論氣候壓力下的跨國水體協(xié)議

付恒陽，潘紅霞

(長安大學a.地球科學與資源學院;b.環(huán)境科學與工程學院，西安 710054)

所謂跨國水體就是分布或流經2個或2個以上國家領土的河、湖、地下水等水體［1］。據(jù)統(tǒng)計，世界上有超過260條河流和近270個地下含水層被2個或多個國家分享［2］。根據(jù)國際經濟法的基本原則，國家對其境內自然資源擁有永久性主權、所有權和不可侵犯權。因此，跨國水體的特殊性決定了各流域國對流經其領土的河流河段享有主權［3］。就像石油資源造成了國家間爭論一樣，跨國水資源也在國際政治沖突中長期扮演著一個重要角色。

近些年來，隨著對跨國水體認識的提高，有關跨國水資源的爭論正通過外交手段逐步地得以解決。目前已簽訂了大約300個跨國水體協(xié)議［4］，水資源分享正成為合作和談判的源泉。但各流域國之間的政治、社會和意識形態(tài)的差異使跨國水資源管理困難重重。未來的壓力，尤其是氣候變化，使跨國水體管理進一步復雜化。

氣候變化不可避免地會影響河流徑流的形式、時間和強度，河流的來水過程、供水過程和蓄水過程。這意味著在制定跨國水體協(xié)議時，僅參考過去的氣候狀況是不夠的，應很好地預言未來氣候變化的影響。所以，為了科學開發(fā)和利用跨國水資源，減少流域國之間有關水方面的沖突和減輕氣候變化帶來的不利影響，制定較完善的跨國水體協(xié)議尤其需要。

1 氣候變化對跨國水體的影響

全球變暖已是一個不爭的事實，大量的證據(jù)表明我們正經歷一個更溫暖和氣候更加多變的世紀。一致認可的是，21世紀全球氣候變化趨于變暖，未來幾十年人為產生的增暖率每10年將增加0.1～0.2℃［5］。

政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第四次預測報告表明［5］:未來全球氣候變化會使許多干旱區(qū)變得更干旱，濕潤區(qū)變得更濕潤，大量的降雨有可能發(fā)生在高緯度地區(qū)，而大部分亞熱帶地區(qū)降雨量會減少，預計到2100年，許多高緯度地區(qū)降雨量會增加10%～20%，而一些亞熱帶地區(qū)會減少10% ～20%(見圖1);到21世紀末，全球極端干旱的面積預計會增加10% ～30%;今后每100年極端干旱事件的數(shù)量和平均干旱持續(xù)時間會增加20%或更多;夏季歐洲南部降雨量會減少，溫度增高，隨之帶來的是蒸發(fā)量加大，土壤水分減少，這不可避免地會造成干旱的頻率和強度增加。

水循環(huán)是氣候大系統(tǒng)的一個組成部分，氣候變暖無疑會加速全球水循環(huán)。這無論是對全球還是對區(qū)域性地方水資源都有極大的影響，給全球水資源管理帶來更大的挑戰(zhàn)。氣候變暖對跨國水體會造成以下影響:

圖1 預測的21世紀降水變化圖Fig.1 Prediction of precipitation change in the 21st century

(1)在21世紀，一些極端氣候事件會變得更加頻繁，區(qū)域更廣泛，一些地方的平均年降雨量會增加，而在另一些地方會減少［5］，造成歷史經驗得到的跨國河流的平均年徑流量不再可靠，從而影響跨界流域國家持續(xù)的工農業(yè)和生活供水，同時年徑流量的改變也會影響水生態(tài)系統(tǒng)，促使或加速某種水生動植物的消亡。

(2)未來氣溫升高會加速高山積雪和永久凍土的融化，在許多河流，洪峰會從春天轉移到冬天［5］，這無疑會影響依靠冰雪融化提供水源的跨界河流的水平衡，造成河流流量的增加和更早的大潮高峰的排泄［6］。

(3)未來氣候變化會使世界上越來越多的地方受到干旱的影響［5］，使處于這些地區(qū)的跨國水體周圍的用水問題更加突出。而在一些濕潤地區(qū)，持續(xù)的暴雨事件，使處于該區(qū)的跨國河流洪水的級別和頻率都會增加。

(4)密集的熱帶氣旋活動作用下頻繁的熱浪會席卷更多的大陸區(qū)域，促使河流水溫增加，影響水的溫度和結構，造成水質惡化［6］。

2 跨國水體和跨國水體協(xié)議

全世界有44個國家至少80%的國土面積位于國際河流流域之內，全球約有40%的人口生活在國際河流流域之中［7］?？鐕恿髁饔蚋采w了地球陸地近一半面積［7］。

1958年，聯(lián)合國出臺了第一個國際跨國河流綜合信息，鑒定了166個主要跨國河流［8］。1978年，聯(lián)合國作了更新，鑒定了214個跨國河流［8］。2002年，沃爾夫(Wolf，A.T.)和他的幾個同事鑒定了263條跨國河流，把世界上的島嶼國家也包括在內［9］(見表1)。

表1 世界跨國水體及含水層統(tǒng)計表［9］Table 1 Statistics of the world’s transboundary rivers and aquifers［9］

對跨國河流的研究成果豐富，但有關跨國界地下含水層的信息很少。2009年10月，聯(lián)合國教科文組織發(fā)行了跨國含水層地圖集，鑒定了269個跨國含水層(見表1)。鑒于跨國含水層空間的不確定性，該地圖集沒有編輯跨國含水層的面積。由于全世界90%以上的可用淡水來源于地下含水層，大約有20億人完全靠抽取地下含水層的水生活［2］，且含水層是眾多河流的重要補給源，所以研究跨國含水層很有價值，對解決水資源共享國之間的政治爭端也有一定的意義。

19世紀中期，為了共享萊茵河，出臺了世界上第一個跨國水體協(xié)議。該協(xié)議制定了許多條例，用于沿萊茵河的航運、漁獵和抽水。后來，出于水資源分享和解決跨國水體相關沖突的需要，各種跨國水體協(xié)議陸續(xù)出臺，在現(xiàn)有的大約300個跨國水體協(xié)議中，有145個協(xié)議是在20世紀制定的［4］，同一條河流在不同的國家間會有多個協(xié)議出現(xiàn)(見圖2)。

圖2 全球跨國河流協(xié)議數(shù)量分布圖［9］Fig.2 Distribution of the number of transboundary water agreements in the world［9］

3 跨國水體協(xié)議的現(xiàn)存問題

為應對氣候變化，一個跨國水體的有效管理需要涉及該水體所有流域國的參與。事實上，盡管許多跨國水體流經2個以上國家，但86%的跨國水體協(xié)議都是雙邊協(xié)議［10］，這表明許多本應該參與協(xié)議制定的國家被排除在外。如尼羅河條約只是埃及和蘇丹談判的結果，而上游的其它8個國家并沒有包括在內［11］。

出于利益方面的考慮，各個協(xié)議關注的焦點不盡相同(見表2)。在現(xiàn)今所有跨國水體協(xié)議中，考慮最多的是水力發(fā)電和水分配問題［12］。就水分配方面，25%的跨國水體協(xié)議要求平等分配，剩余的規(guī)定了每個合約國具體分配量［12］，這種固定的水量分配很難適應不斷變化的氣候及社會狀況。

表2 20世紀簽訂的跨國水體協(xié)議的關注焦點［11］Table 2 Focuses of transboundary water agreements signed during the 20th century［11］

無論是氣溫的升高還是其他極端氣候(如洪水)，以及人類活動的作用(如鹽分的升高和有害物質的增加)，水質都會受到一定的影響。目前許多跨國水體協(xié)議就水質問題關心不夠(見表2)，缺少水質綜合管理策略。這樣的疏忽在20世紀50—60年代給墨西哥農民帶來了麻煩，盡管就科羅拉多河問題，美國和墨西哥簽訂了相關協(xié)議，但由于沒有過多考慮水質問題，科羅拉多河水不斷增加的含鹽量造成了墨西哥農民莊稼減產［13］。

氣候變化會影響到整個水循環(huán)系統(tǒng)，包括地下水。雖然現(xiàn)今出臺了許多跨國水體協(xié)議，但常常忽略掉了參與水循環(huán)的一些重要成分，尤其是地下水，多被排除在外。即使在協(xié)議中提及地下水，也僅僅是作為水污染的參考因素。然而，由于全世界大部分可用淡水來源于地下含水層，地下水本應是關注的重點對象。近年來，在南美制定的瓜拉尼含水層協(xié)議是個積極的進步。瓜拉尼含水層是世界上最大的含水層，由巴西、烏拉圭、巴拉圭和阿根廷4個國家分享。2010年8月，4個國家簽署了關于瓜拉尼含水層協(xié)議，制定了許多地下水系統(tǒng)可持續(xù)管理條例［14］。盡管這個協(xié)議中許多條款軟弱無力，但卻是有關跨國含水層協(xié)議少有的一個，在含水層合作管理方面邁出了重要一步。

現(xiàn)有跨國水體協(xié)議大都缺少監(jiān)管、執(zhí)法和解決沖突的程序。僅一半的協(xié)議中包含監(jiān)管條款，且大部分監(jiān)管只涉及一些最基本的成分，操作時軟弱無力［12］。再者，22%的協(xié)議沒有制定解決爭議的條款，32%的協(xié)議在解決爭議方面只是一些不完整的或模棱兩可的條款［12］。

4 構建靈活的跨國水體協(xié)議

隨著氣候多樣性的增加，現(xiàn)存的水資源管理實踐不再那么有效。氣候變化引起的諸多潛在問題會增加跨國水體水質和水量的不確定性。然而大部分跨國水體管理都假定認為未來水量和水質不發(fā)生變化，沒有充分考慮不斷變化的氣候狀況［15］，為了預防和減少未來氣候變化帶來的負面影響，有必要制定各種靈活機制融入到現(xiàn)今的跨國水體協(xié)議中。

4.1 靈活的水分配策略

傳統(tǒng)協(xié)議中，水的適時和適量的配給是基于歷史記錄。鑒于氣候的不斷變化，把歷史記錄作為未來狀況的指示器已不再可靠，氣候改變引起的潛在問題會增加跨國水體水量的不確定性。所以一個充分而又有效的跨國水體協(xié)議要考慮氣候變化帶來的不確定性，既要考慮到由于極端氣候事件(如持續(xù)的干旱)造成的水資源可利用量的意外變化，同時也應考慮到由于一個或多個國家經濟基礎或社會改變造成的水需求變化，應突出強調怎樣讓合約國適應可變動的水分配，如靈活的水流量及水流分配時間。

為適應水流的多樣性，跨國協(xié)議可嘗試制定一些靈活的制度。如協(xié)議中可規(guī)定，為了共同應對持續(xù)的極端氣候狀況造成的嚴重影響，在必要時上游國可給下游國輸送最少的水流。這促使下游國會認真考慮如何適應最少水流量供應狀況，上游國認真考慮如何保證一直有能力給下游國提供一定的輸水量。如美國和墨西哥之間的格蘭德河協(xié)議明確規(guī)定，在極端干旱年份里，允許墨西哥給美國配送最小水流，但第二年墨西哥要輸送更多水量以彌補美國的損失。另一個例子是科羅拉多河協(xié)議，2007年，美國出臺了科羅拉多河聯(lián)合管理暫行條例，規(guī)定上游區(qū)在干旱和水庫低水位情況下可減少對下游其它7個州的配水。同時規(guī)定，當下游區(qū)宣布水短缺時，上流區(qū)儲存的水要及時輸送給下游，以緩解下游區(qū)水短缺狀況。

4.2 精確的數(shù)據(jù)和信息交換

一個有效的跨國水體協(xié)議應在氣候、社會和經濟不斷變化情況下，盡可能滿足所有流域國家不同用水目的，著力使水資源得到最佳利用。這需要充分聯(lián)合水資源工程、生態(tài)、經濟和其他技術學科專家的專業(yè)知識和分析能力。反過來，科學的分析要求精確的數(shù)據(jù)和信息。數(shù)據(jù)和信息應包含但不僅僅限制在以下幾個方面:氣候、水文、水工程、水抽取、廢水處理、水質監(jiān)管、水發(fā)展規(guī)劃和水消費需求等。每個流域國都有責任和義務提供精確的數(shù)據(jù)和信息，這是制定科學高效的跨國水體協(xié)議的基本保障，然而，回顧大量的跨國水體協(xié)議，許多國家出于政治的關心，沒能實現(xiàn)充分、精確的數(shù)據(jù)和信息分享，這也許是制定一個有效的跨國水體協(xié)議的最大障礙。

4.3 綜合的水質管理

氣候變化不僅會影響河流的水量，而且有可能造成某些區(qū)域水質的惡化。如:海平面的上升會加速海水對三角洲地下含水層的入侵;由于上游淡水量的減少或污染，一些河流下游的水變得不可用。所以，有必要在協(xié)議中強調國際合作，共同分析、評估和應對氣候變化對水質造成的影響。歷史上，由于水質問題引起的國際爭端屢見不鮮，一個好的解決方法是建立跨國水質標準，阻止、控制和減少跨國水體的污染，保證所有流域國都可用到干凈水;定期評價當前跨國水體水質是否符合每一個流域國用水設計要求;通過所有流域國提供的水質測量數(shù)據(jù)，建立一個水質測量中心數(shù)據(jù)庫和一個沿跨國水體用水者數(shù)據(jù)庫，促進不同國家間和諧用水;制定修改水質標準的相應程序以適應氣候變化和未來需要。

4.4 應對極端事件的策略

現(xiàn)今一些跨國水體協(xié)議已包括了應對極端事件(如干旱)的策略，這些協(xié)議有很好的參考價值。然而更多協(xié)議只強調干旱對水分配計劃的影響，而洪水的影響常被忽略。洪水對下游國家具有極大的威脅，在一些地區(qū)，由于氣候的改變，洪水的頻率和強度都可能增加。這些風險的管理不當會帶來災難性的后果。近來的研究表明，在缺少跨國水體協(xié)議情況下，洪水造成的損失更大，如1985—2005年期間有43條跨國河流由于缺乏共同管理，跨國洪水頻繁發(fā)生［15］。

跨國水體的聯(lián)合管理可以減少洪水風險。如:在哥倫比亞河協(xié)議中考慮了對洪水的聯(lián)合管理，要求位于上游的加拿大在特殊時期調整用于水力發(fā)電的大壩蓄水，以減輕美國的洪水泛濫;在湄公河可持續(xù)發(fā)展協(xié)議中，規(guī)定了該河道水流的最大流量，上游大壩的運行一定要不斷調整來滿足這一要求。所以，用于洪水管理的流域間合作是至關重要的，把洪水管理條約融入到跨國水體協(xié)議中是一個減少風險的有效工具。

4.5 跨國水體協(xié)議的修訂

作為一個完善而高效的跨國水體協(xié)議，應允許協(xié)議中的條款隨時間的發(fā)展而發(fā)展，積極應對氣候、水文、經濟、社會甚至政治狀況的變化。河流的水文動態(tài)是非線性的，人口和經濟的增長導致水資源需求的增加，水質標準在更新，有關水的科學技術在不斷提高，對生態(tài)的社會看法也在轉變。全球氣候變化會造成水循環(huán)的極大變化，且變化也許比預想的更劇烈、更頻繁。為適應不斷變化的水文、社會和氣候，修訂原有的協(xié)議是必要的。如科羅拉多河協(xié)議，1922年以來，該協(xié)議共作了317次修訂［16］。對于任何一個跨國水體協(xié)議，通過鼓勵創(chuàng)新和多樣性，其中的條款和規(guī)則可得到最好地實施和發(fā)展。

成功的跨國水體協(xié)議固然有很好的參考價值，但沒有任何2個協(xié)議是完全一樣的，每一個都是在獨特的環(huán)境條件下制定的，體現(xiàn)出不同的關注點，各自有一系列的局限性。另外，氣候變化在不同的流域影響不同，所以，在參考別的協(xié)議時應弄清楚該協(xié)議具有哪些優(yōu)缺點，揚長避短。

4.6 聯(lián)合管理委員會的成立和完善

在氣候不斷變化的狀況下，聯(lián)合委員會在跨國水體管理中起重要作用。目前全球只有106個跨國水體聯(lián)合委員會，但成員多是兩國代表，很少是多國參與［16］，且這些委員會的角色和權利參差不齊。而理想的委員會應包括所有的水體流域國，并賦予他們管理和執(zhí)行權。然而，這樣的“超國家”權利被一些國家政體視為一種威脅，擔心剝奪了部分國家政權［18］。

制定能有效應對氣候變化的跨國水體協(xié)議離不開該水體所有流域國參與的聯(lián)合管理委員會。聯(lián)合管理委員會可以履行各種角色，如:協(xié)議的制定、實施和監(jiān)督;為可持續(xù)的跨國水體管理出謀劃策;尤其可以召集一些技術專家就某一水體研發(fā)一個模型并制定一個適應氣候變化的方案，幫助所有流域國更好地理解氣候變化的潛在影響，為貫徹執(zhí)行新的適應性工作指明方向。例如，萊茵河保護國際委員會近來發(fā)表了就該區(qū)未來氣候變化的評論，預言了對萊茵河水域的影響［19］。該委員會通過建立各種水文模型，證明存在冬天水徑流量會增加，夏天水徑流量會減少的風險，故要求調整水管理政策以適應氣候的變化，為此，該委員會成立了一個氣候變化專家小組，評估氣候對水質和水流量的影響，幫助擬定水文方案，找出適應辦法。

5 結論

(1)充分考慮氣候變化的影響，構建完善的跨國水體協(xié)議。不僅要考慮歷史的氣候因素，還要充分預測未來的氣候狀況;不僅只針對跨國河流，而且要關注跨國含水層。

(2)修訂原有協(xié)議，提高其靈活性。為適應不斷變化的水文、社會和氣候，有必要對原有的協(xié)議定期修訂;制定靈活機動的水分配條款和一致認可的水質標準，實現(xiàn)水資源的最優(yōu)化利用。

(3)鼓勵和提高數(shù)據(jù)及信息共享，積極應對氣候變化可能造成的極端事件。通過精確的數(shù)據(jù)和信息共享，為建立科學的跨國水體協(xié)議奠定基礎，幫助找到效果更好、效率更高的防治極端氣候事件的方法。

(4)成立和完善聯(lián)合管理委員會，建立聯(lián)合監(jiān)管規(guī)劃。聯(lián)合管理委員會有助于完善的跨國水體協(xié)議的制定、實施和監(jiān)管，也有助于提高國家間的合作、信息交換及數(shù)據(jù)收集能力，擴大和加深水體共享國對氣候變化影響的理解及對水管理中脆弱點的認識，進而改善其水文、社會和經濟模式。

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