“星光計劃”體育政策實施過程中“梗阻”現(xiàn)象分析與對策研究

和文雄

(云南交通職業(yè)技術學院體育部，云南 昆明 650101)

2001年國務院委托民政部在全國范圍內(nèi)實施“社區(qū)老年福利服務星光計劃”即簡稱為“星光計劃”。2001年至2005年底，“星光計劃”總投資達134億元，是迄今為止我國民政系統(tǒng)上統(tǒng)一實施、費時最長，資金投入最多的福利工程，涵蓋了老年人保健康復、文體娛樂、緊急援助、入戶服務等多種功能。然而，轉(zhuǎn)眼十年當年耗資巨大的老年支持計劃是否發(fā)揮了其應有的作用?當年的“星光”在今天是否依然“燦爛”?本文旨在探究該項政策實施效果，并對其進行剖析，以期為未來體育政策的制定與實施提供案例，也為老年體育的發(fā)展尋求一些理論支撐。

1 “星光計劃”體育政策實施現(xiàn)狀分析

民政部《“社區(qū)老年福利服務星光計劃”實施方案》明確提出該計劃要以廣大老年人的福利服務需求為依據(jù)，既要設置和開展好滿足老年人需求的室內(nèi)服務項目，又要特別注意設置好深受老年人和社區(qū)群眾普遍歡迎的室外活動場所和設施。然而，從各地報道與實際操作過程中也出現(xiàn)了不少問題。政策實施過程中“梗阻”現(xiàn)象極為明顯。

1.1 基本硬件條件匱乏阻礙計劃落實

星光計劃明確針對老年人活動場所不足的窘狀，提出街道社區(qū)建設老年活動中心的要求，總體看來，老年活動場地情況有所改善，但遠不能滿足日益增長的老年人的需求。無論是教育部還是體育局都對學校和專業(yè)訓練場地的固定投入有著明確規(guī)定，以保障學生體育活動和專業(yè)運動員的正常訓練。與之相比的是，老年體育場地則極為不足。據(jù)我國第五次體育場地普查數(shù)據(jù)顯示，老年活動場所依然與基本所需差距甚遠:我國現(xiàn)有體育場地(不含新疆生產(chǎn)建設兵團、解放軍系統(tǒng)、武警系統(tǒng)和鐵路系統(tǒng))中，分布在學校的有549 654個，占全國體育場地總數(shù)的67.7%;分布在機關企事業(yè)單位樓院內(nèi)的有75 033個，占全國體育場地總數(shù)的9.2%，其他依次為:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村8.18%;居住小區(qū)4.86%;廠礦 3.47%;其他 2.67%;老年活動場所1.64%;賓 館 飯 店 0.89%;公 園 0.7%;廣 場0.61%。［1］另外，即使現(xiàn)有的老年活動中心也由于配套體育設施不足、運行方式不妥等原因使得“老年之家”成為空巢?！靶枪庥媱潯毕群蠼ǔ傻?萬多個“星光老年之家”，表面上達到實施方案中提出的“立足社區(qū)、面向老人、方便實用、小型分散、星羅棋布”的原則。

1.2 場所設置背離計劃初衷

老年人最為關心的就是健康問題，國內(nèi)外的相關調(diào)查都印證了這一點。因此，星光計劃中將健身、娛樂列為重要服務項目。然而，多數(shù)老年活動中心設置的項目只做到了“因地制宜”，根據(jù)場地、資金去開設、布局項目，而忽略了老年人對健康需求以及適宜運動的選擇。幾乎所有“星光計劃”中所包含的內(nèi)容無非麻將、紙牌、象棋等靜力性益智項目，忽略了老年人身體機能逐步下降，需要適量、適時、適當?shù)倪\動以延緩衰老，提高自身健康的事實。從廣州、福建、遼寧等地報道與筆者調(diào)查情況來看，很多健身娛樂場館成了麻將館，甚至成為小額賭場，不少社區(qū)老年中心基本上都設置了麻將室，麻將桌的數(shù)量從三五桌到十幾桌不等。麻將已經(jīng)日益成為老年中心的主要娛樂項目。［2］

1.3 內(nèi)容形式單一困擾計劃實質(zhì)性實施

目前，老年人健康水平與年齡層次分化更為多樣化，低齡老年人與高齡老年人可以從事的體育活動差異極大。同為老年人，部分六十歲健康老人能正常參與社會活動，甚至可以參與運動強度中等、帶有一定競爭性的運動，如排球、網(wǎng)球、游泳等;而年近八十的老人無論是機能還是體力都只能進行益智項目和柔性運動，如太極拳、氣功等。但現(xiàn)實生活中老年體育種類單一，嚴重匱乏，提到老年體育浮現(xiàn)于人們眼前的似乎只有太極拳、秧歌、慢跑等幾項運動，盡管體育專業(yè)內(nèi)容龐雜，卻缺少專業(yè)指導老年體育的相關知識，更無專業(yè)的從業(yè)人員，使得老年體育陷入自娛自樂的尷尬局面，從而使得“星光計劃”缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容支撐，老年人集聚一起，沒得玩、不會玩，只能“壘長城”，“老有所樂”更成為奢談。

1.4 政策可持續(xù)性缺失導致資金匱乏

《全民健身計劃綱要(1995－2010年)》第七條明確提出全面發(fā)展老年人體育，然而缺乏明確的執(zhí)行措施和保障計劃，使得資金匱乏，進而影響老年體育的健康發(fā)展。近幾年，國家體育總局下設的群體司對我國老年人的體育現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果顯示:政府財政投入偏少，經(jīng)費匱乏是制約老年體育事業(yè)發(fā)展的首要因素。星光計劃實施伊始，為保障資金來源明確規(guī)定民政部和省級民政部門掌握的福利金的絕大部分(80%)必須用于“星光計劃”。實施星光計劃力圖改變老年體育散、閑、小、窮的尷尬局面。2－3年內(nèi)利用福彩公益金建立了3.2萬個老年活動中心、健身俱樂部等。硬件設施建設能夠短時間內(nèi)突擊建設，而一項民心工程則需要持之以恒的努力，尤其是在經(jīng)濟尚欠發(fā)達的中國，必須有配套政策予以支持［3］。時至今日，“星光計劃”消失在人們視野之外，屢見報端的“星光”逐漸趨于黯淡。計劃過后資金出現(xiàn)斷層，老年體育重新陷入僵局。顯然，用“短、平、快”的發(fā)展方式去解決長久積累的社會問題很容易出現(xiàn)漏洞，僅僅依靠一時政策性發(fā)展往往成為無源之水。

2 “星光計劃”體育政策實施造成“梗阻”現(xiàn)象的歸因分析

“星光計劃”是為了豐富老年精神生活，提高老年人群體健康而實施的一項計劃。但現(xiàn)實操作中無論是支持資金，還是后續(xù)輿論宣傳都出現(xiàn)困難，一項利國利民的政策卻僅僅是曇花一現(xiàn)，從中可以看出在發(fā)展老年體育過程中不但是一個政策的制定，還涉及政策實施的方方面面。

2.1 計劃設計缺陷:造成目標定位無法落實

從政策本身來看“星光計劃”目標是從2001年起，民政部門將福彩的福利金的80%用于老年人福利服務設施、活動場所的建設。從目標來看，該項計劃缺乏前期性的調(diào)查與預算，僅僅提出投資總額達100億元，而對計劃原有狀態(tài)、應達到的目標都缺乏明確的界定，從而使得政策實施過程中出現(xiàn)無的放矢的窘境。其次，從政策內(nèi)容來看，只提出實施原則及建設總體數(shù)量，對于分布原則、配套設備、人口占有率以及使用制度等一系列問題都缺乏實質(zhì)性的執(zhí)行措施、監(jiān)督機制，使得星光計劃實施限于空談。最后，星光計劃缺乏配套政策支持，資金能否?？顚Ｓ?、器材的后續(xù)維護等問題都缺乏具體措施來維系。

2.2 計劃執(zhí)行偏差:造成措施方針無法實施

2.2.1 認知缺陷和溝通不暢導致執(zhí)行者對政策采取消極抵觸 認知的缺陷會導致政策執(zhí)行的偏差。正如美國政策科學家愛德華茲曾經(jīng)提到:“政策執(zhí)行之所以無法符合政策制定者的期望，在很大程度上取決于政策執(zhí)行人員對所執(zhí)行的政策存在著誤解?！保?］星光計劃實施過程中重視籌資，而對計劃實施缺少必要的普及，造成執(zhí)行者行為的偏差，導致計劃實施低效。另外，各級組織人員不同的認知程度以及缺乏溝通也導致政策執(zhí)行失利。

2.2.2 民政部門與地方部門利益沖突 “星光計劃”是一項惠及民生的福利工程，以福彩為主要資金來源，但是對于配套資金卻言之不詳。星光計劃的執(zhí)行主體既是資金分配者，還是局部利益的維護者，另外還有“經(jīng)濟人”身份。不同的角色定位必然會導致不同利益之間出現(xiàn)沖突。當福彩籌集資金分配到各個街道、社區(qū)之后，各地方處于自身利益的考慮，往往將這部分資金用于他們認為更為急迫的地方，充當了“小金庫”角色。在一期采訪節(jié)目中一位基層領導曾經(jīng)說過:“星光計劃呢，部、省、市這個想法是利用福利金發(fā)揮它的作用，發(fā)展老年事業(yè)，但是到了區(qū)以下，尤其是街道社區(qū)想法就不一致了，他們認為這是一個機會，上邊給點錢，3萬、5萬的，然后借這個機會擴充翻建房子或干點別的。［5］由此可見執(zhí)行主體之間的利益沖突成為政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)“阻塞”的主要原因。

2.2.3 政策監(jiān)管不力 政策的正確執(zhí)行離不開對執(zhí)行者活動的監(jiān)察、督促。很多政策無論是出發(fā)點還是具體內(nèi)容都是很好的但是由于執(zhí)行者的偏差導致政策失敗。2005年12月錦州市財政局委托東方會計師事務所完成的星光計劃項目資金使用情況審計報告中指出:“多數(shù)街道沒有按具體項目進行支出明細核算，致使檢查人員難以將賬簿和實物相對照;個別街道核銷有關費用簽字手續(xù)不夠健全，違反了相關內(nèi)部控制制度;有的項目的實際面積嚴重小于申報面積;一些項目沒有按計劃用于‘老年之家’，而是挪作他用?！保?］類似錦州市通過財政局進行審查的案例在星光計劃過程中極為少見。

3 對策與建議

3.1 制定科學化體育政策是解決“星光計劃”出現(xiàn)“梗阻”現(xiàn)象的基本前提

老年體育發(fā)展是一個動態(tài)過程，這就要求政策制定過程中必須嚴格遵守合乎科學決策規(guī)律的程序。星光計劃政策制定過程中只提出建立場所數(shù)目，并未提出這一數(shù)據(jù)的來源依據(jù)、計劃實施以及如何監(jiān)督，由此可見，這一政策自身的不合理在一定程度上造成計劃實施不暢。另外，涉及多個部門包括民政局、國家體育總局以及下設的一些中國老年人體育協(xié)會、中國老齡協(xié)會等組織。理清它們的關系，工作順序和活動步驟等，才能做好前期的調(diào)查工作，防止目標制定的盲目性。

3.2 加強與落實政策執(zhí)行力是解決“星光計劃”出現(xiàn)“梗阻”現(xiàn)象根本保障

3.2.1 提升執(zhí)行主體的政策認知能力且要平衡執(zhí)行主體之間的利益關系 老年體育政策、計劃的執(zhí)行需要相關部門與地方具體執(zhí)行者的共同參與。這些政策執(zhí)行主體只有對政策內(nèi)容有正確的認知，才可能形成正確的態(tài)度，采取積極的行為。星光計劃盡管是一項利國利民的政策，但由于各個利益主體之間缺乏協(xié)調(diào)的機制，造成資源的浪費，也形成了基層執(zhí)行主體“搭順風車”的現(xiàn)象，使得星火計劃陷于困頓。因此相關老年體育的政策要想得以徹底執(zhí)行，既要提高執(zhí)行主體的認知又要有平衡執(zhí)行主體的關系。

3.2.2 執(zhí)行溝通、協(xié)調(diào)與監(jiān)督并重 政策各層執(zhí)行主體在運行中承擔著不同的職責，也發(fā)揮著不同作用?？梢哉f，任何一項政策的執(zhí)行過程本質(zhì)是各方利益的博弈與整合。尤其是這種涉及福利性質(zhì)的體育政策的實施，必須要各主體之間的溝通與協(xié)調(diào)，否則必然導致政令不通。其次，政策監(jiān)控是預防執(zhí)行偏差的重要工具，是提高執(zhí)行效率的有效途徑。加強監(jiān)督力度，既要從執(zhí)行源頭進行監(jiān)督又要發(fā)動群眾，全民參與。將政策實施透明化，公民享有知情權、管理權才能真正行使監(jiān)督的義務。

3.2.3 優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境，制定必要的執(zhí)行法規(guī)和制度 要防止選擇性、擴大性、機械性、抵制性等政策執(zhí)行行為，就要優(yōu)化政策執(zhí)行的周邊環(huán)境，尤其是社會環(huán)境。盡管“星光計劃”出臺了若干條例，但是由于整體環(huán)境執(zhí)行力不行，使得政策成為一紙空文。因此，要制定具體措施和執(zhí)行制度，對不執(zhí)行政策者和違反政策者依法規(guī)進行處罰。

［1］第五次全國體育場地普查數(shù)據(jù)公布 各項指標大幅增長［N］.中國體育報，2005－02－03.

［2］張沼婢.老年娛樂 =“麻將晚年”［N］.泉州晚報，2003－12－01.

［3］民政部啟動“星光計劃”三年公益金投入超134億［EB/OL］.中華彩票網(wǎng).2011.06.27.

［4］GEORGE C.EDWARDS，III，IRA SHARKANSKY.The Policy Predicament:Making＆ Implementing Public Policy［M］.San Francisco:W.H.Freeman and Company，1978.294.

［5］縮水的星光計劃［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/video/2006 －02/15/content_4184198.htm.