舉辦大型體育賽事的政府決策與公眾參與——基于巴西百萬民眾舉行示威活動的思考

陳錫堯

大型體育賽事，尤其是國際性體育賽事，作為當今一種在全世界有著巨大影響力的社會經(jīng)濟活動，已經(jīng)成為眾多國家和地區(qū)角逐的目標。由于舉辦大型國際體育賽事，不僅能夠加快推進舉辦城市在基礎(chǔ)設(shè)施方面的改造建設(shè)，同時也能在一段時期里為舉辦城市帶來相當可觀的社會效益和經(jīng)濟效益。因此，大型體育賽事作為城市名片，近年來被世界各國政府所熱衷追求，他們將大型體育賽事視為開展城市營銷、加快推動地方經(jīng)濟發(fā)展的一個重要手段。因此，世界各國及其地方政府想方設(shè)法，不惜代價地競爭大型體育賽事的承辦權(quán)。

眾所周知，巴西在未來3年里，將連續(xù)承辦世界杯和奧運會兩項引人關(guān)注的全球頂級賽事。但是，前不久由于賽事所需的體育場館建設(shè)開支激增，造成國家在公共交通和教育、福利上的投入明顯不足，加上非常嚴重的貪腐行為，引發(fā)了民眾的極度不滿，最終爆發(fā)了許多地區(qū)的抗議活動。為何酷愛足球運動的巴西民眾會反對世界杯足球賽呢？其中的深層次原因值得我們認真思考。

顯然，在一些發(fā)展中國家里，申辦大型體育賽事幾乎都是由政府獨自進行決策。但是，由于舉辦大型體育賽事需要大量的人力、物力投入，很容易造成一段時期內(nèi)的資金短缺。而這些與民生改善密切相關(guān)的經(jīng)濟因素，卻因缺乏公眾的知曉、理解和支持，便成為了觸發(fā)民眾與政府意愿相分離的直接動因。因此,在大型體育賽事舉辦過程中，如何避免因決策不周所造成的民眾與政府相對立，則是當今各國政府在作出舉辦大型體育賽事的決策時，必須重視的一個重大問題。

1 大型體育賽事的政府決策是一個直面民生的重大問題

舉辦大型體育賽事是一個必須經(jīng)過選擇、申辦和籌備等不同階段的運作過程，其也是一個非線性的決策過程。當今隨著全球出現(xiàn)了經(jīng)濟危機，不少西方發(fā)達國家對于舉辦大型體育賽事已經(jīng)力不從心，紛紛退出了以往競爭激烈的申辦行列。反而一些經(jīng)濟發(fā)展較快的發(fā)展中國家，則競相爭辦大型體育賽事。殊不知，大型體育賽事往往都是一次性的活動，從經(jīng)濟學角度來看，其市場效益相對比較短暫，然而為賽事活動墊支所獲得的大量 “資產(chǎn)價值”難以在短期內(nèi)快速釋放和體現(xiàn)，而且在長期享用過程中仍然還需要耗費必要的成本。

國外民眾對于大型體育賽事政府決策的態(tài)度，為我國各地正在競相爭辦大型體育賽事提供了一個警醒：舉辦大型體育賽事是一個有關(guān)當?shù)孛癖娗猩砝娴墓矝Q策，政府不能“擠兌”公眾參與大型體育賽事決策的應有空間。換言之，舉辦大型體育賽事的決策過程不應讓民意缺席，必須有社會公眾的參與。所謂的公民參與是指“公民直接參與到關(guān)系到他們自己切身利益的政府即行政機關(guān)制定公共政策的過程中去，使他們能夠通過各種有效途徑，充分表達自己的意見，形成合意，對政府公共決策產(chǎn)生積極而有效的影響”[1]。

1.1 大型體育賽事的舉辦是一把雙刃劍

一般認為，城市舉辦大型體育賽事能夠引起世人矚目，拉動地方經(jīng)濟，創(chuàng)造新的就業(yè)機會，提升地區(qū)經(jīng)濟的GDP值。但是，根據(jù)以往的大型體育賽事舉辦經(jīng)驗，舉辦大型體育賽事涉及到賽事前的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資及場館建設(shè)成本巨大，而賽事中的各類大型活動所需相應的交通運輸和社會秩序管理等，均加大了賽事的成本支出；尤其數(shù)以百萬的觀眾游客涌入賽事舉辦地，會對舉辦城市的物價具有不同程度的推升效應。更為重要的是，其會在一定時期內(nèi)對當?shù)亟逃⑿l(wèi)生福利和其它基礎(chǔ)設(shè)施等應有的投入和增長產(chǎn)生很大的影響。

顯然，巴西民眾由于對當?shù)赝耆珱]有跟上經(jīng)濟增長的公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生極度不滿，從而導致公眾作出了強烈反應，而聯(lián)合會杯開始的公共交通漲價則是一個最直接的導火索。近年來，巴西經(jīng)濟增幅已經(jīng)開始下降，而通脹率的升高，生活必需品價格上漲快，城市公交價格上漲，乃至聯(lián)合會杯期間的公共服務質(zhì)量低劣，以及逐漸惡化的公共交通，使得巴西國內(nèi)民眾不免對國家未來經(jīng)濟產(chǎn)生了擔憂。

因此，正確看待舉辦大型體育賽事，客觀評價其的內(nèi)在價值，避免在宴散人去之時，留下大量的債務需要償還，正是政府和相關(guān)參與主體在作出決策時亟需考慮“量入而出”的問題。

1.2 政府對利益的追求與對社會整體利益的維護形成一種博弈

大型體育賽事舉辦的決策不當，往往在一定程度上反映了某些地方政府既得利益的膨脹，導致地方政府行為的失范和扭曲。由于政府對政績的追求，其通常所作出的決策是以自己的利益為起點，會不自覺地在大型體育賽事投入上，產(chǎn)生一種對權(quán)利使用的本能沖動。其容易在政府獲取自己的局部利益與應當維護社會整體利益之間產(chǎn)生博弈時，難以舍棄自己的獲得部分，因此，在客觀上會損害了社會整體利益。所以，公民參與決策，是一種實現(xiàn)利益公平的需要和表現(xiàn)，它可以據(jù)此要求負起責任的政府和公民自身對資源的共享。

1.3 競爭舉辦大型體育賽事拓展了部分相關(guān)參與主體的“獲利”空間

隨著各國和地區(qū)的經(jīng)濟快速發(fā)展，同時伴隨著日益發(fā)展的商業(yè)化和市場化趨勢，大型體育賽事成為了一些國際體育組織賺錢的工具。在市場經(jīng)濟的推動下，各國競爭舉辦大型體育賽事，無形之間給一些國際體育組織提供了“獲利”的空間。于是，國家與國家之間，地區(qū)與地區(qū)之間，為獲取一個承辦權(quán)，層層加碼，自相殘殺，造成了大型體育賽事所需支付的舉辦成本日趨見漲，其實際的價值被片面夸大了，往往令承辦方陷于了入不敷出的尷尬境地。從某種意義說，大型體育賽事在令舉辦者感到風光的另一面，卻隱藏著一種社會矛盾爆發(fā)的可能性。日本東京成功申辦2020年夏季奧運會主辦權(quán)，令國際奧委會明顯感受到各國申辦的熱情已經(jīng)開始降溫。東京投入申辦花費遠遠超出西班牙和伊斯坦布爾的申辦費用的總和，在總共3個申辦城市中能夠勝出當屬不怪。然而，7年之后的東京奧運會能否像1964年那樣能夠振興日本經(jīng)濟則難以測算。顯然，理智地看待大型體育賽事，合理地做出選擇和申辦決策，節(jié)儉舉辦大型體育賽事，遏制非理性的舉辦大型體育賽事的“行情”高漲，則將是國際上未來發(fā)展的趨勢。

2 當前我國舉辦大型體育賽事的政府決策現(xiàn)狀

近10多年來，我國各地一直都在積極申辦大型體育賽事，地方政府基于以大型體育賽事作為“城市名片”， 視其為發(fā)展機遇，提升GDP的理念，則是作出大型體育賽事舉辦決策的主要動機。作為體育賽事利益相關(guān)者之一的政府，也有不少是抱有一種借舉辦大型體育賽事來獲得政績的渴望，使得申辦大型體育賽事展現(xiàn)出的“潮涌”勢頭愈演愈烈，同時也更加凸顯出我國在大型體育賽事政府決策的諸多缺陷。

長期以來，我國舉辦大型體育賽事，地方政府通常總是被推到了前臺，進而逐漸形成了政府包攬一切。當然，這也是由多方原因所造成的結(jié)果，如政府部門控制著大量的行政資源，且社會力量的弱小，相關(guān)群體在地位上的不平衡等，使大型體育賽事的舉辦決策完全由地方政府包辦的操作方式，完全忽視了公眾參與的作用和權(quán)利，造成了公眾參與的缺位現(xiàn)象。由于政府決策過程中公民參與的缺失,將容易 “導致地方政府公共決策的公共性、合法性和可行性不足”[1]。

2.1 現(xiàn)行的決策過程忽略了公眾利益維護的表達機制

我國政府在“官本位”思想的影響下，體育行政權(quán)力支配著大型體育賽事運作的一切。隨著政治民主化、經(jīng)濟市場化、文化多元化和全球一體化進程的加快，我國大型體育賽事的舉辦決策不再由政府獨斷專行，通過由“統(tǒng)治型政府”向“服務型政府”進行轉(zhuǎn)變，政府職能的定位也勢必隨之發(fā)生變化。大型體育賽事通過完善社會管理體系和政策法規(guī)，積極整合社會管理資源，形成一個由政府負責、社會民眾共同參與的管理體制和機制。

2.2 我國公眾對大型體育賽事政府決策的參與意識淡薄

我國公眾由于受自身素質(zhì)的局限，其對咨詢信息的掌握、理解不太重視，或?qū)Υ笮腕w育賽事政府決策的參與態(tài)度不夠積極，甚至完全忽略了自己是參與主體的地位。即使面對有些地方政府為了實現(xiàn)舉辦大型體育賽事的目標，采取了短期收益傾向，罔顧社會公眾的權(quán)益這一現(xiàn)象，也是茫然無知。之所以如此，一方面由于我國公眾比較缺乏民主參政意識，另一方面公眾缺少表達意愿的機制，尤為重要的是，公眾缺乏對政府權(quán)力的監(jiān)督與制約等手段。

2.3 傳統(tǒng)的政府職能阻隔了公眾參與的發(fā)展空間

我國在以前的計劃經(jīng)濟體制下，政府包攬了所有的體育賽事活動，凡是大型體育賽事一律都由政府來管理，政府與社會幾乎合為一體。但是，政府職能的異常強大，而社會管理職能的極其弱小，二者形成了強烈的反差。尤其是公眾參與的制度缺失，整體化的公民組織缺損和表達公眾意愿的路徑缺乏，使得社會公眾對舉辦大型體育賽事的政府決策，無法從組織、制度和討論介入等方面來闡釋自己的利益訴求。

新公共管理理論認為，傳統(tǒng)公共行政只計投入、不計產(chǎn)出。針對我國一些地方政府“重規(guī)劃，輕結(jié)果”的決策行為，不僅需要社會管理，而且需要公眾直接參與。然而，現(xiàn)今的社會公眾對政府決策缺乏制度性的參與，這恰恰是我國當今亟需實施政府行政職能的轉(zhuǎn)變和改革所在。

2.4 當前我國缺乏公眾參與決策的制度設(shè)計和政策法規(guī)

在大型體育賽事的舉辦決策過程中，由于政府憑借手中強大的公共行政權(quán)力掌控一切，把持住舉辦大型體育賽事的整個決策過程，公眾往往缺乏信息傳送路徑，尤其對于財政投入的來源，幾乎一無所知。我國盡管制定了一系列的政策法規(guī)，但是，無論是我國的《體育法》，還是國家體育總局的《關(guān)于申辦國際體育活動報批程序的規(guī)定》，均未提到舉辦大型體育賽事公眾參與的權(quán)利、責任與義務，故在客觀上無視了公眾對舉辦大型體育賽事參與決策的意愿。

3 我國公眾參與大型體育賽事政府決策的基本要求

當前，政府對大型體育賽事舉辦決策的職能定位正隨著其社會角色的轉(zhuǎn)變而發(fā)生變化，而變化的重要原因則是我國政府管理的傳統(tǒng)職能已經(jīng)不能適應當今國內(nèi)對舉辦大型體育賽事的決策要求。隨著改革開放的深化和發(fā)展，社會公眾對于政府的公共決策予以越來越多的關(guān)注。尤其大型體育賽事的舉辦決策，今后必然要從政府的獨立決策逐漸向公眾參與決策轉(zhuǎn)移。這不僅僅是行政民主化發(fā)展的歷史趨勢,同時也是我國公共決策體制變革的客觀要求。

大型體育賽事的政府決策應從直接決策轉(zhuǎn)向公眾參與決策。不過，要真正完成這一轉(zhuǎn)變，還必須從以下幾個方面來考慮。

3.1 大型體育賽事的舉辦決策中公眾參與的重要性

大型體育賽事的舉辦決策是一個利益相關(guān)主體共同管理其公共事務的決策過程。因此，大型體育賽事的舉辦決策不能由政府完全壟斷，而應賦予社會公眾擁有相應的參與權(quán)和選擇空間，讓社會各界充分了解大型體育賽事的決策、計劃和進度，從而顯現(xiàn)大型體育賽事舉辦決策過程的透明度，提高大型體育賽事的運行效率。必須切實規(guī)范政府決策行為，有效避免決策失誤，嚴格控制決策成本。

3.2 大型體育賽事的舉辦決策需要體現(xiàn)公眾意志

公眾作為實施公共決策的主體之一，應該要有合法有效的參與路徑來行使自己的參與權(quán)力。在大型體育賽事舉辦決策時，公眾可以通過發(fā)揮和加強自己的參與作用，逐步減小政府原先在其中的決策影響。換言之，政府“如何均衡地協(xié)調(diào)各種社會價值和社會利益，從而確保社會的公平與穩(wěn)定”[2]，則是其在舉辦大型體育賽事的決策必須首先考慮的事情。因此，切實解決公共決策主體缺位的問題，使政府決策能夠充分體現(xiàn)公民的表達意愿，其決策過程必須是透明的，決策方式必須是民主的，所作出決策也必須對社會負責任[3]。

3.3 大型體育賽事的舉辦決策需要遵循公共合約性

“公共決策過程有沒有公民參與，是否符合社會公眾的利益訴求，決定著公共決策是否具有公共性、合法性與實施的可行性”[1]。

大型體育賽事作為一個公共合約，決定了相關(guān)利益群體之間的合作方式，通過確定參與各方的權(quán)利和義務，保證大型體育賽事舉辦決策的效率。在實施大型體育賽事的舉辦決策過程中，公眾參與政府決策有利于政府與其對大型體育賽事風險和利益的共同承擔。由于大型體育賽事的申辦往往離實際舉辦還有數(shù)年時間，決策也會隨著形勢變化有必要發(fā)生調(diào)整，這就需要由相應的制度和法律法規(guī)來給予保障。

4 我國大型體育賽事政府決策的公眾參與機制的構(gòu)建

4.1 舉辦大型體育賽事政府決策的博弈機制

大型體育賽事的政府決策具有一定的風險性，尤其是前期的申辦工作在某種程度上是一種政治、經(jīng)濟方面的利益博弈。我國現(xiàn)行的大型體育賽事舉辦決策僅僅局限在政府內(nèi)部，盡管也會有多方征求意見，但是政府強烈的趨利動機會造成這一博弈偏離客觀和理性的要求。有鑒于此，我們必須改革目前由政府獨立決策的博弈機制，即要把大型體育賽事的決策主體通過公眾參與來進一步擴大，從而在舉辦大型體育賽事的計劃制定、運行過程、結(jié)果反饋等動態(tài)博弈中，能夠充分實現(xiàn)滿足社會公眾的需要，滿足動態(tài)變化著的環(huán)境需要，滿足市場經(jīng)濟發(fā)展需要的一種“制度均衡”狀態(tài)。

4.2 舉辦大型體育賽事政府決策的約束機制

一項新的制度安排的實施，必然有一套與之相應的約束機制保證該制度安排的有效運行。大型體育賽事涉及到重大公共利益，政府對大型體育賽事的舉辦決策應該充分尊重民意，處理好公眾參與和社會穩(wěn)定的關(guān)系。由于政府單方面的決策不僅會觸及到其它相關(guān)利益群體的利益，而且更可能發(fā)生對公眾利益的損害。因此，政府對大型體育賽事的舉辦決策必須在制度層面加以約束，以便讓大型體育賽事的舉辦決策能夠充分實現(xiàn)社會整體利益。將政府的權(quán)力限定在合理合法的限度內(nèi)并遵循相應的運行規(guī)則，同時也有利于避免各種危機的產(chǎn)生。

4.3 舉辦大型體育賽事決策主體多元化的協(xié)調(diào)機制

大型體育賽事是一種專業(yè)性、技術(shù)性較強的重大體育項目，屬于與人民群眾利益密切相關(guān)的重大事項，其可以通過健全相應的責任機制，明確和細化各個決策參與主體所承擔的責任，形成一種決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運作機制。為確保大型體育賽事政府決策的科學性和嚴肅性，其應當實行社會公示、聽證等制度，充分聽取社會公眾的意見。合理界定大型體育賽事的政府決策權(quán)限，為公眾(如非政府組織機構(gòu)或個人)留有相應的參與決策空間，讓不同的參與決策主體之間能夠針對自身的利益訴求進行有效的溝通和協(xié)調(diào)，從而有利于化解由利益沖突而產(chǎn)生的社會風險。

5 我國公眾參與大型體育賽事政府決策的對策

5.1 充分認識公眾參與政府決策的重要性

我國舉辦大型體育賽事歷來采取的是政府運作模式。其通過自身擁有強大的公共行政資源能力和社會資源整合能力，統(tǒng)籌安排大型體育賽事所有的建設(shè)項目。然而，社會利益和社會負擔的合理分配則需要民主的決策機制，所以，政府應該切實轉(zhuǎn)變大型體育賽事舉辦決策的舊理念，堅決貫徹黨的十七屆二中全會提出的要求，要實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變。不僅要對自身職能進行合理定位，更要為公眾參與政府決策提供必需的途徑，讓他們分享參與和影響政府決策的權(quán)力。

5.2 頒布公眾參與大型體育賽事舉辦決策的政策法規(guī)

政策法規(guī)是社會民眾合理參與大型體育賽事的基礎(chǔ)保障。當前我國大型體育賽事運作的總體法規(guī)環(huán)境還不完善，有關(guān)公眾參與大型體育賽事決策的政策法規(guī)呈現(xiàn)真空。為了切實解決政府決策過程中公眾參與主體缺位的問題，建立政府決策的有效制衡機制，以便有效避免決策失誤，嚴格控制決策成本，必須盡快開展相關(guān)的立法工作，明確社會公眾在大型體育賽事舉辦決策中的職能和權(quán)利，從而為支持公眾參與大型體育賽事舉辦決策提供政策法規(guī)方面的必要依據(jù)。

5.3 信息及時公開發(fā)布，構(gòu)筑合理的工作機制

信息公開透明是政府讓公眾參與大型體育賽事舉辦決策的前提和基礎(chǔ)。目前大型體育賽事的信息發(fā)布僅限于媒體報道，社會公眾對于大型體育賽事運作的進展情況，存在著信息不通的障礙。所以，政府要與公眾建立合理的大型體育賽事信息交流的工作機制，便于社會公眾了解、參與、監(jiān)督大型體育賽事的決策程序和內(nèi)容。如此不僅能夠有利于推動政府對舉辦大型體育賽事的任務完成，而且通過信息的溝通，政府能夠在輿論支持和利益聚合等問題上減輕來自公眾的壓力。

6 結(jié)束語

盡管經(jīng)過30年的改革開放和社會轉(zhuǎn)型，我國大型體育賽事的舉辦決策，政府基本上仍然處于壟斷地位。因此，積極轉(zhuǎn)變觀念，充分認識到公眾參與的作用，為公眾參與大型體育賽事的舉辦決策，做好必要的制度設(shè)計和安排。

積極實施和創(chuàng)新我國政府在大型體育賽事決策過程中的公眾參與機制，吸收國際上的通行做法，逐步完善相關(guān)的制度和法規(guī)，則將是我國政府加快實現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容之一。

[1] 焦占勇.地方政府決策中公眾參與問題研究[D].陜西師范大學，2012

[2] 李小麗.地方政府公共決策中的公民參與問題研究[D].遼寧大學，2011

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