淺議構(gòu)建我國垂直政府部門電子文件保管模式的意義

文/民航局檔案館 蘇莉

在電子政務(wù)廣泛應(yīng)用的今天，電子文件及其相關(guān)管理問題已越來越受到重視與關(guān)注。從電子政務(wù)與電子文件的關(guān)系來看，一方面，電子文件是電子政務(wù)的重要產(chǎn)物，是政府機(jī)構(gòu)最重要的信息資源，文件流是電子政務(wù)系統(tǒng)中最核心的信息流①；另一方面，電子文件管理是電子政務(wù)的重要工作環(huán)節(jié)，也是電子政務(wù)體系建設(shè)的重要構(gòu)成。電子文件管理的不當(dāng)，很可能形成政府機(jī)構(gòu)與社會記憶的“黑洞”。為保證電子文件管理有效滿足機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)及其質(zhì)量管理、風(fēng)險管理、績效評估、財務(wù)審計、法律訴訟等的證據(jù)信息需求，政府機(jī)構(gòu)有必要構(gòu)建電子文件管理系統(tǒng)②。

垂直管理是我國政府行政管理的一大特色。近些年，作為中央對地方進(jìn)行調(diào)控的重要手段這一管理體制在行政體制改革中還有不斷被強(qiáng)化的趨勢。目前，我國一些比較重要的、履行經(jīng)濟(jì)管理和市場監(jiān)管的政府職能部門大多實(shí)行垂直管理。

一、垂直管理類政府部門在管理體制上通常具有如下特色

（一）垂直管理性

政府職能部門實(shí)行，就意味著脫離地方政府管理的序列，不受地方政府監(jiān)督機(jī)制約束，無論事權(quán)關(guān)系、人事關(guān)系還是財權(quán)關(guān)系，都是由垂直管理部門的上級直接賦予下級機(jī)關(guān)權(quán)力，即直接由省級或中央主管部門統(tǒng)籌管理垂直系統(tǒng)各機(jī)構(gòu)的人、財、物、事。

（二）相對獨(dú)立性

垂直管理部門下屬分支機(jī)構(gòu)眾多，雖然地理位置多分處于各省、市，但在地區(qū)的分布上不受行政區(qū)劃的限制。

（三）業(yè)務(wù)封閉性

垂直管理部門的業(yè)務(wù)建設(shè)通常自成體系，業(yè)務(wù)運(yùn)行基本上脫離同級政府的行政管理框架，封閉在本系統(tǒng)的條條框架內(nèi)，在一定程度上強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)的專業(yè)性與保密性。

從上述特點(diǎn)中可見，垂直管理系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)雖然所在地域分布較為分散，但其業(yè)務(wù)上的緊密程度猶如一個機(jī)構(gòu)的不同部門。正是由于這類政府部門在行政管理體制上呈現(xiàn)出的特殊性，使得垂直管理部門在面對電子文件有效保管問題時，不僅僅就單個機(jī)構(gòu)提出解決方案，通常是對整個垂直系統(tǒng)提出應(yīng)對之策。

隨著電子文件數(shù)量的與日俱增，這類政府部門電子文件的保管問題日益突顯，已走到了不容忽視并亟待解決的地步。因此，面對垂直系統(tǒng)內(nèi)電子文件保管這一信息時代的全新課題，急需構(gòu)建合理有效的保管模式以供這類政府部門解決問題所采用和借鑒。在這里需要說明的是，模式不是簡單的“問題解決方案”，因?yàn)槟Ｊ奖仨毷堑湫蛦栴}的解決方案，具有學(xué)習(xí)和研究的價值，模式的使用者可以在自己的實(shí)踐中舉一反三，推陳出新并加以運(yùn)用。因此，電子文件保管模式就是指解決電子文件保管這一典型問題的解決方案，它涉及到管理體制和功能定位等規(guī)劃性問題。

垂直管理部門電子文件保管模式的構(gòu)建應(yīng)以該部門對電子文件使用的需求為導(dǎo)向，充分結(jié)合這類政府部門管理體制自成系統(tǒng)且業(yè)務(wù)獨(dú)立運(yùn)行的特點(diǎn)，并同時兼顧政府機(jī)構(gòu)高效低成本運(yùn)轉(zhuǎn)的方式與原則。

二、垂直管理部門電子文件保管模式的構(gòu)建具有如下意義

（一）長久有效保管垂直系統(tǒng)內(nèi)有價值的電子文件

電子文件是垂直管理部門電子政務(wù)活動的主要工具和真實(shí)記錄。實(shí)現(xiàn)垂直系統(tǒng)內(nèi)類型豐富、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的電子文件的有效保管，才能夠記錄機(jī)構(gòu)歷史的真實(shí)面貌、實(shí)現(xiàn)電子文件證據(jù)價值和情報價值。

與以往各類形態(tài)的文件、檔案相比，電子文件以其系統(tǒng)依賴性、信息與載體的可分離性、存儲的高密度性等技術(shù)特點(diǎn)，帶來了保管方式上的巨大變化。傳統(tǒng)形態(tài)文件與檔案的長久保管，往往體現(xiàn)在對其載體、保存場所及保存環(huán)境的技術(shù)要求上，其內(nèi)容信息的完整及長久讀取則可通過對其載體的有效保管而實(shí)現(xiàn)；而電子文件由于其信息與載體的可分離及其內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息的分散性，保管電子文件時，不僅要關(guān)注電子文件存儲載體的選擇與保護(hù)，更重要的是，應(yīng)就保證電子文件內(nèi)容的真實(shí)性、完整性、長期可讀性從制度與技術(shù)方法等不同層面提出解決方案。

因此，構(gòu)建合理的電子文件保管模式，有助于實(shí)現(xiàn)垂直系統(tǒng)內(nèi)數(shù)量龐大的電子文件的有效保存和管理，保障其信息的真實(shí)、完整與安全，使其能夠滿足歷史查考和現(xiàn)實(shí)工作的需要。

（二）實(shí)現(xiàn)垂直系統(tǒng)內(nèi)信息資源的共享

對于垂直管理部門來說，實(shí)現(xiàn)垂直系統(tǒng)內(nèi)信息資源的共享與利用，可直接促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)辦公效率的提高及決策能力和服務(wù)水平的提升。但是在傳統(tǒng)的紙質(zhì)環(huán)境中，由于這類政府部門對檔案實(shí)體的保管往往是分散的，資源共享難以實(shí)現(xiàn)。原因如下：

1.受垂直系統(tǒng)內(nèi)下級機(jī)構(gòu)地域分布影響。垂直系統(tǒng)內(nèi)各個機(jī)構(gòu)所在地域的分散性，使得各機(jī)構(gòu)的檔案工作相對獨(dú)立，即下級機(jī)構(gòu)按照上級機(jī)構(gòu)對檔案保管工作的規(guī)定與相關(guān)要求，并結(jié)合本單位的具體情況對檔案進(jìn)行管理。

2.受垂直系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職能與檔案保管條件限制。垂直系統(tǒng)內(nèi)的上級機(jī)構(gòu)檔案部門規(guī)格通常不高，大多數(shù)僅是處級單位，通常沒有被賦予永久保管下級機(jī)構(gòu)檔案的職能，也不具備充足的保管空間和檔案人員等條件對系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的檔案進(jìn)行集中統(tǒng)一保管。

3.受檔案借閱利用的限制。紙質(zhì)檔案信息與載體的不可分離性，使檔案利用受到時間與空間的限制。為了方便垂直系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)自身的檔案查閱與利用，檔案實(shí)體基本由各單位自行保管。

因此，在傳統(tǒng)紙質(zhì)環(huán)境中，垂直管理部門對檔案實(shí)體的保管不得不“分而治之”，這種保管模式使各機(jī)構(gòu)間信息的交互與共享困難重重。

然而，隨著垂直管理部門電子政務(wù)的建設(shè)，全新的電子環(huán)境為信息的高效傳遞與共享提供了可能，加之這類政府部門對信息資源共享的需求日益高漲。因此，實(shí)現(xiàn)垂直系統(tǒng)信息資源最大限度的共享是垂直管理部門電子文件保管模式構(gòu)建的重要意義。

（三）節(jié)約電子文件保管成本

隨著社會文明的進(jìn)步及人們管理知識水平的提高，對于現(xiàn)代政府的管理再不是由于傳統(tǒng)的官僚制而導(dǎo)致的公共行政效率低下、巨額財政支出與赤字的高額成本管理方式，而由企業(yè)管理問題產(chǎn)生的成本管理越來越受到政府部門的高度關(guān)注。從理性的角度來看，政府的每一個活動都不應(yīng)該是不計較成本投入的。同樣，電子文件的保管既然作為政府的一項(xiàng)活動，理所應(yīng)當(dāng)考慮到管理的成本問題，并遵循注重效益的原則。與傳統(tǒng)紙質(zhì)文件的保管成本相比，對電子文件保管的投入可能要大得多，盡管電子文件的高密度存儲可以節(jié)省大量的存儲空間，但是開發(fā)與維護(hù)電子文件管理系統(tǒng)的投入?yún)s大大超過對紙質(zhì)文件的保管投入，且對電子文件的動態(tài)保管也要比紙質(zhì)文件的靜態(tài)保管難度大，成本高。一般來講，保管電子文件的成本主要涉及以下內(nèi)容：

1.存儲設(shè)備成本。由于電子政務(wù)系統(tǒng)有著強(qiáng)大的數(shù)字信息生產(chǎn)能力，因此必須對迅速增長的數(shù)字信息進(jìn)行有效存儲。電子文件的存儲設(shè)備就是指在電子政務(wù)系統(tǒng)中存儲電子文件信息，用于提供政務(wù)信息資源的存儲、備份的硬件產(chǎn)品，主要包括：硬盤、光盤、磁盤陣列、磁帶、光盤塔等多種類型的產(chǎn)品。購置并維護(hù)這些硬件設(shè)備的費(fèi)用就是存儲設(shè)備成本。

2.信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)成本。主要是指對電子政務(wù)產(chǎn)生的海量文件信息構(gòu)建各種數(shù)據(jù)庫，并及時對這些數(shù)據(jù)庫進(jìn)行維護(hù)與更新的費(fèi)用。

3.人員成本。即指與電子文件管理工作有關(guān)的人員的成本開銷，通常包括：工資、獎金、福利和各種保障費(fèi)用。

在上述各種類的成本中，存儲設(shè)備的成本最高。因此，針對垂直管理部門下屬機(jī)構(gòu)眾多的特點(diǎn)，如不從總體設(shè)計與規(guī)劃電子文件保管工作，那么面臨的設(shè)備重復(fù)購置、數(shù)據(jù)庫的重復(fù)構(gòu)建等問題將要比其他政府部門嚴(yán)重得多，不可避免地造成人、財、物的極大浪費(fèi)，從而導(dǎo)致垂直管理部門電子文件管理成本的大大增高。為此，如何“花較少的錢辦更多的事”也成為這類政府部門在應(yīng)對電子文件保管這一新課題時需要考慮并解決的一個重要問題。因此，一種合理的電子文件保管模式的構(gòu)建對降低成本的意義不言而喻。

注釋：

①馮惠玲.政府電子文件管理[M].中國人民大學(xué)出版社,2004.P4.

②李安英.我國電子檔案管理軟件發(fā)展現(xiàn)狀及建議[J].辦公室業(yè)務(wù),2008年(12).