煤炭產(chǎn)能調(diào)控政策效果評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

劉海濱，叢 威，李 向

(中國礦業(yè)大學(xué)(北京)管理學(xué)院，北京 100083)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長，煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，帶來了煤炭超能力開采、濫采、小規(guī)模開采、低回收率開采等種種問題，不僅造成了煤炭資源的大量浪費(fèi)，還加劇了環(huán)境污染、地表沉陷、礦難不斷、運(yùn)力不足等一系列嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。綜合來看，出現(xiàn)上述問題的關(guān)鍵問題是我國尚未建立完善的煤炭產(chǎn)能調(diào)控的長效機(jī)制。

本文將煤炭產(chǎn)能調(diào)控的概念界定如下：煤炭產(chǎn)能調(diào)控是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在保證一定時(shí)期內(nèi)煤炭可持續(xù)開發(fā)的儲(chǔ)量前提下，政府遵循市場規(guī)律并充分利用市場機(jī)制，綜合運(yùn)用財(cái)稅、金融、政府投資、進(jìn)出口等一系列宏觀調(diào)控手段，以法律手段為保證，輔以必要行政手段，依據(jù)煤炭市場供需形勢引導(dǎo)煤炭市場主體合理規(guī)劃煤炭產(chǎn)能，確保煤炭供需基本平衡，保障煤炭穩(wěn)定供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 煤炭產(chǎn)能調(diào)控效果評價(jià)指標(biāo)體系總體框架

1.1 構(gòu)建原則

煤炭產(chǎn)能調(diào)控效果評價(jià)體系基于政府綜合評價(jià)煤炭產(chǎn)能調(diào)控政策的客觀需要而提出，構(gòu)建這一體系必須跳出以往僅對煤炭產(chǎn)量或產(chǎn)能等指標(biāo)進(jìn)行簡單比對的評估模式，做到全方位、多角度、立體評價(jià)。同時(shí)，評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)切實(shí)服務(wù)于實(shí)際決策需要，有較強(qiáng)的可操作性，并對煤炭產(chǎn)能調(diào)控政策實(shí)施的考核形成有力支撐，為其完善和改進(jìn)提供決策依據(jù)。

建立煤炭產(chǎn)能調(diào)控政策措施的評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)從政策的可行性和政策的有效性兩個(gè)方面分別考量。評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路如圖1所示，其基本原則包括以下部分。

1) 系統(tǒng)全面性。煤炭產(chǎn)能調(diào)控政策效果評價(jià)指標(biāo)體系中，指標(biāo)設(shè)置應(yīng)全面而系統(tǒng)，既要有綜合性評價(jià)指標(biāo)又有具體性評價(jià)指標(biāo)，既有定量也有定性指標(biāo)，既要有技術(shù)性指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，構(gòu)成一個(gè)互相聯(lián)系、有機(jī)統(tǒng)一的評價(jià)系統(tǒng)。

2) 科學(xué)性和合理性。指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)科學(xué)合理，指標(biāo)的取值和計(jì)算方法應(yīng)規(guī)范和統(tǒng)一，指標(biāo)間相互關(guān)系應(yīng)簡潔明了，邏輯性強(qiáng)，不存在沖突或重疊的現(xiàn)象；評估程序應(yīng)力求簡要，更多考慮與現(xiàn)有工作體系相結(jié)合，降低評估成本。

3) 有效性。構(gòu)建的評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)能夠完整地呈現(xiàn)和反映產(chǎn)能調(diào)控政策制定、實(shí)施過程中和實(shí)施后出現(xiàn)的問題、負(fù)面影響和效益等。

4) 可操作性。所選指標(biāo)應(yīng)考慮數(shù)據(jù)的可獲得性和計(jì)算方法的便捷性，盡量使各指標(biāo)可靠性高、計(jì)算簡單，降低效果評價(jià)實(shí)施的難度，提高效果評價(jià)的效率和評估結(jié)果的可靠性。

1.2 指標(biāo)體系框架

政策的有效性指政策實(shí)施的效果與預(yù)期的政策效果的匹配性，可由政策實(shí)施達(dá)到預(yù)期效果的程度來衡量。在煤炭產(chǎn)能調(diào)控政策效果評價(jià)的有效性評價(jià)中，應(yīng)突出煤炭產(chǎn)能調(diào)控的“雙目標(biāo)性”，即在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展的前提下，實(shí)現(xiàn)煤炭產(chǎn)能與資源可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境承載能力、煤炭生產(chǎn)利用技術(shù)水平提升、確保安全生產(chǎn)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

由于政策實(shí)施作為一種政府行為，必須受到各方面條件的制約。政策研究者在政策制定過程中，對公共政策方案應(yīng)進(jìn)行充分、全面的可行性分析，是決策者選擇滿意方案的依據(jù)，并關(guān)系到政策實(shí)施的成敗[2]。加強(qiáng)可行性分析是提高公共政策質(zhì)量的有效途徑，內(nèi)容包括政治、法律、組織、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等考察標(biāo)準(zhǔn)[3]。根據(jù)上述原則，考慮到現(xiàn)實(shí)實(shí)際，煤炭產(chǎn)能調(diào)控政策評價(jià)應(yīng)包括政策有效性和可行性兩個(gè)評價(jià)層次，其關(guān)系如圖2所示。

圖1 煤炭產(chǎn)能調(diào)控政策效果評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路示意圖

圖2 政策實(shí)施有效性與可行性評價(jià)關(guān)系示意圖

有效性評價(jià)層面主要包括經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境協(xié)調(diào)度、安全開采、資源利用效率和技術(shù)裝備與開采效能5個(gè)方面的指標(biāo)，包括23個(gè)指標(biāo)層指標(biāo)，其中共設(shè)置20個(gè)定量指標(biāo)，可直接獲取數(shù)據(jù)或經(jīng)計(jì)算取得；設(shè)置3個(gè)定性指標(biāo)，可根據(jù)行業(yè)要求或煤炭產(chǎn)能調(diào)控的政策及程序設(shè)立評價(jià)等級(jí)，經(jīng)過調(diào)查或?qū)＜以u估取得其評價(jià)值(表1)。

表1 煤炭產(chǎn)能調(diào)控政策有效性評價(jià)指標(biāo)體系

表2 煤炭產(chǎn)能調(diào)控政策可行性評價(jià)指標(biāo)體系

政策可行性分析是指運(yùn)用各種技術(shù)和方法對規(guī)范研究中所提出的方案進(jìn)行考證，是政策實(shí)施效果的前置條件。根據(jù)上述性質(zhì)，本文將可行性指標(biāo)分為是非判定性指標(biāo)和程度判定性指標(biāo)。是非判定性指標(biāo)是指以“是”和“否”兩種判定狀態(tài)作為結(jié)論的指標(biāo)。類似于“一票否決制”，如該項(xiàng)指標(biāo)判定為否定的，整個(gè)政策實(shí)施效果評價(jià)結(jié)論即歸為零。程度判定性指標(biāo)是指可以常數(shù)衡量其程度的指標(biāo)(表2)。

表2中，“回應(yīng)性”是相對較新的公共管理學(xué)概念，主要指政府對公民訴求回饋和反應(yīng)的迅捷、充分程度[4]?；貞?yīng)度高意味著正確對待民眾訴求、對民意采取積極回應(yīng)的態(tài)度。從表2可以看出，越向微觀層面靠近，程度判定性指標(biāo)越多；而越向宏觀層面靠近，是非判定性指標(biāo)越多。

1.3 評價(jià)指標(biāo)的選取與定義

綜上分析，現(xiàn)將上述指標(biāo)分類予以定義，并說明。

1.3.1 保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展方面

煤炭產(chǎn)能調(diào)控要充分考慮到當(dāng)前煤炭在我國能源體系中的重要地位，引導(dǎo)煤炭產(chǎn)能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，保持煤炭市場基本穩(wěn)定、煤炭經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。具體從煤炭供需比、煤炭價(jià)格穩(wěn)定性、煤炭產(chǎn)業(yè)和整個(gè)能源的優(yōu)化程度等方面考量煤炭產(chǎn)能調(diào)控政策的有效性。

“煤炭供需比”是能源預(yù)測預(yù)警指標(biāo)體系中衡量市場供需形勢重要的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)[5]。王思強(qiáng)[6](2009)認(rèn)為，煤炭供需比反映煤炭供給對需求滿足能力的重要指標(biāo)，同時(shí)衡量市場供需平衡狀況。在設(shè)定的政策評估期內(nèi)，煤炭供需比指標(biāo)越趨于1表明煤炭供給能力越強(qiáng)，且市場供需平衡狀況越好。

“煤炭與經(jīng)濟(jì)增長協(xié)調(diào)度”定義為煤炭產(chǎn)能增長率與經(jīng)濟(jì)增長率的協(xié)調(diào)程度，是衡量煤炭對經(jīng)濟(jì)支撐保障能力的指標(biāo)。當(dāng)評估期內(nèi)，由于政策實(shí)施導(dǎo)致煤炭產(chǎn)能增長率與GDP增長率從負(fù)方向趨于1時(shí)，則認(rèn)為政策有效。

“煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度”主要考量煤炭產(chǎn)業(yè)兼并重組、淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)品升級(jí)的情況。其中，煤炭產(chǎn)業(yè)集中度、高效率礦井比重等指標(biāo)是重要的評價(jià)參考。

“能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度”主要對比政策評價(jià)期與基期的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，煤炭占一次能源的比重是否下降、能源結(jié)構(gòu)是否更趨合理、保障國家能源供應(yīng)安全的能力等因素。

1.3.2 與資源、環(huán)境、技術(shù)和安全協(xié)調(diào)方面

“核定產(chǎn)能超產(chǎn)率”是衡量煤炭實(shí)際產(chǎn)能超過核定產(chǎn)能的比率。當(dāng)產(chǎn)能利用率大于1時(shí)，核定產(chǎn)能超產(chǎn)率=產(chǎn)能利用率-1。

在衡量煤炭產(chǎn)能調(diào)控與環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)方面的指標(biāo)應(yīng)綜合考慮煤炭生產(chǎn)對大氣、植被、土壤、水等生態(tài)環(huán)境的影響。如評價(jià)“礦區(qū)大氣污染物排放總量”這一指標(biāo)時(shí)，由于煤炭燃燒排放的大量污染物是造成我國大氣污染的最主要原因，需綜合考慮與煤炭開發(fā)、利用相關(guān)程度高的SO2、煙塵、二氧化碳等污染物排放?！巴恋貜?fù)墾率”作為開采煤炭后的補(bǔ)償措施，也應(yīng)一并納入考慮。

在煤炭產(chǎn)能調(diào)控升級(jí)政策對技術(shù)進(jìn)步貢獻(xiàn)度的考量中，除煤礦生產(chǎn)的裝備水平、機(jī)械化程度外，還應(yīng)包括煤炭生產(chǎn)過程中水、電力等消耗量的內(nèi)容，可通過“煤炭綠色生產(chǎn)水平”這一定性指標(biāo)綜合衡量。

“百萬噸死亡率”常作為衡量煤礦安全生產(chǎn)的重要指標(biāo)。

2 評價(jià)方法

綜合評價(jià)一項(xiàng)政策措施或者一系列政策組合的效果，不論在理論研究中還是在實(shí)際操作中都是復(fù)雜的課題。尤其是以定量方式進(jìn)行評價(jià)更是難題。本文應(yīng)用模糊綜合評價(jià)法，以定量與定性相結(jié)合的方式，試建立煤炭產(chǎn)能調(diào)控政策實(shí)施效果的評價(jià)方法。

2.1 可行性評價(jià)

政策可行性評價(jià)分四步進(jìn)行。

第一步，參照指標(biāo)體系中是非判定指標(biāo)對政策可行性進(jìn)行判定。如全部指標(biāo)判定為可行，則進(jìn)行下一步，否則評價(jià)工作結(jié)束。

第二步，依照重要程度，對程度判定指標(biāo)賦予權(quán)重(權(quán)重之和為1)。

第三步，參照程度判定指標(biāo)，依據(jù)政策實(shí)施的實(shí)際可行性程度分別進(jìn)行程度判定。程度判定的最高值為其權(quán)重值。權(quán)重的確定和程度判定可應(yīng)用專家打分法。

第四步，將程度判定值相加得到政策可行性系數(shù)。

本文定義，政策可行性系數(shù)為區(qū)間為0～1的常數(shù)，是政策可行性的綜合量化指標(biāo)。當(dāng)政策可行性系數(shù)=1時(shí)，即認(rèn)為政策完全可行；政策可行性系數(shù)=0，即認(rèn)為政策完全不可行。政策可行性系數(shù)與有效性綜合評價(jià)值相乘，即可作為定量的煤炭產(chǎn)能調(diào)控政策實(shí)施效果的綜合評價(jià)，為進(jìn)一步?jīng)Q策提供參考。政策可行性分析流程如圖3所示。

圖3 政策可行性分析流程圖

2.2 有效性評價(jià)

在評價(jià)煤炭產(chǎn)能調(diào)控政策的有效性之前，首先應(yīng)準(zhǔn)確設(shè)定政策實(shí)施的評價(jià)期和基期。政評價(jià)期由政策實(shí)施后預(yù)期的饋效期決定。而基期應(yīng)選定該項(xiàng)政策實(shí)施前與評價(jià)期相同時(shí)長時(shí)間段內(nèi)，以基期內(nèi)有關(guān)評價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)作為參照。

2.2.1 建立模糊綜合評價(jià)模型

1) 通過計(jì)算或調(diào)查得到各指標(biāo)層指標(biāo)xij的評價(jià)值。

2) 準(zhǔn)則層xi指標(biāo)綜合評價(jià)公式為

3) 煤炭產(chǎn)能調(diào)控有效性評價(jià)值為

4) 同理，得到政策可行性系數(shù)為a，則煤炭產(chǎn)能調(diào)控政策綜合評價(jià)公式：U=x*a。

2.2.2 定性指標(biāo)的評價(jià)值

對定性指標(biāo)Xij的評價(jià)，宜確定針對指標(biāo)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和問卷，對專家小組或關(guān)聯(lián)群體進(jìn)行調(diào)查，通過對每個(gè)專家或調(diào)查群體的評測問卷，去偽存真，進(jìn)行打分。設(shè)對一個(gè)定性指標(biāo)的評語集合的5個(gè)檔次及其評分標(biāo)準(zhǔn)，由q個(gè)專家或調(diào)查對象對定性指標(biāo)Xij評測值集合Zijl={zij1,…zijl,…zijq，l=1，2，…，q}。則定性指標(biāo)Xij歸一化處理后得分為

2.2.3 指標(biāo)的無量綱化

從所確定的指標(biāo)向量可見，指標(biāo)值間存在量綱不同，造成指標(biāo)原始數(shù)據(jù)間很難用統(tǒng)一方法加以處理和研究，有必要對指標(biāo)進(jìn)行無量綱處理。根據(jù)評價(jià)期初和評價(jià)期后煤炭行業(yè)整體發(fā)展情況，對分指標(biāo)計(jì)算值或評估值進(jìn)行無差別化處理，處理方法如下：

對于第i個(gè)指標(biāo)進(jìn)行極差正規(guī)化處理，就是將指標(biāo)Xij的評價(jià)值變換成為：

通過變化可將定性與定量指標(biāo)的原始評估數(shù)據(jù)有效地壓縮在[0，1]之間，離散度具有一致性，依據(jù)式(6)，建立指標(biāo)隸屬模型。

本文采用升半梯形分布建立各指標(biāo)隸屬模型，見式(7)。

式(7)中，x為指標(biāo)直接計(jì)算值或評估值；maxx為根據(jù)指標(biāo)特征和煤炭產(chǎn)能調(diào)控的目標(biāo)與規(guī)劃選擇的國家標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃目標(biāo)值或者基期數(shù)據(jù)的最優(yōu)值，minx為最劣值。無論所評價(jià)指標(biāo)為正指標(biāo)或負(fù)指標(biāo)，定性指標(biāo)抑或定量指標(biāo)，都認(rèn)為μ(x)越接近1越好。

2.2.4 各級(jí)指標(biāo)權(quán)重的確定

煤炭產(chǎn)能調(diào)控有效性評價(jià)指標(biāo)體系是個(gè)三層指標(biāo)權(quán)重體系，包括準(zhǔn)則層各指標(biāo)權(quán)重，單個(gè)準(zhǔn)則層指標(biāo)內(nèi)指標(biāo)層權(quán)重。本文采用專家打分法確定各指標(biāo)層的指標(biāo)權(quán)重，邀請能源領(lǐng)域特別是煤炭領(lǐng)域足夠多的專家進(jìn)行獨(dú)立的問卷調(diào)查，用集體智慧的方法避免單個(gè)主體的主觀意見。

因素xi的重要程度系數(shù)ai計(jì)算公式為

由此得到所要因素重要程度模糊集為

3 政策評價(jià)實(shí)例研究

3.1 政策措施

本文選取了三個(gè)具有代表性的地區(qū)，分別標(biāo)示為地區(qū)A、B和C，對其自2010年以來采取的產(chǎn)能調(diào)控措施效果進(jìn)行評價(jià)。其核心政策方案如表3所示。

表3 政策方案

根據(jù)所建立的評價(jià)指標(biāo)體系，對以上三個(gè)地區(qū)的調(diào)控政策進(jìn)行評價(jià)。本文均以2010年作為評價(jià)基期，評價(jià)期均為兩年。

3.2 評價(jià)效果

本文依據(jù)實(shí)地調(diào)研的相關(guān)數(shù)據(jù)，結(jié)合專家打分法分別確定定有效性評價(jià)指標(biāo)及可行性評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重和各項(xiàng)分?jǐn)?shù)，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。分?jǐn)?shù)值在0到1范圍內(nèi)(0表示該指標(biāo)效果最差，1表示該指標(biāo)效果最好)，采用算術(shù)平均法確定各個(gè)指標(biāo)的專家值，該專家至乘以各自的權(quán)重得到各個(gè)地區(qū)最終的評價(jià)值。根據(jù)政策綜合評價(jià)公式得到政策評價(jià)值。各地區(qū)的有效性評價(jià)值、可行性評價(jià)值及政策綜合評價(jià)值如表4所示。

表4 政策評價(jià)效果表

由表4可知，B地區(qū)的政策有效性評價(jià)值最高，C地區(qū)最低，說明促使企業(yè)在加大節(jié)能科技研發(fā)，懲罰性電價(jià)等經(jīng)濟(jì)手段效果最好，可從需求側(cè)有效控制煤炭產(chǎn)能；而對于C地區(qū)，設(shè)定硬性煤炭生產(chǎn)上限等直接行政措施帶來的政策效果，不能達(dá)到預(yù)期的效果。從政策的可行性評價(jià)值來看，B地區(qū)通過市場化的經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行煤炭產(chǎn)能調(diào)控，實(shí)際可行性較高，而政府直接財(cái)政補(bǔ)貼、檢查煤炭生產(chǎn)量及行政處罰，政策可行性較差。由于B地區(qū)具有較高的政策有效性及可行性，政策評價(jià)值最高，而C地區(qū)最低。

3.3 政策建議

基于以上評價(jià)效果，本文提出如下政策建議。

1) 需求側(cè)調(diào)控優(yōu)于生產(chǎn)側(cè)調(diào)控。煤炭產(chǎn)能的生產(chǎn)側(cè)調(diào)控難度較大，并且過多的行政干預(yù)容易擾亂市場秩序。正如B地區(qū)政策評價(jià)結(jié)果所示，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，從需求側(cè)間接控制煤炭產(chǎn)能可以帶來較好的政策效果。

2) 重視科技進(jìn)步在產(chǎn)能調(diào)控中的重要作用。充分利用高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)的創(chuàng)新力量和資源優(yōu)勢，建立完善能源科技創(chuàng)新的成果管理、投入機(jī)制和成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，建立以企業(yè)為主體的能源科研創(chuàng)新體系。

3) 充分利用市場機(jī)制，減少行政干預(yù)。通過市場機(jī)制聯(lián)系并發(fā)揮作用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的政策傳導(dǎo)，減少政府對市場、企業(yè)的行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)微觀層面煤炭企業(yè)短期生產(chǎn)經(jīng)營決策及遠(yuǎn)期規(guī)劃的調(diào)整，從而達(dá)到一直產(chǎn)能過快增長的政策效果。

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