粵瓊戰(zhàn)略合作背景下海南城鎮(zhèn)化建設(shè)初探

黎友煥 齊曉龍

（黎友煥系廣東省社會科學(xué)綜合研究開發(fā)中心主任、研究員，北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；齊曉龍系《企業(yè)社會責(zé)任》雜志社編輯部主任）

一、粵瓊合作現(xiàn)狀

自1988年海南島脫離廣東的管轄建省以來，粵瓊之間的合作就從未停止過，兩省在交通、能源、投資、貿(mào)易、旅游、農(nóng)業(yè)、勞務(wù)等領(lǐng)域的交流與合作頻繁。據(jù)不完全統(tǒng)計，2010年兩省在旅游、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的投資超過200億元［1］。然而，如此寬領(lǐng)域、多層次的合作卻一直缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的合作機(jī)制。2010年12月29日，粵瓊兩省簽署了《廣東·海南戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》（以下簡稱《協(xié)議》），《協(xié)議》對兩省在發(fā)展理念和政策互動、跨界基礎(chǔ)設(shè)施、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、產(chǎn)業(yè)及科技創(chuàng)新、市場建設(shè)、社會事業(yè)以及環(huán)境保護(hù)等9大具體領(lǐng)域的合作作出了安排。從協(xié)議簽署至今（2013年5月），粵瓊兩省依據(jù)《協(xié)議》宗旨——攜手打造我國相鄰省份區(qū)域合作的典范，已經(jīng)取得了若干合作成果（見表1）。

從粵瓊合作的現(xiàn)狀以及未來的發(fā)展趨勢來看，筆者認(rèn)為，兩省之間的合作呈現(xiàn)如下幾個特點(diǎn)：第一，兩省合作地位更加平等。長期以來廣東處于南中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，海南則處于該中心的外圍，從而導(dǎo)致海南對廣東存在依附關(guān)系。著眼未來，這種依附關(guān)系將隨著海南經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，以及新型發(fā)展格局的形成而發(fā)生改變。第二，兩省雙向互動關(guān)系增強(qiáng)。鑒于上文所述的這種依附關(guān)系決定了兩省長期以來以廣東對海南單方面的產(chǎn)業(yè)、資本、技術(shù)等方面的轉(zhuǎn)移與輸出為主。從表1可以看出，目前兩省的互動交流明顯增強(qiáng)，單向關(guān)系開始改變。第三，兩省合作范圍更廣、更深。從表1和《協(xié)議》可以看出，兩省不僅強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作，也加強(qiáng)了在政治、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等各方面的交流。

表1 搖粵瓊兩省各領(lǐng)域合作成果一覽表（部分）

二、粵瓊城鎮(zhèn)化建設(shè)的對比分析

當(dāng)前粵瓊兩省合作正在朝著多層次、多形式、全方位的方向發(fā)展，這種趨勢必然要求兩省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)上同步推進(jìn)。而從兩省發(fā)展現(xiàn)狀看，海南在經(jīng)濟(jì)社會的眾多領(lǐng)域發(fā)展程度均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于廣東，如何扭轉(zhuǎn)這種不利趨勢是擺在海南面前的重要問題?；诋?dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策導(dǎo)向以及海南的特殊省情，海南未來經(jīng)濟(jì)增長極應(yīng)在于通過城鎮(zhèn)化來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展［2］。目前，海南的城鎮(zhèn)化水平與廣東相比，還存在明顯的差距。

（一）粵瓊城鎮(zhèn)化整體水平對比

改革開放30多年來，粵瓊兩省的城鎮(zhèn)化水平均有顯著提高。廣東城鎮(zhèn)化率從1990年的23.65%上升到2011年的66.5%，海南城鎮(zhèn)化率從1990年的17.85%上升到2011年的50.5%。但與全國相比，廣東城鎮(zhèn)化率自1994年起一直高于全國平均水平①，而海南城鎮(zhèn)化率2000年以前均低于全國平均水平，且2010與2011年的數(shù)據(jù)也略低于全國平均水平。從兩省數(shù)據(jù)來看，海南城鎮(zhèn)化率與廣東歷年數(shù)據(jù)相比，平均約有12個百分點(diǎn)的差距。由于城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定程度的正比關(guān)系，城鎮(zhèn)化建設(shè)對經(jīng)濟(jì)的拉動作用顯著［3-5］，因此，從中我們也能找到兩省經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的原因所在。

（二）粵瓊城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系對比

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化二者都是衡量國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的重要指標(biāo)，研究表明二者存在著相互依存、相互促進(jìn)和共同發(fā)展的關(guān)系［6-7］。從粵瓊兩省的發(fā)展現(xiàn)實(shí)來看，兩省工業(yè)化水平差距明顯，尤其是珠三角地區(qū)作為中國經(jīng)濟(jì)最具活力的地區(qū)之一，廣東的經(jīng)濟(jì)要素高度集聚，工業(yè)體系特別是制造業(yè)體系已相當(dāng)完備，而海南工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，工業(yè)發(fā)展水平遠(yuǎn)不及廣東。因此，筆者認(rèn)為有必要對比分析粵瓊兩省在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化關(guān)系上存在的差異。

本文采用國際通行的“IU、NU比的0.5和1.2國際標(biāo)準(zhǔn)法”對粵瓊兩省工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系進(jìn)行量化分析。從表2可以看出，20世紀(jì)90年代期間，廣東IU一直大于1，說明這段時期廣東的工業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)快于城鎮(zhèn)化建設(shè)，而此時廣東NU也明顯大于1（見表2），根據(jù)IU、NU比的0.5和1.2國際標(biāo)準(zhǔn)法的判斷原則，當(dāng)IU明顯大于0.5且NU明顯大于1.2時，說明在廣東地區(qū)從事工業(yè)和其他非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的勞動人口滯留于農(nóng)村地區(qū)，未能向城鎮(zhèn)地區(qū)聚集②。進(jìn)入21世紀(jì)以后，經(jīng)過市場的自發(fā)調(diào)節(jié)以及政府的宏觀調(diào)控，廣東IU和NU數(shù)值逐漸趨向合理值，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的相互作用機(jī)制日趨完善、合理。

從表2同時可以看出，20世紀(jì)90年代期間，海南IU顯著小于1且NU明顯大于1，由此我們可以判斷海南城鎮(zhèn)中普遍聚集了大量農(nóng)業(yè)人口，也就是說在此期間，農(nóng)業(yè)成為海南城鎮(zhèn)化的重要推動力，上述這一觀點(diǎn)也從其他文獻(xiàn)［8-9］中得到佐證。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我們看到海南IU遠(yuǎn)低于0.5且NU明顯低于1.2，由此可以推斷出海南的城鎮(zhèn)化建設(shè)相對于工業(yè)發(fā)展水平，呈現(xiàn)超前發(fā)展的現(xiàn)象［8，10］。綜合以上分析可以看出，1990年至今，海南的城鎮(zhèn)化建設(shè)與工業(yè)化發(fā)展一直處于不協(xié)調(diào)的狀態(tài)。

通過上述對粵瓊兩省各自城鎮(zhèn)化與工業(yè)化關(guān)系的分析可以看出，廣東地區(qū)兩者關(guān)系目前呈現(xiàn)一種良性互動的健康態(tài)勢，而海南地區(qū)兩者關(guān)系則處于“亞健康”狀態(tài)。

表2 搖粵瓊兩省IU與NU變化情況對比

續(xù)表2

三、珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要特征

珠三角地區(qū)作為全國改革開放的前沿陣地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅速，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)奇跡，而珠三角的城鎮(zhèn)化過程不僅是改革開放以后中國城鎮(zhèn)化的縮影，更代表了中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢［11］。在粵瓊戰(zhàn)略合作的大背景下，海南可以借鑒珠三角城鎮(zhèn)化建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)自身跨越式發(fā)展。下文將著重分析珠三角城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要特征。

（一）多核心多層次的都市連綿帶初步形成

都市連綿帶(Megalopolis)是由法國地理學(xué)家Jean Gottmann首次提出，指在某地域范圍內(nèi)聚集形成的以若干大城市和特大城市為結(jié)點(diǎn)的巨大的、多核心、多層次的城市系統(tǒng)［12］。目前，在珠三角地區(qū)已經(jīng)初步形成以廣州、深圳兩大城市為軸線，以軸線兩側(cè)的佛山、東莞、珠海、中山等發(fā)達(dá)城市為結(jié)點(diǎn)的巨大的城市網(wǎng)絡(luò)，而這樣都市連綿帶能夠產(chǎn)生很強(qiáng)的聚集和擴(kuò)散效應(yīng)［13］，不斷地創(chuàng)造出人流、資金流、物質(zhì)流、信息流等［14］，以帶動珠三角乃至整個華南地區(qū)的社會發(fā)展與進(jìn)步。

（二）不同類型、不同規(guī)模的專業(yè)鎮(zhèn)涌現(xiàn)

20世紀(jì)80年代末至90年代初，廣東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式往專業(yè)鎮(zhèn)模式發(fā)展，經(jīng)過20多年轉(zhuǎn)型升級，已經(jīng)形成了“一城一品、一鎮(zhèn)一品”的專業(yè)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集群。根據(jù)廣東省專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展促進(jìn)會統(tǒng)計資料顯示，截至2013年5月份，廣東省專業(yè)鎮(zhèn)共計342個，其中珠三角地區(qū)141個，占總數(shù)的41.23%③。這些專業(yè)鎮(zhèn)出現(xiàn)所產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)聚集帶動了人口聚集，提升了區(qū)域競爭力，促進(jìn)了區(qū)域工業(yè)化水平的提高，推動了鄉(xiāng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，促使非農(nóng)人口的增加，進(jìn)而推動了城市化的進(jìn)程［15］。

（三）外來勞動力大量涌入推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程

20世紀(jì)80年代末至90年代初，在珠三角地區(qū)出現(xiàn)了另一個現(xiàn)象——民工潮。珠三角專業(yè)鎮(zhèn)的涌現(xiàn)，提供了大量的就業(yè)機(jī)會，成為此時勞動力涌入珠三角的原因之一。而隨著全國改革開放的層次從城市深入農(nóng)村，大量農(nóng)村剩余勞動力出現(xiàn)，則為另一個原因。數(shù)據(jù)顯示，2007-2011年，外省定居珠三角地區(qū)半年以上流動人口分別為2058.21萬人、2217.66萬人、2394.7萬人、2591.82萬人和2572.64萬人④，五年期間增長了500多萬人。大量外來人口流入，不僅為珠三角的發(fā)展提供了豐富廉價的勞動力資源，而且成為加速珠三角城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主動力之一［16］。

（四）政府主導(dǎo)的自上而下的城鎮(zhèn)化過程

珠三角的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中帶有明顯的政府宏觀調(diào)控特征，特別是近些年，廣州、佛山、珠海、江門、惠州等城市都在不同程度上對各自的行政區(qū)劃進(jìn)行了調(diào)整。就廣州市而言，根據(jù)相關(guān)資料，新中國成立以來，廣州進(jìn)行了21次較大的行政區(qū)劃調(diào)整；其中，改革開放以來的調(diào)整有8次［17］。城市對行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，不僅有利于精簡機(jī)構(gòu)，提高行政管理效率，而且有利于提高資源配置效率，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合與協(xié)調(diào)發(fā)展，最終提升城市的競爭力，加快城市化發(fā)展進(jìn)程［16-18］。

四、基于珠三角城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的海南城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑選擇

結(jié)合珠三角城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)以及海南發(fā)展現(xiàn)狀，筆者提出以下幾點(diǎn)關(guān)于海南城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議。

第一，加快推進(jìn)海南核心城市建設(shè)，增強(qiáng)城市圈的輻射能力。目前，?？凇⑷齺?、儋州等海南中心城市的城市規(guī)模較小、輻射能力較弱，海南島尚未形成布局合理的城市圈。根據(jù)《海南省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化總體規(guī)劃(2010-2030)》（以下簡稱《規(guī)劃》），全省應(yīng)逐步建成以海口、三亞、瓊海、儋州為核心的四大都市生活圈，并以四大都市圈為平臺，配置教育、醫(yī)療、文化等完善的公共服務(wù)體系。因此，海南應(yīng)按照《規(guī)劃》愿景并遵循海南島的產(chǎn)業(yè)特征和空間發(fā)展特點(diǎn)，進(jìn)一步引導(dǎo)人口、勞動力、資金、技術(shù)等發(fā)展要素向海南核心城市集聚，發(fā)揮核心城市對全省城鄉(xiāng)發(fā)展的輻射帶動作用［9］。

第二，充分利用海南島資源，積極打造特色城鎮(zhèn)。由于海南島特殊的地理位置決定了島上存在豐富的熱帶農(nóng)業(yè)資源、海洋資源、旅游資源、少數(shù)民族文化資源等。海南各市縣應(yīng)該依據(jù)自身?xiàng)l件，科學(xué)開發(fā)和充分利用好這些資源，積極打造一批“基礎(chǔ)設(shè)施配套、特色產(chǎn)業(yè)支撐、人口聚集、文化魅力獨(dú)特的風(fēng)情小鎮(zhèn)”。目前，海南省已經(jīng)形成了觀瀾湖高爾夫小鎮(zhèn)、海棠灣風(fēng)情小鎮(zhèn)、博鰲天堂小鎮(zhèn)、福山咖啡小鎮(zhèn)、儋州雪茄小鎮(zhèn)、萬寧希望小鎮(zhèn)、保亭三道旅游小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)，而這與《海南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2003-2020）》中“以環(huán)島海洋產(chǎn)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)、特色農(nóng)業(yè)為支撐，形成沿海點(diǎn)軸發(fā)展的‘項(xiàng)鏈狀’城鎮(zhèn)圈”還有較大差距。因此，海南應(yīng)在全省統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下，因地制宜地打造一批特色城鎮(zhèn)，最終形成符合海南現(xiàn)實(shí)、具有海南特色的城鎮(zhèn)體系，以加快推動海南農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

第三，慎建、精建工業(yè)體系，構(gòu)筑瓊式工業(yè)發(fā)展模式。當(dāng)前我們看出海南工業(yè)發(fā)展水平相對于城鎮(zhèn)化建設(shè)而言呈現(xiàn)滯后狀態(tài)，而工業(yè)化是加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的必要步驟，因此，海南應(yīng)夯實(shí)工業(yè)基礎(chǔ)，加快自身工業(yè)發(fā)展步伐?？紤]到海南島生態(tài)環(huán)境的重要性，決定了海南必須慎重選擇、精心打造符合海南生態(tài)規(guī)律的產(chǎn)業(yè)體系，側(cè)重發(fā)展低碳、科技含量與附加值高、海南地域與資源優(yōu)勢明顯的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)［19］。

《海南省國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）指出，要重點(diǎn)培育油氣化工、漿紙及紙制品、汽車和裝備制造、礦產(chǎn)資源加工、新材料和新能源、制藥、電子信息、食品和熱帶農(nóng)產(chǎn)品加工八大支柱產(chǎn)業(yè)，力爭到2015年培育十家成長性好、帶動力強(qiáng)、產(chǎn)值超百億元的本土企業(yè)?！毒V要》給出的任務(wù)和目標(biāo)決定了海南必須以“大企業(yè)進(jìn)入、大項(xiàng)目帶動、高科技支撐”為產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)化自身的后發(fā)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)工業(yè)“跳躍式”發(fā)展。

第四，加強(qiáng)政府宏觀引導(dǎo)，確保城鎮(zhèn)化建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)。海南目前采用的是省直管縣的特殊行政管理制度，這種制度有利于增強(qiáng)政府的宏觀統(tǒng)籌能力，使政府更能夠從全省發(fā)展的全局出發(fā)，統(tǒng)籌考慮，整體規(guī)劃。因此，海南省政府應(yīng)充分利用好這一制度優(yōu)勢，以全島為單位對海南的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行布局，確保海南城鎮(zhèn)化進(jìn)程科學(xué)、有序。另外，在制度建設(shè)與創(chuàng)新方面，應(yīng)完善土地征用與流轉(zhuǎn)制度、戶籍制度、社會保障制度等，積極鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口逐步向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變，以帶動各種要素合理流動，增強(qiáng)海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

注釋：

①由于大量外來人口涌入廣東地區(qū)，因此，按照傳統(tǒng)的統(tǒng)計方法（表2）計算得出的城鎮(zhèn)化水平可能被低估，存在“隱性城鎮(zhèn)化”人口。

②此時，廣東地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，沒有出現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的空間集聚模式，而是出現(xiàn)“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”的工業(yè)發(fā)展現(xiàn)象。

③數(shù)據(jù)資料來源于廣東省專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展促進(jìn)會網(wǎng)站。

④根據(jù)《廣東統(tǒng)計年鑒（2012）》整理。

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