基于草原生態(tài)保護視角的禁牧補貼＊

白媛媛，劉 榮，白 穎，李海軍

（1.鄂爾多斯市草原站，內(nèi)蒙古 東勝區(qū) 017000；2.鄂爾多斯市飼料草種監(jiān)督檢驗站，內(nèi)蒙古 東勝區(qū) 017000；3.鄂爾多斯市東勝區(qū)農(nóng)牧業(yè)局，內(nèi)蒙古 東勝區(qū) 017000；4.鄂爾多斯市伊金霍洛旗草原站，內(nèi)蒙古 東勝區(qū) 017000）

1 鄂爾多斯草原治理與退化的情況

1.1 鄂爾多斯草原退化情況

鄂爾多斯市地域遼闊，全市總土地面積87428km2，境內(nèi)有純牧業(yè)旗4個，半農(nóng)半牧業(yè)旗區(qū)5個。草地總面積為587.8萬hm2，占總面積的67.6%，可利用草原面積為542.2萬hm2，占總草原面積的92%。境內(nèi)的草原植被包括典型草原、荒漠草原、草原化荒漠、荒漠、低地草甸和沼澤六大草地類型，植物資源豐富。

由于全球氣候變暖和人為干擾等原因，鄂爾多斯草原“三化”（沙化、退化、鹽漬化）嚴重。到上個世紀九十年末統(tǒng)計，退化、沙化、鹽堿化面積達到508.93萬hm2，占草原總面積的86.6%。在草原“三化”面積中，退化草地面積266.8萬hm2、沙化草地面積184.33萬hm2、鹽堿化面積達57.78萬hm2，分別占草原總面積的45.4%，31.4%和10.7%。草原退化是草原生態(tài)系統(tǒng)在演化過程中，其結(jié)構(gòu)特征和能流與物質(zhì)循環(huán)等功能過程的惡化，即生物群落（植物、動物、微生物群落）及其賴以生存環(huán)境的惡化。草原退化導(dǎo)致的直接后果是草原生產(chǎn)力顯著下降。自50年代以來，全國草原平均單位面積產(chǎn)草量下降30%～50%；產(chǎn)草量的下降直接導(dǎo)致單位面積草原載畜量的減少，以致一個時期以來，鄂爾多斯草原的退化面積居內(nèi)蒙古草原退化之首。隨著退化草原的植被覆蓋層脆弱，土壤含水量下降，地表裸露，導(dǎo)致風蝕沙化和水土流失，給草原帶生態(tài)帶來了持續(xù)的惡性循環(huán)。同時由于草原的退化，導(dǎo)致食物鏈缺失，大量野生動物瀕臨滅絕，生物多樣性不斷減少。

1.2 治理情況

截止2012年全市完成人工種草26.66萬hm2，其中完成一年生牧草種植12.71萬hm2、多年生牧草種植3.97萬hm2（其中：紫花苜蓿種植1.97萬hm2）、灌木種植9.98萬hm2（其中：檸條種植8.37萬hm2）、改良草場3.67萬hm2、草原圍欄22.67萬hm2、青貯種植7.92萬hm2、青貯58.3億kg，發(fā)展季節(jié)畜牧業(yè)，以最大限度發(fā)展草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)力和經(jīng)濟效益。

2000年，鄂爾多斯市委政府提出了“建設(shè)綠色大市、畜牧業(yè)強市”的發(fā)展思路。率先在全區(qū)推行禁牧休牧制度，大面積推廣牲畜舍飼圈養(yǎng)，從變革生產(chǎn)方式上促進生態(tài)恢復(fù) 。在實施禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧和草畜平衡制度方面，以前所未有的力度和規(guī)模開展了草原生態(tài)環(huán)境保護工作。經(jīng)過多年的生態(tài)治理，鄂爾多斯草原生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)了由嚴重惡化向整體遏制、局部好轉(zhuǎn)的歷史性轉(zhuǎn)變。全市植被覆蓋率由2000年的25%提高到2010年的64%，植株高度平均由15cm提高到40cm，天然草場產(chǎn)草量由畝產(chǎn)20kg提高到70kg，天然草場上有毒有害植物比例明顯下降，野生動物數(shù)量有所增加，草原植被狀況正在向著良性方向發(fā)展。

2 存在問題

2.1 牧區(qū)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施落后

長期以來，對草原重利用、輕保護，草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能滿足畜牧業(yè)發(fā)展的需要。一些地區(qū)經(jīng)濟落后，地方政府和牧民財力有限，難以有足夠的資金投入草原建設(shè)。牧區(qū)水利、交通、通訊、防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面落后，公共服務(wù)能力滯后，難以適應(yīng)牧區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短，畜牧業(yè)經(jīng)濟效益偏低。農(nóng)畜產(chǎn)品精深加工滯后，從種植、養(yǎng)殖、屠宰加工、產(chǎn)品系列開發(fā)、品牌效應(yīng)到市場營銷沒有形成運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補、相互關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)鏈條，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)原料不能產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，市場需求對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的拉動力不強。農(nóng)牧民增收渠道較單一，受傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營方式的束縛，對草原生態(tài)保護觀念轉(zhuǎn)變慢，需要通過思想教育、科學(xué)引導(dǎo)和利益驅(qū)動等措施逐步解決。

2.2 監(jiān)管難度大

雖然政府出臺的相應(yīng)法律法規(guī)都加強了草原監(jiān)管力度，而過度放牧利用草原仍是草原監(jiān)理的難點。牧民普遍存在瞞報現(xiàn)象，通常在上級來檢查時會將自家的牲畜趕到離家很遠的地方，以躲避超載過牧的懲罰。目前，草原監(jiān)理機構(gòu)不健全、管理體系不統(tǒng)一、監(jiān)理機構(gòu)力量薄弱、執(zhí)法難度大。在依法管理過程中，受諸多因素影響，各級草原監(jiān)理隊伍存在執(zhí)法人員少、執(zhí)法手段落后、資金短缺等困難，使一些地區(qū)破壞草原的違法行為得不到及時制止，草原執(zhí)法跟不上保護與建設(shè)的需要。

3 草原生態(tài)保護的新視角——禁牧補貼

3.1 禁牧補貼的必要性

目前引起草原退化的主要原因是：一是多年來畜牧業(yè)生產(chǎn)長期處于低效益的“頭數(shù)畜牧業(yè)”狀態(tài)，牲畜數(shù)量一直大大超出了天然草地的承載能力，使大部分放牧場和割草場發(fā)生了不同程度的退化。第二，長期以來過冬牲畜數(shù)量與天然草地飼草生產(chǎn)的季節(jié)特點不協(xié)調(diào)，部分打草場連年刈割得不到輪休而退化嚴重，加上飼草加工、調(diào)制及貯藏方面技術(shù)水平低、工藝落后等方面的問題，使冷季的飼草貯備非常有限，過冬畜處于長期處于營養(yǎng)缺乏狀態(tài)，過冬畜在秋、冬、春季節(jié)對草地的連續(xù)啃食與踐踏作用是退化和沙化過程的主要驅(qū)動力之一。第三，草地資源的不合理利用。主要包括：1）居民點和飲水點的不合理配置；2）割草制度和割草場的比例不合理；3）草地的大規(guī)模濫墾和濫挖活動。

實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制是促進草原保護和草原可持續(xù)發(fā)展、遏制草原繼續(xù)退化的有效途徑。要使草原可持續(xù)發(fā)展，就應(yīng)將生態(tài)效益放在首位，要兼顧牧民的經(jīng)濟利益，通過實行禁牧補貼，給草原一個休養(yǎng)生息的機會。同時還要加強飼草料基地和水利設(shè)施建設(shè)，合理配置水、土、草資源，對種畜繁育、動物防疫、飼草料加工、貯藏等生產(chǎn)性建設(shè)也要逐步加強，以保證草原的合理利用和提供充足的飼草料及舍飼飼養(yǎng)條件。通過畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，達到草原生態(tài)效益和牧民利益雙贏的目的。

3.2 禁牧補貼的措施內(nèi)容

3.2.1 直接補貼

對于草場嚴重退化、生態(tài)環(huán)境惡劣、不宜放牧的草原，實行禁牧封育，每年中央財政按74.7元∕hm2給予補助，鄂爾多斯市旗兩級配套禁牧補貼24.9元∕hm2。各旗區(qū)結(jié)合本地草原水土狀況、植被情況以及家畜承載現(xiàn)狀，對草原生態(tài)進行總體評價。在此基礎(chǔ)上科學(xué)劃定禁牧區(qū)和非禁牧區(qū)，明確區(qū)域界線和面積，以此客觀因素來確定在九個旗區(qū)實行補獎禁牧補貼。2011年鄂爾多斯市禁牧面積為362.86萬hm2，其中準格爾旗禁牧補貼面積為47.47萬hm2，涉及全旗9個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、四個街道辦事處160個村，東勝區(qū)全部實行禁牧，且退牧還草項目都在禁牧區(qū)內(nèi)實施，故草原補償實施以退牧還草項目區(qū)域為主，三個鎮(zhèn)禁牧區(qū)草原面積13.5萬hm2。鄂托克旗禁牧83.42萬hm2，共涉及6個蘇木鎮(zhèn)、65個嘎查村。伊金霍洛旗實施禁牧面積43.35萬hm2，涉及7個鎮(zhèn)，132個嘎查村補助和獎勵，共涉及人口115289人。達拉特旗禁牧面積為39.86萬hm2，禁牧補貼涉及全旗8個蘇木鎮(zhèn)的73個村嘎查，32049戶。鄂托克前旗禁牧面積38.49萬hm2，總共涉及4鎮(zhèn)、69個嘎查村，8920農(nóng)牧戶。烏審旗禁牧區(qū)面積41.83萬hm2，涉及6個蘇木鎮(zhèn)57個嘎查村，16527戶農(nóng)牧戶64167人。杭錦旗禁牧面積達到60.27萬hm2，可享受禁牧補助的禁牧天然草原有52.83萬hm2，共計6個蘇木鎮(zhèn)、1個管委會的23個牧業(yè)嘎查涉及農(nóng)牧戶4179個，康巴什新區(qū)補貼禁牧草牧場總規(guī)模為2.1萬hm2，在哈巴格希街道辦事處4個行政村實施，共計1591戶3204人。

3.2.2 減畜數(shù)量與品種

禁牧區(qū)減畜的畜種以綿羊、山羊、肉牛為主，減畜后剩余的牲畜實行舍飼圈養(yǎng)。通過調(diào)整畜群結(jié)構(gòu)來提高舍飼牲畜的生產(chǎn)力和畜牧業(yè)產(chǎn)值。準格爾旗2011年舍飼圈養(yǎng)牲畜總數(shù)90.5萬頭只，其中山羊55萬只，綿羊35萬只，肉牛0.5萬頭，準格爾旗飼草不存在短缺，不需要減畜；東勝區(qū)禁牧區(qū)的綿羊、肉牛、山羊全部轉(zhuǎn)為舍飼圈養(yǎng)，三個鎮(zhèn)禁牧舍飼圈養(yǎng)的畜種主要為綿羊、山羊和牛，數(shù)量為75085只（包括少量馬驢騾等），牲畜結(jié)構(gòu)合理，數(shù)目逐年減少。2011年鄂托克旗禁牧區(qū)在2010年牧業(yè)年度存欄基礎(chǔ)上按照4∶3∶3的比例分3年完成減畜70%，剩余30%牲畜實現(xiàn)在當?shù)厣犸暼︷B(yǎng)。硬梁地區(qū)禁牧區(qū)以阿爾巴斯白絨山羊養(yǎng)殖為主，巴拉爾地區(qū)禁牧區(qū)以肉用牛養(yǎng)殖為主。2010年伊金霍洛旗牧業(yè)年度牲畜頭數(shù)580972頭只，以2010年牧業(yè)年度牲畜頭數(shù)為基數(shù)，減畜總量按需70%計算，需減畜406680頭只，按4∶3∶3計算，2011年減畜40%，即減畜162672頭只，達拉特旗2011年舍飼圈養(yǎng)牲畜總數(shù)45.1萬頭只，其中山羊25萬只，綿羊18萬只，肉牛2.1萬頭。按70%為減畜總量則為69.1萬頭只，按4∶3∶3的比例分3年完成減畜，調(diào)整畜種、畜群結(jié)構(gòu)，發(fā)展肉羊產(chǎn)業(yè)，2011年肉羊養(yǎng)殖規(guī)模達到100萬只；鄂托克前旗禁牧區(qū)減畜總量為25.12萬羊單位，其中2011年當年減畜量10.05萬羊單位。剩余需舍飼圈養(yǎng)的牲畜數(shù)量13.87萬羊單位，全部實行舍飼圈養(yǎng)，絨山羊全部按照絨山羊增絨技術(shù)，肉羊按照三元雜交模式舍飼圈養(yǎng)；烏審旗在生態(tài)移民區(qū)、水源區(qū)實施全年禁牧，形成“無畜區(qū)、無人區(qū)”。2011年在全旗禁牧區(qū)減畜總量25.8萬羊單位，建設(shè)以肉羊、肉牛、生豬飼養(yǎng)量不低于5000只、1000只、3150頭和配套建設(shè)標準化設(shè)施設(shè)備的標準，推進標準化養(yǎng)殖園區(qū)建設(shè)，提高養(yǎng)殖效益。大力發(fā)展細毛羊、生豬、肉牛三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，利用以鄂爾多斯細毛羊種羊場為核心的細毛羊良繁體系和以蘇力德蘇木肉牛繁育中心的肉牛良繁技術(shù)設(shè)備及先進的生豬曾祖代配套良種繁育體系資源；杭錦旗禁牧區(qū)牲畜頭數(shù)由2010年的95萬個羊單位減至2011年的28.5萬個羊單位，全部實行舍飼圈養(yǎng)，并且生態(tài)移民區(qū)要嚴格禁止草原流轉(zhuǎn)行為，杜絕外來人員或已搬遷的牧戶再次返回移民區(qū)從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)活動，通過自然恢復(fù)為主的形式使草原得到修養(yǎng)生息和生態(tài)改善?？蛋褪残聟^(qū)2010年牧業(yè)年度存欄牲畜為11334只，減畜總量為70%，按照4∶3∶3的比例分3年完成減畜（包括因繁殖新增牲畜的數(shù)量）。到2012年新區(qū)禁牧區(qū)減率量達到90%以上。

3.2.3 生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)

通過增加飼草料供給，大力發(fā)展人工草地建設(shè)，實現(xiàn)為養(yǎng)而種。積極推行種植優(yōu)良牧草、青貯飼料“二元立草”結(jié)構(gòu)。準格爾旗種植紫花苜蓿、青貯玉米1萬hm2，鄂托克旗大力發(fā)展草原畜牧業(yè)示范戶，達到畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施基本完善。對于農(nóng)牧民購買畜牧業(yè)機械的，在中央財政資金補貼30%的基礎(chǔ)上，自治區(qū)財政資金累加補貼20%，使總體補貼比例達到50%。通過禁牧減畜資金補貼，伊金霍洛旗動員農(nóng)牧民積極發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)和家庭牧場規(guī)模化養(yǎng)殖，力爭建設(shè)家庭牧場14個，養(yǎng)殖規(guī)模達到1000個羊單位／戶，農(nóng)牧業(yè)莊園戶25個，養(yǎng)殖規(guī)模350～500只，保灌溉飼草料基地10～13.33 hm2，規(guī)模化養(yǎng)殖園區(qū)14個，入園牧戶達到280戶，飼養(yǎng)牲畜總規(guī)模達到22400只，農(nóng)牧民人均純收入達到12000元。2001年烏審旗人工種植多年生優(yōu)質(zhì)牧草保有面積達到2.07萬hm2（31萬畝），新增種植多年生優(yōu)良牧草面積0.67萬hm2，2011年種植一年生優(yōu)良牧草面積達到1.6萬hm2，種植飼用灌木面積達到2.67萬hm2。

3.2.4 項目管理

針對監(jiān)管力量薄弱的實際，加強草原監(jiān)督管理體系建設(shè)，重點要加強蘇木、嘎查草原監(jiān)理機構(gòu)建設(shè)，由旗、鎮(zhèn)成立管護隊進行巡查、督查檢查，各嘎查村管護員負責實地禁牧管護，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，對無法整改的問題及時向旗、鎮(zhèn)管護隊反應(yīng)，及時協(xié)調(diào)處理，確保禁牧項目區(qū)能禁的住。在補貼過程中難免有些人為了得到補償而存在瞞報行為，為了杜絕這一狀況的發(fā)生，由禁牧大隊對禁牧項目區(qū)進行嚴格的監(jiān)管。各級草原技術(shù)部門設(shè)立了固定監(jiān)測點，定期開展草原監(jiān)測工作，為及時掌握草原利用強度及恢復(fù)現(xiàn)狀提供基礎(chǔ)依據(jù)。

4 小結(jié)

2011年草原生態(tài)保護補獎機制實施后，落實禁牧補貼，使天然草原植被得到恢復(fù)，2011年植被高度 為33.16cm、蓋度44.08%、干草產(chǎn)量568.46 kg／hm2，2012年植被高度35.3cm、蓋度61.82%，干草產(chǎn)量1345.3kg／hm2；草群密度加大，草群結(jié)構(gòu)得到明顯改善，草地生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)，干旱、沙塵暴等自然災(zāi)害性氣候相對減少，降水、積溫向著有益于植物生長和人類居住的方向發(fā)展。

通過實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制，有利于促進畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變和牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，徹底改變傳統(tǒng)粗放的自由放牧方式。以禁牧補貼的手段保障農(nóng)牧民經(jīng)濟“不因禁而減”，加強牧民種植牧草保護草原的意識，加大了牧草的種植力度，并且在保護草原的同時增加了經(jīng)濟收入。三年來的經(jīng)濟收入：2010年牧民人均純收入＋地方政府補貼＝8756元，2011年牧民人均純收入＋地方政府補貼＋國家政策補貼＝10047元，2012年牧民人均純收入＋地方政府補貼＋國家政策補貼＝11353元。

禁牧補貼是用政府財政手段調(diào)節(jié)草原生態(tài)利益相關(guān)者之間的生態(tài)與經(jīng)濟利益，本質(zhì)上是落實草原生態(tài)保護責任，理清相關(guān)各方利益關(guān)系，通過經(jīng)濟激勵手段保護草原生態(tài)環(huán)境，使草原生態(tài)可持續(xù)利用。實施補貼中兼顧農(nóng)牧民的利益，激發(fā)農(nóng)牧民保護草原的積極性，以財政支持手段，發(fā)揮財政支持的作用加快建設(shè)現(xiàn)代草業(yè)發(fā)展步伐，促進草原生態(tài)加快恢復(fù)和牧民持續(xù)增收，努力實現(xiàn)草業(yè)經(jīng)濟新跨越，共建生態(tài)文明的社會。