關(guān)于縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃修編的思考

李陽芳　汪慧芳

【摘 要】我國目前正面臨著土地利用總體規(guī)劃修編工作，而縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃作為其中的重要組成部分，是關(guān)系到發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村和嚴(yán)格保護(hù)耕地等戰(zhàn)略決策的基礎(chǔ)性工作。因此編制好縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃對確保我國土地資源安全，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的影響和現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】縣鄉(xiāng)級；土地利用總體規(guī)劃；修編策略；探究

土地利用總體規(guī)劃是落實國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展在土地利用和管理上的規(guī)劃，指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)和土地管理的重要文件。相對于省市級的規(guī)劃，縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃具有微觀性和可實施性的特點(diǎn)，主要偏重于保護(hù)基本農(nóng)田、控制建設(shè)用地規(guī)模和高效節(jié)約地利用土地。但是由于規(guī)劃本身存在著科學(xué)性、前瞻性和可操作性等方面的不足，因此對縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行改進(jìn)和完善已經(jīng)勢在必行。

1.縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的特點(diǎn)

1.1縣鄉(xiāng)級規(guī)劃必須強(qiáng)調(diào)落實性

在我國五級土地利用總體規(guī)劃體系中，縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃屬于落實性、實施性、可操作性規(guī)劃?？h、鄉(xiāng)規(guī)劃的主要內(nèi)容就是要落實上級規(guī)劃下達(dá)的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、新增建設(shè)用地規(guī)模、土地整理復(fù)墾開發(fā)規(guī)模等各項控制性指標(biāo)，合理安排生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)用地，劃定好土地用途區(qū)。因此，縣鄉(xiāng)級規(guī)劃修編的重點(diǎn)在于落實各項規(guī)劃指標(biāo)的定性、定量、定位、定序，在土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)的層面上確定各類用地的類型、規(guī)模、范圍和時序。具體措施就是通過建設(shè)用地空間管制邊界與各類土地用途分區(qū)來統(tǒng)籌安排各類用地，控制和引導(dǎo)城鄉(xiāng)土地利用。

1.2縣鄉(xiāng)級規(guī)劃要具有可操作性

縣級土地利用總體規(guī)劃屬于管理型規(guī)劃，在上級規(guī)劃與下級規(guī)劃之間主導(dǎo)性地?fù)?dān)負(fù)著承上啟下的作用。在縣級規(guī)劃確定規(guī)劃主要目標(biāo)，分解重要控制性用地指標(biāo)后，鄉(xiāng)級規(guī)劃應(yīng)按縣級規(guī)劃的要求，將各類指標(biāo)以用途管制區(qū)的形式落實到1：1萬的鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃圖上，合理劃定土地用途管制分區(qū)、分解土地規(guī)劃控制指標(biāo)，并將耕地和基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地規(guī)模落實到具體地塊，做到文本、數(shù)據(jù)、圖件、數(shù)據(jù)庫相一致。經(jīng)批準(zhǔn)的新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃將做為土地管理各項相關(guān)工作的依據(jù)。因此可操作性對縣鄉(xiāng)級規(guī)劃至關(guān)重要，不僅關(guān)系到此次規(guī)劃修編的任務(wù)能否完成，還關(guān)系到今后規(guī)劃期內(nèi)的各項指標(biāo)的執(zhí)行情況。

1.3縣鄉(xiāng)級規(guī)劃重在協(xié)調(diào)供需矛盾

目前我國已進(jìn)入工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的重要時期，原本已經(jīng)明顯的人地矛盾也日趨凸顯。我國的土地利用規(guī)劃指標(biāo)歷來是自上而下控制，層層分解下達(dá)，落實到基層的縣鄉(xiāng)級規(guī)劃各項指標(biāo)都已經(jīng)十分緊張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)、建設(shè)用地與基本農(nóng)田、用地規(guī)模與布局、各項規(guī)劃之間的用地矛盾尤其突出?？h鄉(xiāng)級規(guī)劃修編時如何因地制宜，統(tǒng)籌各類各區(qū)域用地，既落實上級下達(dá)的規(guī)劃任務(wù)，又能協(xié)調(diào)土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)三者關(guān)系，是一個困境和具有挑戰(zhàn)意義的命題。

2.做好縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃修編需要注意的問題

2.1強(qiáng)化對縣鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃指標(biāo)的科學(xué)合理性和可操作性的控制

縣鄉(xiāng)級土地規(guī)劃的主要內(nèi)容為保護(hù)基本農(nóng)田面積、控制建設(shè)用地規(guī)模和加強(qiáng)土地的開發(fā)利用等，在上下級規(guī)劃之間起著承上啟下的橋梁作用。因此，在對其規(guī)劃進(jìn)行修編的時候，要充分的考慮到其指標(biāo)的科學(xué)合理性和可操作性。首先要依據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃，設(shè)置和預(yù)留城鎮(zhèn)建設(shè)用地，以便預(yù)期外的縣鄉(xiāng)級重點(diǎn)建設(shè)項目在報批的時候，可以符合相關(guān)的土地規(guī)劃要求，并且還要在保證基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量的前提下，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地和減少農(nóng)村建設(shè)用地。其次，要妥善的處理和協(xié)調(diào)好土地規(guī)劃和其他規(guī)劃之間的關(guān)系，盡量保持規(guī)劃基期、人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)和土地分類面積等方面數(shù)據(jù)的一致性，實現(xiàn)各規(guī)劃資源之間的共享，為各規(guī)劃共同順暢的貫徹實施提供有利條件。最后還要增加各種土地規(guī)劃研究圖件的數(shù)量，豐富翔實與其相關(guān)的各項數(shù)據(jù)，細(xì)化規(guī)劃的可行性論證，以及加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃信息系統(tǒng)的建設(shè)工作，努力實現(xiàn)資源共享和對土地用途管制的全方位監(jiān)控。

2.2縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)注重與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合

縣鄉(xiāng)級土地規(guī)劃修編和新農(nóng)村建設(shè)是整體和局部的關(guān)系。編制人員在編制土地規(guī)劃的時候，就要充分的考慮到新農(nóng)村建設(shè)方面的內(nèi)容，加強(qiáng)對新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)和控制，通過城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)的整體布局，逐步實現(xiàn)將農(nóng)村居民點(diǎn)集中和聚集的目的。同時，土地規(guī)劃修編和新農(nóng)村相結(jié)合也有利于統(tǒng)籌安排新農(nóng)村建設(shè)用地和其他各類用地，對于協(xié)調(diào)新農(nóng)村規(guī)劃和土地規(guī)劃開發(fā)等專項規(guī)劃之間的關(guān)系，引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)用地向集約節(jié)約方向發(fā)展有重要的意義。此外，土地規(guī)劃修編和新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合對于改進(jìn)農(nóng)村土地利用方式，推動規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)也有著積極的影響和作用。我國農(nóng)村用地方式仍然較為粗放，只注重向外延伸，擴(kuò)大農(nóng)村的面積和規(guī)模，而增加的農(nóng)村宅基地的建設(shè)使得可用耕地的范圍進(jìn)一步縮小，降低了土地的利用率?？h鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃修編和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃對農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行了合理的安排和調(diào)整，通過對礦業(yè)用地進(jìn)行整合的辦法，既保證了耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量沒有減少，又保證了質(zhì)量的提高。

2.3縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)注重靈活性和機(jī)動性

首先，土地規(guī)劃要分清基本農(nóng)田和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的差別?；巨r(nóng)田是指為滿足一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，依法不得占用的耕地和優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地；基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)是指為保護(hù)和管理耕地既優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地而劃定的土地用途區(qū)，其面積大于基本農(nóng)田的面積，而相對于基本農(nóng)田多余的面積，可以作為基礎(chǔ)設(shè)施和特定項目的建設(shè)用地。同時，在不影響基本農(nóng)田保有量的基礎(chǔ)上，可以對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的用地依據(jù)相關(guān)的建設(shè)項目進(jìn)行核減，而不必要具備相關(guān)的規(guī)劃修改審批手續(xù)。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的不可預(yù)見性，在進(jìn)行土地規(guī)劃修編的時候，可以采取列清單和留通道的方式對其指標(biāo)進(jìn)行預(yù)留。當(dāng)建設(shè)工程和項目具體實施的時候，修編人員再根據(jù)實際的選線定位情況，對規(guī)劃圖進(jìn)行完善和補(bǔ)充。其次，土地規(guī)劃修編要設(shè)定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界和擴(kuò)展邊界。為了適應(yīng)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的不確定性，編修人員在修編土地利用規(guī)劃的時候，要在劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界后，再劃定一定區(qū)域的擴(kuò)展邊界，便于城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃用地在空間布局上的調(diào)整，滿足實際社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對建設(shè)用地的要求。最后要給土地利用規(guī)劃留有彈性空間，實行彈性規(guī)劃和彈性管制。在確保耕地保有量、基本農(nóng)田面積不變的前提下，增加土地利用規(guī)劃的彈性，以滿足和適應(yīng)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略對土地利用的要求，使土地規(guī)劃在布局上更合理和貼近實際情況，切實發(fā)揮土地規(guī)劃在土地管理中的作用。

總之，在縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的修編上，相關(guān)人員要充分的考慮到土地利用規(guī)劃的科學(xué)合理性和可操作性，注重土地利用規(guī)劃與新農(nóng)村建設(shè)相互結(jié)合，將土地利用規(guī)劃修編的更為機(jī)動靈活，使其在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展中的作用可以得到充分的展現(xiàn)。

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