完善高校內(nèi)部控制體系的思考

（煙臺大學(xué) 山東煙臺 264005）

近年來，隨著高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)多樣化、復(fù)雜化的變革，高校的內(nèi)部管理制度凸顯弱化，內(nèi)部監(jiān)督機制嚴重缺失，致使高校舞弊和腐敗案件頻發(fā)，大量國有資產(chǎn)流失。對于高校管理上的這些漏洞和盲點，已經(jīng)引起我國政府和教育主管部門的高度關(guān)注?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出：加強學(xué)校財務(wù)會計制度建設(shè)，完善經(jīng)費使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度。因此，高校建立健全一套完整、科學(xué)、合理的內(nèi)部控制體系，能有效防止經(jīng)濟舞弊案件的發(fā)生，保證學(xué)校資產(chǎn)的安全、經(jīng)濟活動合法合規(guī)、財務(wù)信息真實完整。

一、高校內(nèi)部控制工作存在的不足

（一）高校管理層對內(nèi)部控制缺乏重視

目前，我國尚未建立完整的高等學(xué)校內(nèi)部控制理論體系，缺乏相關(guān)的法規(guī)，內(nèi)部控制還只是表現(xiàn)在內(nèi)部會計控制層面上，而內(nèi)部控制和內(nèi)部會計控制的定位存在很大的差異，導(dǎo)致高校管理層對高校內(nèi)部控制的目標、內(nèi)容和重要性缺乏認識，認為內(nèi)部控制只是財務(wù)部門或者是內(nèi)部審計部門的工作，在實際工作中缺乏全面規(guī)劃，將自己和其他職能部門排除在外，從而制約了高校內(nèi)部控制工作的順利開展，為高校舞弊和商業(yè)賄賂案件的發(fā)生提供了機會。

（二）高校內(nèi)部控制機制建設(shè)不完整，經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行未能有效分離

現(xiàn)階段部分高校沒有制定完整的內(nèi)部控制制度，或者是制定了但沒有有效執(zhí)行，決策程序和議事規(guī)則不合理，高校內(nèi)部有效權(quán)力分配制度混亂、職務(wù)分工和制約機制失控，各職能部門缺乏溝通聯(lián)系、相互制衡，使高校管理工作顯現(xiàn)出一些漏洞和盲點，例如，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，使用科研經(jīng)費購買的固定資產(chǎn)，都屬于學(xué)校的國有資產(chǎn)，必須納入學(xué)校資產(chǎn)進行統(tǒng)一管理，也就是說科研項目結(jié)題后用科研經(jīng)費購置的固定資產(chǎn)應(yīng)清點后移交給資產(chǎn)管理部門，由資產(chǎn)管理部門根據(jù)學(xué)校工作安排再進行統(tǒng)籌分配。但是，由于科研部門與資產(chǎn)管理部門缺少配合，資產(chǎn)管理部門對科研項目的完成情況不了解，使固定資產(chǎn)仍然長期滯留在項目組（負責(zé)人），致使有些項目負責(zé)人將其視為私人財產(chǎn)而占為己有，損公肥私的現(xiàn)象泛濫，極易造成國有資產(chǎn)流失。

（三）高校預(yù)算業(yè)務(wù)缺乏內(nèi)部控制

高校預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的關(guān)鍵內(nèi)容，特別是在部門預(yù)算改革、國庫集中支付改革、政府采購及預(yù)算外資金“收支兩條線”管理制度改革等一系列財政預(yù)算管理體制改革之后，高校的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，加強高校預(yù)算管理工作顯得更為重要。但部分高校預(yù)算管理還存在一些問題，缺乏規(guī)范的預(yù)算控制制度。

1.預(yù)算編制缺乏分析論證環(huán)節(jié)，內(nèi)容不完整。多數(shù)高校的預(yù)算編制人員對新的經(jīng)濟業(yè)務(wù)不進行充分論證和分析、對有關(guān)預(yù)算政策不熟悉、同參與高校經(jīng)濟活動的各職能部門缺乏溝通協(xié)調(diào)，只是根據(jù)上年度收支情況適量增減，采用簡單的基數(shù)增量法編制預(yù)算，造成預(yù)算編制不細化、不科學(xué)。另外，由于高校預(yù)算編制的監(jiān)督機制不健全，部分高校二級單位或職能部門的創(chuàng)收收入未能納入預(yù)算，使預(yù)算編制不完整，不能全面反映學(xué)校的財務(wù)狀況。

2.預(yù)算執(zhí)行控制缺位，約束力較弱。部分高校領(lǐng)導(dǎo)忽視預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性，隨意批條子增加臨時支出，使實際支出脫離預(yù)算支出，預(yù)算執(zhí)行流于形式，預(yù)算管理失去意義。

（四）高校收支業(yè)務(wù)缺乏內(nèi)部控制制度

1.部分高校收入內(nèi)部控制制度不健全，崗位設(shè)置不合理，職責(zé)權(quán)限不明確。涉及收入的合同或協(xié)議管理不完善，財務(wù)部門和審計部門對收入實現(xiàn)過程的監(jiān)督機制較弱。

2.高校非稅收入收繳程序不規(guī)范，收費票據(jù)管理制度不健全，各相關(guān)職能部門分工不協(xié)調(diào)。比如，部分高校學(xué)生住宿費的收繳流程混亂，學(xué)籍管理、學(xué)生公寓管理和財務(wù)收費管理三部門信息不共享，財務(wù)部門將收費票據(jù)直接由收款單位保管，致使應(yīng)收與實收金額不一致，收繳不及時，甚至部分職能部門私設(shè)“小金庫”，截留、侵占應(yīng)交收入，造成高校腐敗案件頻發(fā)。

3.支出業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度不健全，各項經(jīng)濟活動的支出標準及報銷流程不明確，支出業(yè)務(wù)的審批、審核和支付等各崗位職責(zé)權(quán)限不清晰，致使一些違規(guī)支出發(fā)生，降低了資金的使用效益，給學(xué)校造成了經(jīng)濟損失。

二、完善高校內(nèi)部控制體系的措施

（一）加強宣傳力度，提高對高校內(nèi)部控制體系的認識

財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，將于 2014年 1月1日起施行。該規(guī)范的出臺，為各行政事業(yè)單位制定適合自己實際情況的內(nèi)部控制體系提供了政策依據(jù)，特別是在當前高等教育改革的關(guān)鍵時刻，更具有現(xiàn)實意義。高校應(yīng)及時對本單位領(lǐng)導(dǎo)層、各級管理人員及全體教職工進行有關(guān)內(nèi)部控制專業(yè)知識、法律、財務(wù)方面的教育培訓(xùn)，并且要廣泛、深入地宣傳內(nèi)部控制制度與高校管理和個人切身利益的關(guān)系，讓他們充分認識到高校內(nèi)部控制是由高校領(lǐng)導(dǎo)層、各級管理人員及全體教職工共同參與實施的過程，強化單位內(nèi)部控制意識，參與指導(dǎo)學(xué)校相關(guān)財務(wù)制度和內(nèi)部控制制度的建立、實施和監(jiān)督。只有建立起完善的內(nèi)部控制制度，才能確保高校的各項工作順利開展。同時為規(guī)范約束高校領(lǐng)導(dǎo)，還應(yīng)建立內(nèi)部控制考核制度，并與職務(wù)晉升和干部考核結(jié)合起來。

（二）構(gòu)建高校內(nèi)部控制組織機構(gòu)，明確職責(zé)權(quán)限

建立高校的內(nèi)部控制組織機構(gòu)，明確學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和各職能部門崗位的職責(zé)權(quán)限，保證不相容職務(wù)相互分離和組織機構(gòu)間相互制衡等，加強對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力的制約和監(jiān)督?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中指出：單位負責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責(zé)。根據(jù)我國高等教育法規(guī)定，高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人，也就是說高校校長對高校內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責(zé)。高校應(yīng)建立以校長為主任，以財會、審計、紀監(jiān)、后勤、基建、資產(chǎn)管理等職能部門負責(zé)人為委員的內(nèi)部控制建設(shè)委員會，負責(zé)組織協(xié)調(diào)全校的內(nèi)部控制工作，確保內(nèi)部控制發(fā)揮有效作用。

（三）建立健全內(nèi)部控制制度

高校的內(nèi)部控制實施都是以制度為前提，內(nèi)部控制制度包括高校的規(guī)章制度、管理辦法及實施細則等，而建立內(nèi)部控制制度的過程，是高校從上到下系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風(fēng)險、梳理各項經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程，也是明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、加強管理和控制的過程。高校要找準關(guān)鍵控制點，分析每個崗位的核心要害處，這樣才能防范和控制風(fēng)險。高校應(yīng)建立的內(nèi)部控制制度主要包括：一是建立崗位經(jīng)濟責(zé)任制和關(guān)鍵崗位輪換制度，根據(jù)每個工作崗位的不同點制定具體的考核指標，同時，要對某些關(guān)鍵崗位定期輪換，使相關(guān)崗位員工有序流動，既能提高員工素質(zhì)，又能及時發(fā)現(xiàn)問題。二是建立授權(quán)批準制度和重要事項集體決策制度，杜絕越權(quán)審批。三是建立會計系統(tǒng)控制制度，完善會計憑證、會計賬簿和財務(wù)會計報告的處理程序，加強會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化的定期培訓(xùn)等。

（四）強化預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制

預(yù)算控制是高校業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的關(guān)鍵內(nèi)容。首先，高校要依據(jù)《預(yù)算法》、《預(yù)算法實施條例》及上級主管部門相關(guān)預(yù)算管理的文件精神和要求，健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和評價環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制制度，并且要及時做好宣傳和培訓(xùn)工作，使學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門人員都樹立自覺執(zhí)行和配合預(yù)算管理的意識，維護預(yù)算的嚴肅性和準確性。其次，預(yù)算編制要堅持“量入為出、收支平衡”的原則，全面分析高校各項經(jīng)濟活動和資金收支情況，將高校的所有經(jīng)費來源和資金收支納入預(yù)算管理。對高校的項目建設(shè)預(yù)算，要召集有關(guān)專家進行分析論證和立項評審，確保預(yù)算編制的完整性和科學(xué)性。最后，要加強預(yù)算的監(jiān)督機制，完善預(yù)算執(zhí)行控制，利用網(wǎng)絡(luò)財務(wù)管理系統(tǒng)監(jiān)控各項支出預(yù)算項目進展情況，對超預(yù)算或預(yù)算執(zhí)行較慢的現(xiàn)象，財務(wù)管理系統(tǒng)將自動關(guān)閉項目或及時預(yù)警，從而提高預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性和有效性。

（五）完善收支業(yè)務(wù)內(nèi)部控制

新的《高等學(xué)校財務(wù)制度》已經(jīng)于2013年1月1日起實施，制度進一步強調(diào)高校要合法合規(guī)組織收入，依法加強各類票據(jù)管理，加強支出管理，進行支出績效評價以提高資金的使用效益。為此，高校要建立健全收支業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度，規(guī)范收支業(yè)務(wù)流程。首先，高校財務(wù)部門要統(tǒng)一管理學(xué)校的所有經(jīng)濟活動，清理高校各二級單位留存收入，加強涉及收入的合同或協(xié)議的管理，堅持授權(quán)批準與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、收款與會計核算等不相容職務(wù)分離控制。其次，高校要建立票據(jù)管理制度，設(shè)立票據(jù)專管員，及時做好票據(jù)登記核銷工作。同時，高校要做好收入分類管理，根據(jù)收入性質(zhì)嚴格區(qū)分財政票據(jù)與稅務(wù)發(fā)票的使用范圍，例如，高校的非稅收入使用財政票據(jù)，有關(guān)后勤服務(wù)業(yè)務(wù)要領(lǐng)用服務(wù)業(yè)稅務(wù)發(fā)票等。再次，高校要加強支出業(yè)務(wù)控制，明確高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)的各項支出標準，規(guī)范支出報銷流程，堅持支出申請和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行等不相容崗位相互分離。按照支出業(yè)務(wù)的類別，確定內(nèi)部審批、審核、支付、核算和存檔等支出各崗位的職責(zé)權(quán)限。最后，高校要加強財會人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和繼續(xù)教育工作，提高他們處理復(fù)雜經(jīng)濟業(yè)務(wù)的能力。同時，要建立對財會人員定期考核的制度，并將考核結(jié)果與職稱或職務(wù)晉升掛鉤，以激勵他們愛崗敬業(yè)、做好財務(wù)管理工作的積極性。