統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景的新型農村社區(qū)建設

◎文/鄭會霞

長期以來，三農問題一直是決定我國全面建設小康社會進程和現(xiàn)代化進程的關鍵性問題，也是關系到黨和國家工作全局的根本性問題。黨的十七大從戰(zhàn)略和全局出發(fā)，做出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快推進社會主義新農村建設的總體部署。之后，在十七大精神的指導下，全國部分省市陸續(xù)把建設新型農村社區(qū)當作統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的重要戰(zhàn)略加以推進。黨的十八大又進一步提出要加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展力度，深入推進新型農村建設，加快完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制和機制。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快新農村建設的進程中，我們要高起點研究新型農村社區(qū)發(fā)展問題，同時，通過深入了解新型農村社區(qū)建設的推進情況和運作模式，及時總結新型農村社區(qū)建設中好的做法和經驗，準確把握農村社區(qū)推進過程中出現(xiàn)的問題和困難，有針對性地提出對策和建議，以更好地加強對新型農村社區(qū)建設工作的指導，促進新型農村社區(qū)建設健康運行，從而實現(xiàn)農村地區(qū)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

一、當前建設新型農村社區(qū)的意義

（一）新型農村社區(qū)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構筑一體化格局的必然方向

隨著經濟體制改革的深入，社會轉型的加速推進，我國的城鄉(xiāng)二元體制不僅成為制約農村發(fā)展的結構性瓶頸問題，而且也成為城市發(fā)展的障礙。因此，消除當前的體制弊端、構筑一體化格局，是經濟社會發(fā)展到新的歷史階段的必然要求。黨的十八大報告強調：“解決好農業(yè)農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農問題的根本途徑。”而要實現(xiàn)從城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展向城鄉(xiāng)一體化共同發(fā)展的歷史跨越，必須首先從加強農村基礎設施建設，改善農村環(huán)境，增加農民收入，提高農民生活質量等重大的民生問題抓起；要落實中央提出的破解城鄉(xiāng)二元結構、加快形成城鄉(xiāng)一體化新格局的要求，徹底解決目前農村發(fā)展的瓶頸問題，建設科學、規(guī)范的新型農村社區(qū)無疑是最佳選擇、最優(yōu)平臺。因此，建設新型農村社區(qū)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構筑一體化格局的必然方向。

（二）新型農村社區(qū)建設是促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的重要依托

由于改革的非均衡推進，一段時間以來，全國的農村基礎設施和公共服務供給不足，且落后于城市是一個不爭的事實。農村的基本公共服務之所以缺乏，主要原因有以下三個方面：一是長期以來農村的基礎設施建設投入不足；二是涉農資金缺乏統(tǒng)一的投放平臺，支農資金難以形成合力。當前，國家對新農村建設是重視的，每年都投入了大量資金對農村道路、供電、供水、通信、垃圾污水處理、危房改造、學校建設、文化廣場等基礎設施進行完善，但由于村莊小而分散，現(xiàn)有的資金只好“撒胡椒面”，難以形成合力；三是農民的分散居住方式增加了基礎設施建設成本和施工難度。這與當前“三化”協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的要求不相適應。而新型農村社區(qū)建設就是解決上述問題的最好選擇。實際上，新型農村社區(qū)通過地域上的集中建設，能夠實現(xiàn)農村基礎設施資源共建共享的要求，能夠解決各行政村、自然村無力建設或重復建設問題，減少公共支出，有效壓縮建設成本。同時，布局合理、功能齊全的新型農村社區(qū)有利于改善農民的居住環(huán)境和居住條件。農民集中居住，政府可以由此集中提供水、電、氣、暖、道路、通信方面的基本服務，能夠優(yōu)化教育、醫(yī)療等方面的資源配置。新型農村社區(qū)還有利于促進農民生活方式、生產方式的轉變。因此，新型農村社區(qū)建設是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化的重要依托。

（三）新型農村社區(qū)建設是保護耕地、實現(xiàn)農業(yè)集約發(fā)展的客觀需要

我國人多地少，土地供需矛盾突出。為保護好耕地和保障糧食安全，必須節(jié)約用地，提高土地集約利用率。當前，我國經濟社會發(fā)展中的實際情況是：一方面，我國的耕地保護形勢嚴峻。另一方面，村居民點集約利用程度低。在這種狀況下，利用好農村存量建設用地，是破解土地供需矛盾、解決長遠發(fā)展用地需求的必然選擇。而新型農村社區(qū)建設就是解決上述問題的最好選擇。實際上，新型農村社區(qū)通過地域上的集中建設，通過拆舊建新，科學規(guī)劃，能夠實現(xiàn)農村基礎設施資源共建共享的要求，能夠有效節(jié)約土地，提高農村土地資源的利用效率。因此，新型農村社區(qū)建設是保護耕地、實現(xiàn)農業(yè)集約發(fā)展的客觀需要。

（四）新型農村社區(qū)是改善居民居住條件、提高生活質量的重要載體

當前，農村環(huán)境“臟、亂、差”一直是基層政府最頭疼的治理問題之一?！俺鞘邢駳W洲，農村像非洲”的差距刺痛著管理者的神經，由于長期缺少規(guī)劃和治理，農戶任意選址蓋房，造成有新房沒新村，村內建筑參差不齊，尤其是曲折不暢的村路，坑洼不平，泥水遍地，嚴重影響了農民群眾身心健康和生活質量。新型農村社區(qū)建設通過合村并點，組建成規(guī)劃科學、布局合理、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、管理完善的新型社區(qū)，使農民享受到和城市居民相同的居住環(huán)境和公共服務，提高農民的生活質量和幸福指數(shù)。社區(qū)建成以后，原來分散在各村的一些文化娛樂設施都集中整合在社區(qū)，而且各個社區(qū)可以根據(jù)實際，配備、完善一些新的設施，極大地豐富社區(qū)群眾的文化生活。因此，當前建設新型農村社區(qū)正逢其時，是農村改革發(fā)展的必然。新型農村社區(qū)的建立，不僅可以迅速改變農民的居住條件，而且必然促使農村基層組織建設、土地制度、財政金融政策等方面的創(chuàng)新，能夠推動農村二、三產業(yè)的發(fā)展，有利于實現(xiàn)農業(yè)增效、農民增收，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

二、當前新型農村社區(qū)建設中存在的問題及原因分析

當前，地方各級人民政府紛紛出臺關于加快農村社區(qū)建設實施意見，并作了全面部署，充分表明了新型農村社區(qū)建設是當前各級黨委、政府的重點工作內容。但由于目前新型農村社區(qū)建設尚處于一個探索、實踐的階段，并且我國市場經濟體制不完善，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設經驗不足，農村生產力水平仍處于較低層次，城鄉(xiāng)二元結構的存在等，使我們在大力推進城鄉(xiāng)一體化的進程中出現(xiàn)了不少問題，對黨在農村的領導和社會主義新農村建設提出了挑戰(zhàn)，直接影響到農村社區(qū)的建設和發(fā)展。

（一）缺乏理論指導，社會各界對新型農村社區(qū)建設認識模糊

新型農村社區(qū)建設作為新生事物，國家尚未制定明確的建設標準和規(guī)范程序，對新型農村社區(qū)的定位，沒有一個統(tǒng)一的概念，對到底什么是規(guī)范的農村社區(qū)，農村社區(qū)建設要達到什么樣的目標，農村社區(qū)建設的具體內容包括哪些方面，如何推進農村社區(qū)建設等問題，都還沒有系統(tǒng)的論述，使基層在推進新型農村社區(qū)建設時缺乏理論指導，主要表現(xiàn)是：一是基層政府對新型農村社區(qū)的工作職責認識不清。二是社會力量參建意識淡??；三是部分居民對新型農村社區(qū)概念的認識模糊，對社區(qū)沒有形成認同感和歸屬感。作為社區(qū)建設主體的農民共同參與支持社區(qū)建設的熱情不高，相當一部分農民對新型農村新社區(qū)建設了解不多、認識不足，缺乏自力更生的主體意識，對社區(qū)各種資源整合利用還缺少有效的辦法。一些居民只要求社區(qū)為其提供各種服務，而不愿承擔新型農村社區(qū)建設的責任和應盡的義務，如社區(qū)物業(yè)費的繳納，對公用地的侵占，生活陋習的隨意性，紅白事辦理的封建習俗與社區(qū)文明建設的沖突等等，這些因素大大增加了新型農村社區(qū)建設與管理的難度。

（二）新型農村社區(qū)建設資金不足，社會參與機制不健全

新型農村社區(qū)建設，投入是保障。當前我國新型農村社區(qū)建設的一個普遍問題是社會參與機制不健全，新型農村社區(qū)建設資金不足：一是基礎和公共服務設施建設資金不足；二是舊宅拆除和土地復耕資金不足；三是農民在新型農村社區(qū)內建房（或購房）資金不足。大多數(shù)新型農村社區(qū)建設的模式是：政府投資建設基礎設施和公共服務設施，農民自己掏錢到社區(qū)建（購）房入住。根據(jù)調研情況來看，農村普遍存在的經濟條件布局為1/3農戶有能力在新型社區(qū)中建（購）房，1/3農戶通過借、貸款能在新型社區(qū)中建（購）房，1/3農戶沒有能力在新型社區(qū)中建（購）房。由于現(xiàn)階段農村金融市場欠缺，農民貸款手續(xù)繁雜、門檻高，這在很大程度上阻礙了農民到新型社區(qū)建（購）房。

（三）新型農村社區(qū)建設中形式主義問題突出，分類指導不到位

我國農村各地自然條件和經濟社會發(fā)展水平千差萬別，很難用一個模式來推動新型農村社區(qū)建設。目前，我國農村現(xiàn)階段有條件進行大規(guī)模拆村并居的地方畢竟還是少數(shù)，要在全國同一時間全部實行拆村并居的辦法讓農民入住新社區(qū)，至少在相當長時期內并不現(xiàn)實。新型農村社區(qū)建設要因地制宜，宜拆則拆、宜改則改、宜遷則遷，要盡量依托原址進行改建。因此，從長遠發(fā)展來看，在積極推進新型農村社區(qū)拆村并居的同時，應當認真總結各地通過舊村改造改善農民居住和生產條件的經驗，切忌“一刀切”，逼農民上樓。但在具體實踐中，新型農村社區(qū)建設中分類指導不到位，一些基層干部不顧當?shù)貙嶋H，把示范社區(qū)建設簡單地理解為拆舊建新，忽視了農民主體，忽視了群眾意愿，搞不切實際的“強迫命令”和“一刀切”。

（四）新型農村社區(qū)管理模式不清，管理體制不健全

當前，新型農村社區(qū)管理模式不清，主要表現(xiàn)在：其一，社區(qū)管理機制不健全。并村進社區(qū)后，原有的村級組織被打破，新成立的社區(qū)居委會、黨總支職權不清，政府部門職能工作進入社區(qū)難以形成協(xié)調統(tǒng)一的規(guī)劃建設機制，“拼湊式”的管理層難以滿足新型農村社區(qū)的功能發(fā)揮。其二，社區(qū)內條塊分離，職責不清。隨著社區(qū)的發(fā)展，政府職能部門的延伸機構不斷進駐社區(qū)，但缺乏一個權威性的社區(qū)事務管理機構對社區(qū)事務實施全面監(jiān)督、指導。其三，社區(qū)建設的配套法律法規(guī)、制度不完善。由于我國社區(qū)建設的時間不長，與社區(qū)建設相配套的許多法律法規(guī)還不夠完善，社區(qū)建設的運行缺乏良好有序的制度環(huán)境。

三、建設新型農村社區(qū)的思路和對策

當前要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，進一步推進新型城鎮(zhèn)化，加快新型農村社區(qū)建設，各級政府應及時采取措施，糾正當前新型農村社區(qū)建設中存在的問題，引導新型農村社區(qū)建設合理、健康發(fā)展，使農民群眾切實享受到社會主義新農村建設的成果。筆者根據(jù)當前推進新型農村社區(qū)建設的實踐、調查和分析，提出以下加快新型農村社區(qū)建設的幾點建議。

（一）建立多元社會參與機制，拓寬融資渠道

建設新型農村社區(qū)，需要調動農民和社會各界的積極性，共創(chuàng)多元參與的新型農村社區(qū)建設機制。一要設計合理的風險分擔機制和定價機制，兼顧投資方利益和農民承受力。二要搶抓國家對農村建設投入增加的政策機遇，對涉農項目資金實行整合、捆綁使用。三要構建統(tǒng)一、銜接、協(xié)調、互補的涉農政策資金項目平臺，發(fā)改委、財政等部門按照新型農村社區(qū)建設的具體規(guī)劃出臺新型農村社區(qū)建設資金項目整合辦法，按照渠道不亂、用途不變，各司其職、各負其責、各記其功的要求，將惠農政策、涉農資金、支農項目向新型農村社區(qū)傾斜整合。金融機構應降低門檻，簡化手續(xù)，提高效率，加快各種貨款步伐。

（二）創(chuàng)新社會管理，加快新型農村社區(qū)管理體制建設

隨著新型城鎮(zhèn)化不斷推進，大批新型農村社區(qū)應運而生，從散居農民到規(guī)范化新型社區(qū)居民，無論從生產方式或生活方式都發(fā)生了根本性轉變，對居民的綜合素質提出了新的要求。如何在新型城鎮(zhèn)化的過程中，充分發(fā)揮社區(qū)管理作用，創(chuàng)新社區(qū)管理模式，完善社區(qū)服務功能，是當前影響基層和諧穩(wěn)定的最集中、最突出的問題，也是從中央到地方各級政府和理論界密切關注且全方位多角度投入，試圖探索解決的問題。當前創(chuàng)新社會管理，應重視革除目前社區(qū)管理體制機制中存在的弊端，對現(xiàn)有管理體制機制進行改革，建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區(qū)管理體制機制。一是加強社區(qū)居民自治組織建設，努力形成責權明確、相互促進、相互制約的新型社區(qū)管理模式。二是正確處理好政府與社區(qū)自治組織之間的關系。這就要求政府必須轉變職能，結合機構改革，將適應由社區(qū)承擔的公益型、社會性、群眾性的職能下放到社區(qū)，遵循“權隨責轉、人隨事走、費隨事?lián)堋钡脑瓌t。三是建立健全相關法律法規(guī)和制度。國家立法機關應根據(jù)社區(qū)建設發(fā)展的需要，盡快制定或修訂相關的法律法規(guī)，并增強其可操作性。同時，注重社區(qū)的制度化建設，使社區(qū)建設的社會規(guī)范系統(tǒng)化、條理化和正規(guī)化，增加社區(qū)成員的認同感、積極性和依賴性，達到居民思想和社區(qū)發(fā)展目標的有效整合，促進社區(qū)體制改革向縱深發(fā)展。

（三）完善相關政策，保障新型農村社區(qū)建設健康運行

要充分利用國家給予的政策機遇，在國家有關法律法規(guī)政策框架內，圍繞破解新型農村社區(qū)建設的土地、資金等制約瓶頸，積極研究制定和完善政策，有效解決新型農村社區(qū)建設的制約因素。首先，要探索完善新型農村社區(qū)建設土地政策。在國家政策允許的范圍內，健全土地調整置換及金融互助等方面的各項配套政策，用足、用活城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策；積極研究農村土地、房屋實現(xiàn)自由流轉的政策，明確房屋產權；項目管理部門在立項和審批時，優(yōu)先安排新型農村社區(qū)建設以及相關的配套就業(yè)和創(chuàng)業(yè)項目。其次，要進行戶籍管理制度改革以及與之配套的社會保障、醫(yī)療、教育、公共服務等，在進行新型農村社區(qū)建設的同時，著力改善民生，提高人民的生活水平和生活質量。

（四）堅持規(guī)劃先行，確保新型農村社區(qū)建設任務科學實施

村莊規(guī)劃是新農村社區(qū)建設的前提和依據(jù)，只有堅持規(guī)劃先行，才能確保各項建設任務科學實施、有序推進。編制規(guī)劃時要注重科學性和可行性，有的放矢地推動示范村建設，避免重蹈“整治—亂建—再整治—再亂建”的惡性循環(huán)。在制定規(guī)劃過程中，必須把握三個原則：一是立足實際。要求各地依據(jù)當?shù)亟洕?、社會和人口發(fā)展水平，根據(jù)村莊自然地理與資源環(huán)境條件，因地制宜，量力而行，不盲目攀比，不強求一致，不搞不切實際的政績工程。二是突出特色。立足人與自然和諧，堅持傳統(tǒng)與現(xiàn)代理念相結合、外觀與環(huán)境相協(xié)調，突出鄉(xiāng)村特色、地域特色、民族特色，做到形式多樣、格調新穎。三是形成體系。規(guī)劃內容上堅持居民住宅、基礎設施、產業(yè)發(fā)展、社會事業(yè)規(guī)劃同步安排、同步推進，形成完整的示范村規(guī)劃體系。

（五）建立責任制和考評機制，確保新型農村社區(qū)建設取得實效

新型農村社區(qū)建設最終能否落到實處，關鍵在于是否有一個科學的考評機制，是否有一套健全的責任體系。要把新型農村社區(qū)建設作為一項重要內容納入領導班子和領導干部考評的范圍，通過科學、有效的考評、引導，各級領導班子和領導干部要重視新型農村社區(qū)建設：一要建立新型農村社區(qū)建設和住房建設責任制，根據(jù)年度農村社區(qū)建設的目標任務，對工作進行細化分解并建立責任制。二要建立新型農村社區(qū)建設的綜合考評機制，制定科學的考核指標體系，完善評估推進機制，引導各級領導干部重視新型農村社區(qū)建設，確保新型農村社區(qū)建設取得實效。