全面建成小康社會目標下的我國體育公共服務體制、機制改革研究

李建國

中國共產(chǎn)黨在“十八大”提出2020年全面建成小康社會的目標，特別是“實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”的經(jīng)濟目標讓國民歡欣鼓舞。有研究表明，人均收入達到1 000美元時，人們開始產(chǎn)生體育需求；人均收入達到3 000美元時，人們會對體育活動內(nèi)容、質(zhì)量提出更高要求；人均收入達到6 000美元時，體育將融入日常生活，成為人們生活中必不可少的組成部分?？梢灶A見，屆時城鄉(xiāng)居民的體育生活將更加豐富多彩，全民健身的目標也將基本實現(xiàn)。

“十八大”工作報告指出：“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”針對可以預見的全民健身熱潮，加快體育公共服務體系建設(shè)將是新時期我國體育工作的重點。近年來，體育公共服務體系建設(shè)研究成果較多，但體制、機制方面研究相對較少。本研究試圖根據(jù)當前體育公共服務存在不足與改革方向，分析現(xiàn)有體制、機制的優(yōu)缺點，研究體育公共服務的體制、機制建設(shè)路徑，推動體育公共服務體系建設(shè)又好又快發(fā)展。

1 體育公共服務體系建設(shè)應關(guān)注的問題

1.1 當前體育事業(yè)發(fā)展的要求

1.1.1 滿足全面建成小康社會目標下的健康需求

要關(guān)注健康對提高生活質(zhì)量的重要作用。目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，人們的工作、生活壓力都很大，健康就會受到影響。因此小康社會的健康需求十分迫切，滿足健康需求是全面建成小康社會的重要任務之一。

因病致貧已經(jīng)成為當今生活不幸的主要原因。由于我國的社會保障制度建立時間不長，存在不完善的地方，特別是患大病后的保障不夠充分。社會上因病致貧的例子很多，一定程度影響到社會的穩(wěn)定。因此，通過鍛煉防病治病成為追求幸福生活的重要手段。

健康誤會頻出追問公共服務事業(yè)。近年來，頻繁曝出如張悟本等騙子大師，利用人們追求健康的心理，誤導民眾，謀取暴利。為什么人們這么容易上當，是不是應該反省目前公共服務方面有什么漏洞。比如目前的健康教育是否普及，健康指導是否到位，歸根結(jié)底，還是要問責于公共服務體系建設(shè)。

1.1.2 解決體育大國向體育強國邁進過程中的短板問題

要實現(xiàn)體育大國向體育強國邁進的目標。而向體育強國邁進過程中最大的短板是群眾體育。國家體育總局劉鵬局長在2010年的全國群眾體育工作會議上明確指出，在體育大國向體育強國的邁進過程中，主要短板就是群眾體育基礎(chǔ)比較薄弱。盡管全民健身活動蓬勃開展，但在體育設(shè)施、體育組織和體育指導等方面與日益增長的健身需求差距還是比較顯著。

群眾體育發(fā)展問題在于體育公共服務不到位。群眾體育的基礎(chǔ)比較薄弱，在當前，主要反映在體育公共服務的不到位。無論是上面提到的體育設(shè)施服務、體育組織服務、體育指導服務，還是體育信息服務、體質(zhì)監(jiān)測服務等，都只能稱為初級形態(tài)。就是體育活動本身，也是如此。

體育公共服務不到位的原因是體育公共服務體系不完善。群眾體育服務的不到位，與體育公共服務體系不完善有很大關(guān)系。也就是體育設(shè)施、體育組織、體育指導等的不健全，使得體育服務不能順利開展。

1.1.3 《全民健身條例》施行條件下的體育公共服務跨越式發(fā)展

要關(guān)注體育公共服務體系的發(fā)展階段特征。發(fā)達國家公共服務發(fā)展可以分為4個階段：（1）被動、有限服務階段（自由資本時期）；（2）主動、擴張服務階段（國家干預時期）；（3）整合、導向服務階段（新公共管理時期）；（4）公民權(quán)利、民主價值階段（新公共服務時期）。在《全民健身條例》頒布前，我國處于主動、擴張服務階段，政府主導全民健身事業(yè)，取得很大成功。《全民健身條例》頒布后，我國直接進入公民權(quán)利、民主價值階段（《全民健身條例》的宗旨就是保障公民的體育權(quán)益），實現(xiàn)了體育的跨越式發(fā)展，但也因此缺乏對體育公共服務的整合與引導。

“以公民為本”的體育公共服務性質(zhì)?！度窠∩項l例》施行背景下的體育公共服務強調(diào)“以公民為本”，即以百姓的體育需求為導向，以滿足百姓的體育需求為宗旨。

“以公平為準”的體育資源分配。要建設(shè)以百姓體育需求為導向的體育公共服務體系，就要采用“均等化”的體育公共服務體系發(fā)展模式，公平地分配體育資源，讓老百姓能享受均等的體育公共服務，形成無排他性的體育公共服務體系。

1.2 體育公共服務體系建設(shè)的基本問題

體育公共服務體系建設(shè)有3個基本問題，就是為誰提供服務?提供什么服務?如何提供服務?

1.2.1 為誰提供服務

這里包括提供服務者及服務對象兩個方面。一般認為公共服務的主體是政府，但在構(gòu)建服務型政府的同時，我們還在推行“小政府，大社會”的社會管理模式。因此，僅靠政府是無法提供周到服務的。所以，社會的非政府組織就來幫助政府開展公共服務。但是，政府與社會組織怎么分工，是一個問題。目前是政府大包大攬，過于強勢，一定程度影響到社會組織的發(fā)展壯大。此外，服務對象是體育愛好者還是公民也是一個問題。目前的體育服務主要對象是體育愛好者，有點像自娛自樂。體育公共服務應該惠及廣大民眾，應該動員更多人參與健身活動。

1.2.2 提供什么服務

體育公共服務的內(nèi)容是什么？是健身？娛樂？還是休閑？這個問題爭論比較多。根據(jù)我國的現(xiàn)代化發(fā)展水平和公民體育權(quán)益保障的宗旨，目前體育公共服務主要提供的是基本服務，隨著我國現(xiàn)代化發(fā)展水平的提高，才能逐步開展分層服務。目前的社會多元化需求可通過體育市場服務和社會服務加以解決。

1.2.3 如何提供服務

此問題包含兩方面內(nèi)容，一是以什么樣的組織形式開展服務，是自組織還是他組織？二是如何分配資源，是均衡分配還是重點傾斜？鑒于我國體育公共服務的資源條件有限，目前體育服務的主要形式應該采用自助服務和互助服務，這樣成本比較低，可行性強。隨著條件的改善，加快專門人才的培養(yǎng)，逐步開展專業(yè)化的體育服務。在資源分配上，應采用均衡配置的形式，均等化地分配體育資源。

1.3 體育公共服務體系建設(shè)存在的不足與改革方向

1.3.1 體育公共服務組織不足

體育公共服務體系建設(shè)最缺的就是體育服務組織。中國雖然人多，但參加社會組織的人少，參加公共服務組織的人更少，特別是缺乏專業(yè)性服務組織。雖然我國已經(jīng)有100萬人的社會體育指導員隊伍，但在組織性、專業(yè)性方面的不足還是很明顯的。強化體育公共服務組織的改革方向是擴大招募與培育面，促進體育公共服務組織的社會化。

1.3.2 體育公共服務對象不足

體育公共服務組織的不足，造成體育公共服務對象的不足。經(jīng)常參加體育活動者的比例較低，人們對體育活動的關(guān)心不夠，健身的知識和技能的不足也很顯著。過去認為參加體育活動少是體育意識薄弱造成的，是老百姓的問題。現(xiàn)在從公共服務角度看，是服務不到位造成的。改革方向是服務內(nèi)容的多元化，即用多樣化內(nèi)容吸引群眾。

1.3.3 體育公共服務水平不足

目前情況是即使有了服務者和被服務者，也會因服務質(zhì)量不高而產(chǎn)生體育服務效果不佳的現(xiàn)象。過去常見批評社會體育指導員素質(zhì)低的文章，現(xiàn)在從公共服務角度看，是培養(yǎng)與管理欠缺造成的。因此，改革方向是服務質(zhì)量的標準化，要投入人力、物力、財力，建立培養(yǎng)、管理質(zhì)量標準體系。

1.4 體育公共服務體系建設(shè)的重點

綜上所述，體育公共服務體系建設(shè)的重點應該放在體制與機制建設(shè)上，要研究適合新時期發(fā)展要求的體育公共服務體系，重點解決體制與機制上與全面建成小康社會目標要求不符的矛盾，努力完善體育公共服務體系建設(shè)。

2 體育公共服務體系的體制建設(shè)

2.1 現(xiàn)有體育公共服務體制的優(yōu)缺點

2.1.1 優(yōu)點

優(yōu)點一，行政管理的權(quán)威性。我國民眾對政府的信任和依賴度較高，行政對社會的控制和權(quán)力運用的能力較強，現(xiàn)有的體育公共服務體系具有較高的權(quán)威性。優(yōu)點二，資源擁有的豐富性。政府掌握著資金使用、設(shè)施建設(shè)的大權(quán)，人、財、物等資源的控制能力較強。優(yōu)點三，單元組織的高效性。行政組織采用縱向管理模式有較好的通暢性，組織的單一性使體系的可控性較強。

2.1.2 缺點

缺點一，社會動員不夠。由于政府采取包攬服務模式，能提供的體育服務內(nèi)容有限。缺乏社會參與，社會服務組織規(guī)模、能力較小。缺點二，服務覆蓋面小。由于服務組織少，能夠享受體育公共服務的人群也比較少。缺點三，服務質(zhì)量較低。由于培訓不足，服務人員的專業(yè)素養(yǎng)低，只能提供粗放型服務。

2.2 體育公共服務體制建設(shè)路徑

2.2.1 社會化體制建設(shè)路徑

首先要大力發(fā)展非營利社會體育服務組織。例如，發(fā)展社會體育指導員協(xié)會組織，并委托其開展社會體育指導服務。再如，發(fā)展社區(qū)體育俱樂部，委托其管理社區(qū)體育設(shè)施和開展社區(qū)體育服務等。加強對開展體育公共服務的社會組織的培育和扶持力度，使其成為具有專業(yè)能力的服務組織。其次要增加中間層，形成新的體育公共服務組織結(jié)構(gòu)。即在政府與百姓之間，設(shè)置中介服務組織，起到承上啟下的作用。第三，實施委托服務模式。采用政府購買、招標等方式，委托非營利專業(yè)服務組織開展體育公共服務。

2.2.2 多元化組織建設(shè)路徑

首先要建立專門化的社會體育服務組織，要按服務內(nèi)容構(gòu)建服務組織體系，逐步形成專業(yè)化服務組織。其次要形成網(wǎng)絡化組織結(jié)構(gòu)，以提升組織活性。如形成相對獨立的服務系統(tǒng)，獨立開展服務；服務系統(tǒng)通過建立內(nèi)外聯(lián)系，形成互惠網(wǎng)絡；實行共建、共享的互補模式等。第三，設(shè)置協(xié)調(diào)平臺，實施分工合作制度。如設(shè)置綜合協(xié)作中心，協(xié)調(diào)各系統(tǒng)間合作、協(xié)作關(guān)系；調(diào)節(jié)資源配置和充分利用資源；明確分工及合作方式，用績效評估來強化制度等。

2.2.3 專業(yè)化服務建設(shè)路徑

首先要倚靠社會體育指導員組織開展服務。從非營利角度看，社會體育指導員組織是目前經(jīng)過專門資格認證的少數(shù)社會體育服務組織。必須加強社會體育指導員隊伍的組織建設(shè)；加強社會體育指導員業(yè)務進修；強化社會體育指導員的指導作用等。其次，要制定體育公共服務標準，實施標準化服務。如建立體育服務的崗位責任制度；細化、量化體育公共服務的要求；制定并實施體育服務評價標準等。第三，招募有專業(yè)技能及有愛心者參與體育公共服務。如建立社區(qū)體育人才（庫）檔案；研究動員方式，吸引專業(yè)人士參與體育公共服務；實施靈活的體育公共服務制度（如彈性服務時間等）。

3 體育公共服務體系的機制建設(shè)

3.1 現(xiàn)有體育公共服務機制的優(yōu)缺點

3.1.1 優(yōu)點

優(yōu)點一，行政系統(tǒng)的通暢性。由于行政系統(tǒng)具有隸屬關(guān)系，上令下行比較通暢。而且作為科層組織，行政系統(tǒng)具有較高的工作效率。優(yōu)點二，系統(tǒng)目標的統(tǒng)一性。由于中國共產(chǎn)黨執(zhí)政具有長期性，政府的行政目標比較穩(wěn)定。而且，采用5年規(guī)劃工作方案，系統(tǒng)運作的計劃性較強。優(yōu)點三，組織協(xié)調(diào)的高效性。政府具有強大的影響力，協(xié)調(diào)機制比較簡單。并且，由于工作機構(gòu)的穩(wěn)定，使得執(zhí)行力比較強，比較及時。

3.1.2 缺點

缺點一，社會適應遲緩。由于采用自上而下的運作機制，應對自下而上的體育需求顯得反應遲緩，社會適應能力較差。缺點二，機制模式固定。政府習慣按規(guī)矩辦事，按部就班，創(chuàng)新能力較小。缺點三，缺乏激勵機制。在體育公共服務方面的責權(quán)利不明確，做與不做、多做與少做一個樣。對實施體育公共服務的激勵措施不力，使服務人員的積極性不高。

3.2 體育公共服務機制建設(shè)路徑

3.2.1 社會響應機制建設(shè)路徑

首先要采用扁平化運作機制。將體育公共服務組織進行層級化，使各層的職責具有相對獨立性，能獨立地開展體育公共服務。其次,要建立雙向型溝通渠道。建立自下而上的體育信息通道及信息處理機制，使體育公共服務體系具有自上而下和自下而上的雙向型溝通渠道。第三，建立基層體育事務處理窗口。如建立常設(shè)的社區(qū)體育服務窗口，幫助居民處理日常健身事務，也可實現(xiàn)對一些不利因素的控制，避免出現(xiàn)危害。

3.2.2 服務創(chuàng)新機制建設(shè)路徑

首先要實行目標管理模式。盡量減少運作程序約束，使服務人員有發(fā)揮能力的空間。要改革評價方式，采用綜合評價模式可避免出現(xiàn)搖擺現(xiàn)象。其次要制定鼓勵創(chuàng)新政策。如制定扶持創(chuàng)新優(yōu)惠政策，嘉獎創(chuàng)新成果，寬容創(chuàng)新失敗等。第三，推行調(diào)研活動。使工作調(diào)研成為常規(guī)活動，并根據(jù)調(diào)研結(jié)果及時調(diào)整服務內(nèi)容和形式。

3.2.3 行動激勵機制建設(shè)路徑

首先要建立政策引導機制。采用達標制和獎勵制等，鼓勵服務人員追求最佳服務。其次要采用過程激勵機制。要求服務人員及時反饋問題和及時處理問題，把問題消滅在萌芽狀態(tài)。第三要有損失補貼機制。采用損失申報制度，減少服務人員的后顧之憂。對超時超額服務人員，進行補貼核定，完善激勵措施。

4 結(jié)論

4.1 體育公共服務體系建設(shè)應關(guān)注當前體育事業(yè)發(fā)展要求和體系建設(shè)的基本問題，通過改革消除存在不足。

4.2 現(xiàn)有體制的優(yōu)點是行政的權(quán)威性、資源的豐富性、組織的高效性。缺點是社會動員不夠、服務覆蓋面小、服務質(zhì)量較低。體育公共服務體制建設(shè)路徑有社會化體制、多元化組織、專業(yè)化服務建設(shè)路徑等。

4.3 現(xiàn)有機制的優(yōu)點是系統(tǒng)的通暢性、目標的統(tǒng)一性、組織的協(xié)調(diào)性。缺點是社會適應遲緩、機制模式固定、缺乏激勵。體育公共服務機制建設(shè)路徑有社會響應機制、服務創(chuàng)新機制、行動激勵機制建設(shè)等。

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