中國食品安全法律責(zé)任初探

史瑩磊

【摘 要】食品安全問題是關(guān)系到社會(huì)民生的大事，近幾年來，我國的食品安全問題層出不窮、屢禁不止，本文從食品安全的法律責(zé)任方面進(jìn)行論述，分析存在的問題，對(duì)完善我國食品安全法律責(zé)任體系提出建議。

【關(guān)鍵詞】食品安全；法律責(zé)任；監(jiān)管；管理

近幾年來，我國食品安全問題頻發(fā)，有央視每年在3月15日消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日集中曝光的社會(huì)影響惡劣、危害較大的食品安全問題，有所謂“內(nèi)幕”人員良心發(fā)現(xiàn)的披露，食品類型無所不包，從蘇丹紅、地溝油、塑化劑，到“毒奶粉”、“蛆蟲門”和“爛果汁”不一而足，有網(wǎng)友戲稱“要吃遍化學(xué)元素周期表”，玩笑不代表事實(shí)，卻在一定程度上說明了中國的食品安全問題已經(jīng)到了比較嚴(yán)重的程度。國家對(duì)危害食品安全的行為不斷加大曝光和打擊的力度，但是危害食品安全的問題依然屢禁不止，究其根本，就是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營者、行政管理部門以及行業(yè)協(xié)會(huì)等主體在法律法律責(zé)任制定和實(shí)施方面還存在亟待完善的環(huán)節(jié)和部分。

1.生產(chǎn)經(jīng)營者的法律責(zé)任

1.1現(xiàn)行法律責(zé)任體系存在的主要問題

生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全法律責(zé)任主要承擔(dān)者，在《食品安全法》及其實(shí)施條例中做了詳細(xì)的規(guī)定。生產(chǎn)經(jīng)營者從廣義上包括從事食品生產(chǎn)、加工，食品流通和餐飲服務(wù)的單位和個(gè)人以及用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑等食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營的從業(yè)人員。

我國食品生產(chǎn)經(jīng)營者違法成本較低?！缎谭ā分猩a(chǎn)經(jīng)營者刑事責(zé)任與《食品安全法》中行政責(zé)任的銜接不到位，存在真空地帶，《侵權(quán)責(zé)任法》中民事責(zé)任的賠償額度較低，由于大多數(shù)食品的造價(jià)低廉，其貨值十倍并未對(duì)生產(chǎn)者產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，我國食品安全違法成本低，極大地降低了法律對(duì)違法行為的懲戒作用。高利潤的巨大誘惑使得部分生產(chǎn)經(jīng)營者鋌而走險(xiǎn)，生產(chǎn)者在追求利益最大化的同時(shí)，忽視了社會(huì)責(zé)任和職業(yè)道德。同時(shí)，生產(chǎn)經(jīng)營者違法責(zé)任的舉證困難。食品行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，鑒定程序繁瑣，公眾參與性低，甚至存在無法準(zhǔn)確獲知產(chǎn)品質(zhì)量的狀況，有些食品問題具有滯后和隱性的特點(diǎn)，這些都給食品生產(chǎn)經(jīng)營者規(guī)避責(zé)任提供了充足的時(shí)間，取證困難在客觀上減了輕食品生產(chǎn)經(jīng)營者所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

1.2加大食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法成本

對(duì)比歐盟、美國的相關(guān)法律政策，我國食品安全問題屢禁不止的主要原因在于生產(chǎn)經(jīng)營者的違法成本低，不能起到“罰一儆百”的效果。食品安全是關(guān)系國計(jì)民生的大事，在當(dāng)下的非常時(shí)期，要將“重典治亂”的思想融入對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任制定上。在刑事立法上，減少食品安全刑事立法“網(wǎng)眼”過粗帶來的立法漏洞，在對(duì)重大的食品安全事故在刑名制定和量刑上加大力度，加強(qiáng)法律的震懾作用。在行政立法上，加大行政處罰力度，增加罰金或限制市場(chǎng)行為主體資格。在民事賠償上，消除行業(yè)壁壘，公開鑒定標(biāo)準(zhǔn)和程序，減少消費(fèi)者的舉證責(zé)任。消除長期以來我國我國食品安全法律責(zé)任重行政、輕刑民的情況。另外，可以借鑒實(shí)行美國的“召回制度”，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)缺陷食品的召回責(zé)任，從而加大違法成本，促進(jìn)其提高產(chǎn)品質(zhì)量。

2.國家行政機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任

2.1國家行政機(jī)構(gòu)法律責(zé)任存在的主要問題

一是食品安全統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織職責(zé)不明晰。食品安全委員會(huì)是我國高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其組成人員由相關(guān)部委抽調(diào)，但與國務(wù)院其他部委相比，這個(gè)議事機(jī)構(gòu)更像是一個(gè)零散的框架，在真正發(fā)生食品安全事故時(shí)，不能很好地協(xié)調(diào)解決食品問題。二是行政部門間“政出多門”與“三不管”現(xiàn)象并存。我國目前實(shí)行“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管體制，使本應(yīng)統(tǒng)一高效的食品安全監(jiān)管職權(quán)被分割為多個(gè)環(huán)節(jié)，出現(xiàn)職能交叉、銜接不暢等現(xiàn)實(shí)問題。近些年，我國的食品監(jiān)管體制也進(jìn)行了幾次較大的變革，生產(chǎn)流通領(lǐng)域由質(zhì)監(jiān)部門統(tǒng)一分管改為質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域，工商部門負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域，設(shè)立單獨(dú)的食品藥品監(jiān)督部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，目的是為了解決“政出多門，權(quán)責(zé)不清”等問題。但是，2011年發(fā)生在沈陽的“毒豆芽”事件，公安、工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)委等部門都對(duì)豆芽從土地到菜籃過程中相應(yīng)的環(huán)節(jié)有監(jiān)管規(guī)定，但是在追責(zé)和補(bǔ)救工作中又各掃門前雪，最后由公安部門牽頭整頓市場(chǎng)，這個(gè)事例暴露了監(jiān)管過程中各部門“各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)”，最終無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。三是行政問責(zé)力度不夠。比如，法律規(guī)定衛(wèi)生行政部門具有風(fēng)險(xiǎn)檢驗(yàn)、評(píng)估義務(wù)；縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗(yàn)；國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)統(tǒng)一公布食品安全信息等等，但是由于規(guī)定模糊，沒有具體的罰則，也缺乏配套的法律法規(guī)支持，使得行政問責(zé)形同虛設(shè)。

2.2完善行政管理部門責(zé)任體系

首先，應(yīng)當(dāng)健全完善科學(xué)的食品安全法律法規(guī)體系，在法律具體規(guī)定中進(jìn)行有效銜接，掃平真空地帶，將《刑法》、《食品安全法》、《消費(fèi)者權(quán)益保障法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《政府信息公開條例》、《公務(wù)員法》等法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行配套銜接，切實(shí)拉起食品安全的監(jiān)管防護(hù)網(wǎng)絡(luò)。其次，建立由分散到統(tǒng)一的綜合監(jiān)管模式，目前我國的分段監(jiān)管模式屬于人為劃分，實(shí)踐證明有很多不科學(xué)的地方，常常出現(xiàn)相互扯皮或監(jiān)管空白問題。第三，加大問責(zé)力度，監(jiān)管部門實(shí)行責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，對(duì)引起監(jiān)管不力引起的食品安全事故嚴(yán)格問責(zé)，加大追究監(jiān)管部門和責(zé)任人、部門負(fù)責(zé)人的刑事、行政和民事責(zé)任。

3.食品行業(yè)協(xié)會(huì)的法律責(zé)任

食品行業(yè)協(xié)會(huì)是一個(gè)非營利性社會(huì)團(tuán)體，承擔(dān)著規(guī)范成員活動(dòng)和引導(dǎo)成員承擔(dān)法律責(zé)任以及社會(huì)責(zé)任的重要作用。行業(yè)協(xié)會(huì)具有民間性，我國法律沒有明確規(guī)定食品行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)和地位，使得行業(yè)協(xié)會(huì)在規(guī)范監(jiān)督食品安全問題上力度不夠。另外，部分食品行業(yè)協(xié)會(huì)成員自律性不強(qiáng)、職業(yè)操守較低，無法切實(shí)履行行業(yè)協(xié)會(huì)職能。

行業(yè)協(xié)會(huì)在法律地位上不具有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)力，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的法律責(zé)任規(guī)定應(yīng)當(dāng)著重體現(xiàn)在行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員資格審查、推進(jìn)行業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、建立行業(yè)誠信體系、公布質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和維權(quán)渠道等行業(yè)信息、曝光業(yè)內(nèi)違法行為、宣傳行業(yè)典范等內(nèi)容，同時(shí)對(duì)違反以上行業(yè)協(xié)會(huì)義務(wù)的行為進(jìn)行具體的處罰規(guī)定。使行業(yè)協(xié)會(huì)成為完善食品安全責(zé)任建設(shè)的有效輔助力量。

古語云，“民以食為天，食以安為先”，中國具有源遠(yuǎn)流長的飲食文化，食品安全更是保障人民生命健康，保持國家穩(wěn)定發(fā)展的客觀要求。今年9月15日，第十一屆中國食品安全年會(huì)論壇拉開帷幕，《食品安全法》的修訂成為重要研討內(nèi)容；9月23日國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)工作的指導(dǎo)意見》，要求各地依法履行食品安全標(biāo)準(zhǔn)工作職責(zé)，加強(qiáng)食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)工作和食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案工作，開展食品安全標(biāo)準(zhǔn)研究和跟蹤評(píng)價(jià)。這些都表明了我國對(duì)食品安全問題正由亡羊補(bǔ)牢、事后處理的被動(dòng)局面逐步轉(zhuǎn)向源頭治理、預(yù)防為主的主動(dòng)出擊，在全社會(huì)的共同之下，人們將不再對(duì)食品心存疑慮，中國美食能夠以安全、烹飪和文化的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)享譽(yù)國門之外。

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