策實施的公平公正、激勵牧民保護生態(tài)屏障的積極性和保障生態(tài)補償資金的科學合理使用。

草地生態(tài)補償首先要根據行政區(qū)域和草地類型對選定生態(tài)補償區(qū)域的生態(tài)服務功能進行綜合評估，通過對區(qū)域草地生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)、生產和生活功能關系以及牧民維持生活的最低家畜飼養(yǎng)量分析后，從人口、資源和家畜協(xié)調發(fā)展的角度確定生態(tài)補償?shù)囊?guī)模。然后根據草地類型和退化程度對補償區(qū)域內的草地進行功能分區(qū)。在功能分區(qū)基礎上確定不同功能區(qū)的補償標準、補償周期，補償資金，補償績效評估和補償約束與獎懲規(guī)則，形成一套科學有效的草地生態(tài)補償運行體系和補償程序(圖1)。

2.3 高寒草地生態(tài)補償?shù)膿p益可行性分析

高寒草地生態(tài)補償?shù)闹饕繕耸腔謴屯嘶牟莸厣鷳B(tài)系統(tǒng)和消除牧民的貧困生活。因此，診斷高寒草甸生態(tài)系統(tǒng)損壞程度，設定一個既能改善牧民生活，又能提高生態(tài)系統(tǒng)服務流量的生態(tài)恢復的目標，是保證生態(tài)補償決策的科學性和有效性，實現(xiàn)生態(tài)補償恢復可持續(xù)發(fā)展的關鍵［17］。否則，大量生態(tài)補償資金的投入將不能實現(xiàn)預期的雙贏的目標。當高寒草地退化已超過了系統(tǒng)能夠恢復的彈性閾值范圍時，其生態(tài)系統(tǒng)的過程已經改變，或整個生態(tài)經濟系統(tǒng)已崩潰狀態(tài)［18］，已失去了其生產功能和經濟價值，生態(tài)補償并不能達到其恢復的目標，只能通過更加昂貴的工程項目進行重建或封育，而不屬于生態(tài)補償?shù)姆懂?。草地生態(tài)補償?shù)男б姘ㄉ鷳B(tài)、經濟和社會效應，主要表現(xiàn)為草地生態(tài)系統(tǒng)的服務價值增量。草地生態(tài)補償資金的總額由草地生態(tài)恢復的成本和平均利潤總和來決定。因此，開展草地生態(tài)補償?shù)膿p益的可行性分析要從草地生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)狀和社會經濟發(fā)展的需求出發(fā)，對退化高寒草地生態(tài)系統(tǒng)恢復的經濟、生態(tài)和社會效應進行可行性分析。在經濟效應方面，即要考慮到退化高寒草地生態(tài)系統(tǒng)的恢復是一個漫長的過程，需要長期的投入，同時，生態(tài)補償?shù)耐度胗忠鶕莸赝嘶芊窕謴蜖钜约盎謴蜖顩r確定一個適宜的最高和最低的臨界閾值［19］。在生態(tài)效應方面，對高寒草地資源的生產性消耗要以維持草地生態(tài)系統(tǒng)的健康運行為前提條件，使其生態(tài)效應能夠維持系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展;在社會效應方面，既能滿足畜牧業(yè)生產需要，又能滿足牧民生活和社會對生態(tài)服務產品的需要?？傊?，高寒草地生態(tài)補償?shù)膿p益可行性分析要根據效應與成本對等的生態(tài)經濟學原則，通過對草地生態(tài)恢復成本補償，使草地生態(tài)服務價值的外部性收益轉移給生產者或護持者，形成草地保護與利益分配的互惠互享機制，以促進高寒草地生態(tài)系統(tǒng)物質和能量的反哺與調節(jié)機能的修復［20］。

圖1 藏北高寒草地生態(tài)補償?shù)某绦騀ig.1 Program for ecological compensation of alpine rangeland in the northern Tibetan region

2.4 高寒草地生態(tài)補償?shù)募s束獎懲機制

草地生態(tài)補償?shù)暮诵乃枷胧怯缮鷳B(tài)產品的受益者對生態(tài)產品的生產者(或保護者)給予一定的利益補償，從而提高他們的生態(tài)保護責任［21］。高寒草地生態(tài)補償需要完善和科學的約束與獎懲機制，才能取得良好的預期效果，否則，不僅會造成補償資金的浪費和牧民之間的矛盾糾紛，而且會造成更大的環(huán)境破壞。因此，針對藏北高寒草地的區(qū)域特征和牧區(qū)經濟文化發(fā)展水平，制定科學的約束與獎懲機制，是草地生態(tài)補償政策有效運行和科學管理的重要保障。但是，建立完善的生態(tài)補償約束與獎懲機制要在信息相對充分的前提下，從補償內部和外部構建其基本框架，使之能發(fā)揮有效的制約和激勵作用。

2.4.1 約束機制

草地生態(tài)補償?shù)募s束機制分為內部和外部兩個方面。

內部約束包括:

(1)規(guī)章約束 藏北高寒草地生態(tài)補償是以牧戶為基本補償主體，涉及千家萬戶牧民的利益。因此，必須建立區(qū)域生態(tài)補償方案實施的規(guī)章制度，明確草地生態(tài)補償?shù)膶ο?、目標、要求、內容、標準和實施細則，對生態(tài)補償主體的責權利及其行為做出規(guī)范性約束。

(2)合同約束 參加草地生態(tài)補償?shù)闹黧w必須與補償機構簽訂受法律保護的生態(tài)補償合同，在合同中對功能區(qū)的建設任務、減畜數(shù)量和保護面積等指標數(shù)量化和具體化，對補償資金、任務及其使用做出嚴格規(guī)定，從而實現(xiàn)對生態(tài)補償資金和相應責任的有效約束。

(3)組織機構約束 建立以政府業(yè)務部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組等基層組織為主導，牧民代表參與的生態(tài)補償監(jiān)督協(xié)調機構，對生態(tài)補償方案和補償資金進行監(jiān)督實施，對生態(tài)補償項目實施過程中存在的問題進行有效協(xié)調，充分發(fā)揮生態(tài)補償組織監(jiān)督機構對補償主體的約束作用。

外部約束機制包括:

(1)法律約束 國家和地方政府應出臺生態(tài)補償方面的法律和法規(guī)，從法律方面對生態(tài)補償形成強制性的剛性約束。

(2)道德約束 通過對牧民生態(tài)觀、價值觀和道德素質的教育，積極倡導生態(tài)環(huán)境保護對國家和自身可持續(xù)發(fā)展的重要性，宣傳草地不僅是給牧民帶來經濟收益，更重要的是為社會穩(wěn)定及生態(tài)環(huán)境帶來巨大效益，以此引導牧民自覺形成生態(tài)保護的意識，規(guī)范自身行為，使牧民能正確地處理個人經濟利益與國家生態(tài)利益的關系，形成道德的軟性約束。

(3)利益調控約束 草地生態(tài)補償涉及各方利益的分配和再分配。在適度生產功能區(qū)，根據牧民建設人工草地面積數(shù)量和集約化經營水平，給予特殊的鼓勵政策扶持;在減畜恢復功能區(qū)，根據減畜數(shù)量和草地恢復期的長短給予獎勵;在禁牧封育保護功能區(qū)，根據保護草地面積和承擔保護任務的多少給予額外補貼。

(4)監(jiān)督約束 建立草地生態(tài)補償評估信息系統(tǒng)，定期檢查各功能區(qū)生態(tài)補償項目的實施質量和任務完成情況，對草地保護的動態(tài)變化進行實時跟蹤，公開相關信息，形成牧民互相監(jiān)督、管理機構檢查監(jiān)督和評估機構信用等級評價監(jiān)督的有效綜合約束機制。

2.4.2 獎懲機制

草地生態(tài)補償獎懲機制是生態(tài)補償項目得以順利實施并取得良好效果的重要保證?？茖W的獎懲機制應以公正、準確、合理和有效為基本出發(fā)點，建立起嚴格的績效考核體系和明確的獎罰條款。如果賞功而不罰過，將會挫傷生態(tài)保護者的積極性，助長超載過牧者的破壞行為，最終由于利益分配不公而導致生態(tài)補償項目失敗的后果。獎懲機制一般應包括物質和精神兩個方面。

(1)物質獎懲 根據3個功能區(qū)生態(tài)補償?shù)哪繕撕鸵?，分別確定不同功能區(qū)的最低標準，并訂立目標責任合同，如，最低的人工草地面積，減少家畜數(shù)量和退牧還草面積等，對超標準部分給予一定的物質獎勵，以鼓勵生態(tài)保護者的積極性;反之，給予一定的經濟處罰。通過一定的物質激勵，對生態(tài)保護貢獻較大者以經濟回報，對違反合同和補償規(guī)定的行為進行處罰，以促進落后者改進其違規(guī)行為。

(2)精神獎懲 精神獎勵是一種良好草地生態(tài)環(huán)境保護的教育方法，能激發(fā)廣大牧民群眾的榮譽感和責任感。如，評選生態(tài)補償項目執(zhí)行的先進集體和模范人物，授予光榮稱號、頒發(fā)獎狀和獎章等，而對落后者給予告誡，并通過輿論報道，宣傳草地態(tài)補償實施過程中表現(xiàn)出的先進事跡和經驗，達到鼓勵先進，鞭策落后的目的，體現(xiàn)其道德水平和人生價值。

3 藏北那曲高寒草地生態(tài)補償方案

3.1 高寒草地功能分區(qū)

藏北那曲地區(qū)高寒草地有4個類型，包括15個亞類，分別為高寒草原(高寒草原禾草、高寒草原莎草、高寒草原嵩草灌叢、高寒草原山地禾草、高寒草原山地莎草、高寒草原灌叢莎草和高寒草原灌叢禾草)，高寒荒漠(高寒荒漠灌叢)，高寒荒漠草原(高寒荒漠草原莎草)，高寒草甸(高寒草甸禾草、高寒草甸莎草、高寒草甸灌叢禾草、高寒草甸灌叢莎草、高寒草甸沼澤和高寒草甸灌叢鹽漬)。根據劉興元等［15］的草地功能分區(qū)方法，采用高寒草地的生產力、季節(jié)放牧重要性、生態(tài)服務價值和生態(tài)環(huán)境敏感性4項指標，以草地亞類為基本單元，構建高寒草地功能分區(qū)模型(1)和(2)，從空間上將藏北那曲高寒草地劃分為適度生產功能區(qū)、減畜恢復功能區(qū)和禁牧封育功能區(qū)。

式中，F(xiàn)CIi為草地功能分區(qū)指數(shù)，GVi為i草地亞類的經濟價值(元/hm2)，GEi為i草地亞類的總生態(tài)服務價值(元)，SGIi為i草地亞類的季節(jié)放牧重要性指數(shù)，ESIi為草地生態(tài)敏感性指數(shù)，F(xiàn)CI′i為草地功能分區(qū)的歸一化指數(shù)，F(xiàn)CIimax為功能分區(qū)指數(shù)的最大值。

GVi、GEi、SGIi和ESIi的計算采用劉興元等［15，22］構建的計算方法估算。藏北高寒草地功能分區(qū)閾值的確定，采用專家打分的方法，(閾值的確定是否可采用更好的主客觀相結合的方法或者說明)通過對該領域10位專家和當?shù)?位專家的問卷調查，當 FCI′i＞0.65時，這類草地應劃分在適度生產區(qū)，當FCI′i＜0.4時，這類草地應劃分在禁牧封育保護區(qū)，當FCI′i=0.4-0.65時，這類草地應劃分在減畜恢復區(qū)。

利用公式(1)和(2)將藏北那曲高寒草地劃分為適度生產功能區(qū)、減畜恢復功能區(qū)和禁牧封育功能區(qū)。適度生產功能區(qū)包括高寒草原莎草、高寒草原山地莎草、高寒草原灌叢禾草、高寒草甸灌叢禾草和高寒草甸灌叢莎草，它們的功能分區(qū)指數(shù)(FCI′)＞0.65，草地面積為811.7萬hm2，占草地總面積的24%。減畜恢復功能區(qū)包括高寒草原禾草、高寒草甸禾草、高寒草甸莎草，它們的功能分區(qū)指數(shù)(FCI′)在0.4—0.65之間，草地面積1678.2萬hm2，占草地總面積的50%。禁牧封育保護功能區(qū)包括高寒草原嵩草灌叢、高寒草原山地禾草、高寒草原灌叢莎草、高寒荒漠灌叢、高寒荒漠草原莎草、高寒草甸沼澤和高寒草甸灌叢鹽漬，它們的功能分區(qū)指數(shù)(FCI′)＜0.4，草地面積887.8萬hm2，占草地總面積的26%。將藏北那曲草地類型圖和草地功能分區(qū)指數(shù)圖疊加，形成藏北那曲高寒草地的功能分區(qū)空間分布圖(圖2)。

圖2 藏北高寒草地功能分區(qū)Fig.2 Function classification of alpine rangelands in the northern Tibetan region

3.2 高寒草地生態(tài)補償資金核算

3.2.1 適度生產功能區(qū)補償資金量

補償內容主要是天然草地改良、人工草地建植、牧民技能培訓，基礎設施改造，產業(yè)結構調整等。生態(tài)補償資金的核算公式為:

式中，M1為適度生產功能區(qū)的補償資金(元)，C1為天然草地改良補償(元/hm2)，C2為人工草地建植補償(元/hm2)，C3為牧民技能培訓補償(元/人)，C4為基礎設施建設補償(元/戶)，主要包括圍欄和畜圈建設等，A1為可利用天然草地改良面積(hm2)，A2為人工草地建植面積(hm2)，P為牧戶數(shù)。

根據適度生產功能區(qū)5種草地亞類的可利用率計算出該功能區(qū)總可利用草地面積為707萬hm2。如果用總可利用草地面積的5%用來建設人工草地，則人工草地的建設面積為35.4萬hm2。如果按39.6%的退化面積計算，需要改良的天然草地面積為280萬hm2。2008年那曲地區(qū)牧業(yè)人口按總人口為38.3萬人，牧戶數(shù)為7萬戶。每戶培訓1人?；A設施建設補償，以牧戶為單位給予補償計算，以高寒草地生態(tài)重建成本為依據，各補償項目的投入按當?shù)貙嶋H支出成本為標準。根據以上設計，利用公式(3)核算出適度生產功能區(qū)需要補償資金19.4億元，年補償資金3.88億元(表1)。

3.2.2 減畜恢復功能區(qū)補償資金量

通過評估草地實際生產力狀況，確定一個適宜的載畜量標準，根據劃分的適度利用功能區(qū)草地面積，確定生態(tài)補償金額。生態(tài)補償資金的計算公式為:

式中，M2為減畜恢復功能區(qū)的補償資金(元)，Ai為i亞類可利用草地面積(hm2)，Ri為i亞類草地的理論載畜量(hm2/羊單位)，ri為i亞類草地的超載率(%);V為一個羊單位的補償價格(元/羊單位)，i為草地亞類。

表1 藏北那曲高寒草地“適度生產功能區(qū)”的補償資金量Table 1 Compensation funds of moderate productive functional sector in the Naqu region of northern Tibet

根據減畜恢復功能區(qū)3種草地亞類的可利用率計算出該功能區(qū)總可利用草地面積為1499.3萬hm2。按平均超載率達108%計算，減畜1羊單位補償按600元計算，利用公式(4)核算出減畜恢復功能區(qū)需補償資金15.77億元，年補償資金3.16億元(表2)。

表2 藏北那曲高寒草地“減畜恢復功能區(qū)”的補償資金量Table 2 Compensation funds of reduce livestock restore functional sector in the Naqu region of northern Tibet

3.2.3 禁牧封育保護功能區(qū)補償資金量

生態(tài)補償資金主要包括牧民對自然保護區(qū)的管理和禁牧而減少的經濟收入。對自然保護區(qū)的管理費用可根據牧民對草地的監(jiān)測、管理與野生動植物的損害情況來確定，對禁牧恢復區(qū)補償資金的計算可根據草地在健康狀況下的能提供的生態(tài)服務價值與放牧家畜獲取經濟價值的比例來確定。計算公式為:

式中，M3為禁牧封育保護區(qū)的補償資金(元)，Bi為i亞類草地的保護管理費(元/hm2)，Ei為i亞類草地生態(tài)服務價值(元/hm2)，F(xiàn)i為i亞類草地經濟價值(元/hm2)，xi為i亞類草地生態(tài)服務價值與經濟價值折算系數(shù)，Ai為i亞類草地面積(hm2)，i為草地亞類。

在禁牧封育保護功能區(qū)不同草地亞類的生態(tài)補償?shù)幕A參數(shù)由于其空間分布和有無人類活動干擾強度不同，各草地亞類生態(tài)補償標準確定參數(shù)的取值不同(表3)。在該功能區(qū)無人區(qū)草地面積約236萬hm2，有人區(qū)草地面積為651.8萬hm2。生態(tài)服務價值根據劉興元等核算的價值量為標準［22］，保護管理費以當?shù)貙ΡＷo區(qū)實際支付的保護成本為標準。根據確定的補償標準和有人區(qū)草地面積，利用公式(5)核算出禁牧封育保護功能區(qū)每年需1153.9萬元補償資金，5a共需5769.6萬元(表4)。

表3 藏北那曲高寒草地“禁牧封育保護功能區(qū)”補償標準參數(shù)Table 3 Compensation standard parameters of conservation functional sector free from grazing in the Naqu region of northern Tibet

表4 藏北那曲高寒草地“禁牧封育保護功能區(qū)”的補償資金量Table 4 Compensation funds of conservation functional sector free from grazing in the Naqu region of northern Tibet

根據藏北那曲的區(qū)域特點、人工草地和基礎建設速度、天然草地恢復程度、減畜過程、三大功能區(qū)的相接和牧民教育培訓以及人力物力和財力等方面的因素，按5a為一個補償周期計算，那曲高寒草地生態(tài)補償資金總需求為35.77億元，年補償資金為7.16億元。補償周期結束后，對適度生產功能區(qū)，根據經濟發(fā)展需要和人工草地建設規(guī)模擴大的需求，以及天然草地改良和人員培訓情況，評估補償效果后在開展下一輪的生態(tài)補償工作，并根據市場情況變化和國家經濟發(fā)展需要，調整生態(tài)補償?shù)臉藴?。對減畜恢復功能區(qū)，根據草地恢復狀況，評估草地的載畜力，按實際情況，重新確定草地超載率，根據市場價格變動，調整減畜補償標準。對禁牧封育保護功能區(qū)，根據牧民生產條件和經濟收入的改變，調整保護區(qū)面積和標準。三大功能區(qū)的劃分隨著草地生態(tài)環(huán)境的變化、經濟發(fā)展的需求和生態(tài)屏障建設的要求，重新進行評估和功能分區(qū)，其生態(tài)補償資金的需求相應進行調整。

4 討論

藏北高寒草地生態(tài)系統(tǒng)是一個集生態(tài)、經濟和社會功能為一體的復合生態(tài)系統(tǒng)［23］，具有保護生態(tài)環(huán)境、生產草畜產品和維持牧民生活的功能。而草地生態(tài)補償是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及自然、社會、經濟、政策、法律和管理等方面的內容［24］。通過草地生態(tài)補償政策，加強生態(tài)功能保護，降低生產功能的強度，改善生活功能的質量，構建一種能維持高寒草地生態(tài)系統(tǒng)健康條件下適宜的生產力水平與牧民人口數(shù)量的合理結構關系，以形成高寒草地生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)、生產和生活功能的良性互作機制，才能促進藏北高寒草地生態(tài)系統(tǒng)的健康可持續(xù)發(fā)展［25］。然而，自20世紀80年代我國實施草地承包責任制以來，在經濟利益的驅使下對草地資源過度地開發(fā)利用而缺乏相應的保護與建設，嚴重地削弱了高寒草地的生態(tài)服務功能，直接影響到國家的生態(tài)安全與區(qū)域草地畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，為了維護高原地區(qū)和國家生態(tài)安全，遏制高寒草地退化趨勢，保持生態(tài)、經濟和社會效益協(xié)調發(fā)展，迫切需要建立一種有效的草地生態(tài)補償機制。

國內外從草地生態(tài)補償內涵、補償原則、依據、標準、模式和實施途徑等方面從開展了大量的研究與實踐［26-30］。但是，針對不同區(qū)域草地生態(tài)補償?shù)臋C制和補償方案還不完善?，F(xiàn)行的草地生態(tài)補償機制及其相關政策不是以生態(tài)補償為目標而設計的，帶有比較強烈的部門色彩，整體上缺少長期有效的生態(tài)補償政策，缺乏利益相關方的充分參與，資金使用沒有真正體現(xiàn)生態(tài)補償?shù)母拍詈秃x［31-32］。如，退牧還草，生態(tài)移民、三江源保護工程以及流域治理與水土保持補助政策等，大多是針對單一要素或單一工程項目的補助政策，具有短期性和政策延續(xù)性不強的風險。此外，生態(tài)補償標準的確定側重于某一方面帶來的短期外部損益補償，而缺乏中長期的綜合損益考慮。由于草地生態(tài)補償標準確定缺乏科學的方法，對草地退化嚴重地區(qū)與生態(tài)保護較好地區(qū)的生態(tài)補償采取統(tǒng)一標準，忽略了草地在地方經濟發(fā)展中的地位和國家生態(tài)屏障安全中的作用的差異以及生態(tài)建設和保護的額外成本與發(fā)展機會成本的損失［33］，從而造成有些地方補償偏高，而有些地方補償不足，缺乏靈活性，可操作性較差。

高寒草地的生態(tài)補償作為一種資源環(huán)境保護的經濟手段，其目的是調動生態(tài)建設者的積極性，是促進環(huán)境保護的利益驅動機制、激勵機制和協(xié)調機制的綜合體［34］。我國草地生態(tài)補償目前尚處于起步階段，許多理論上十分清晰的問題在實際操作過程中往往會遇到不可逾越的障礙，在設計的補償機制的各個環(huán)節(jié)尚存在許多制度性缺陷。高寒草地的生態(tài)補償在實施過程中會遇到誰來補，補給誰、補那里、補多少、怎么補、補多長時間和補償監(jiān)督和績效評估等問題［35］。如果不能建立起完善的組織管理體系，正確的補償思路，科學的技術流程與合理的補償方案設計，生態(tài)補償不僅不能起到保護草原生態(tài)環(huán)境的作用，而且可能招致牧民擴大家畜的飼養(yǎng)規(guī)模，造成更大的草地生態(tài)破壞。因此，建立適合藏北高寒草地的生態(tài)補償機制，不可能像森林、礦產資源或者流域那樣有相對明確的生態(tài)資源的生產者與受益消費者，可以在消費者與受益者之間補償。因此，建立以政府為主導高寒草地生態(tài)補償機制，構筑草地生態(tài)補償?shù)膰覒?zhàn)略框架，遵循人與自然和諧、注重科學，易于操作和統(tǒng)籌規(guī)劃與分步實施的原則，既充分地考慮當?shù)啬撩窈偷胤秸媾c發(fā)展的需求，又能通過生態(tài)補償減輕草地生態(tài)系統(tǒng)的放牧壓力，促進人與自然的和諧。在對高寒草地生態(tài)現(xiàn)狀和環(huán)境影響的科學評價基礎上，同時考慮政策實施的管理成本、相關的措施和標準易于操作，根據生態(tài)保護實施的進程、需要完成的任務和生態(tài)與經濟可持續(xù)協(xié)調發(fā)展的目標，分階段實施草地生態(tài)補償政策，把草地生態(tài)補償?shù)脑瓌t需求體現(xiàn)在制度設計當中，促進草地生態(tài)補償與草地利用方式的轉變，注重發(fā)揮市場機制的造血功能，引導牧民把畜牧業(yè)生產與生態(tài)屏障保護有機結合起來，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

本研究以草地功能分區(qū)作為建立草地生態(tài)補償機制的基礎。通過對不同草地亞類型的生產力、季節(jié)放牧重要性、生態(tài)服務價值和生態(tài)環(huán)境敏感性的差異的評價，將高寒草地從空間上劃分為適度生產功能區(qū)、減畜恢復功能區(qū)和禁牧封育保護功能區(qū)，以此確定生態(tài)補償范圍和不同功能區(qū)生態(tài)補償標準，實行分區(qū)分級生態(tài)補償模式［25］。這對完善和修正目前我國實行的草地家庭承包經營模式，規(guī)范牧民的經營行為，確保生態(tài)補償政策的社會公平與公正，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。通過草地功能分區(qū)進行生態(tài)補償?shù)哪Ｊ?，對不同地區(qū)，由于草地類型、草地生產力、季節(jié)放牧草場和生態(tài)服務價值的變化，草地功能分區(qū)要根據草地畜牧業(yè)經濟發(fā)展與生態(tài)保護的實際情況進行修訂。因此，高寒草地功能區(qū)分區(qū)成為生態(tài)補償政策實施能否成功的關鍵。由于高寒草地生態(tài)補償機制的建立過程是各利益相關方相互博弈的過程，如何建立適合高寒草地生態(tài)系統(tǒng)特征的評估體系與有效的社會參與機制、監(jiān)督機制和利益協(xié)調機制，構建相對統(tǒng)一的政策運行和協(xié)作平臺，構建起產權主體清晰、標準合理、監(jiān)督有效、多元主體參與的生態(tài)補償機制，保障草地生態(tài)補償政策得以有效實施和完善，無論在理論研究還是實踐操作上都亟需拓展和深化。

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