國內(nèi)外安全生產(chǎn)監(jiān)管模式的對比分析

周培國，李彥明

（豪洋水泥有限責(zé)任公司，山西 靈丘 034400）

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)取得了舉世矚目的成就。但由于發(fā)展初期采用的是較為粗放的發(fā)展方式，我們也因此付出了巨大代價，如環(huán)境污染、資源過度消耗等，其中安全生產(chǎn)問題尤為突出，應(yīng)予以足夠重視。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于市場機(jī)制的缺陷，不能有效地實(shí)現(xiàn)社會的安全生產(chǎn)，必須依靠國家強(qiáng)制監(jiān)管來保障。

實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)必須有一套行之有效的安全生產(chǎn)監(jiān)管制度，這是安全生產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)，也是當(dāng)前我國安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的重點(diǎn)。將英國、美國、日本和德國的安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)與我國安全生產(chǎn)監(jiān)管模式進(jìn)行對比分析、借鑒他國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有助于我國安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的健康發(fā)展。

一、安全生產(chǎn)監(jiān)管的構(gòu)成要素

安全生產(chǎn)監(jiān)管，即安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，指對于生產(chǎn)型企業(yè)、服務(wù)型企業(yè)的安全生產(chǎn)活動進(jìn)行監(jiān)督管理，是各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職責(zé)。在我國，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等是進(jìn)行全國各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的具體機(jī)構(gòu)。安全生產(chǎn)事故對市場個體會造成一定的經(jīng)濟(jì)損失，市場對安全生產(chǎn)具有一定的調(diào)節(jié)能力，但這種調(diào)節(jié)能力是有限的，不能從根本上解決安全生產(chǎn)問題。這就需要行政機(jī)構(gòu)對安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理，行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理與市場調(diào)節(jié)機(jī)制不同，其監(jiān)管具有強(qiáng)制性，通過行政機(jī)構(gòu)的信息優(yōu)勢和事先預(yù)防機(jī)制，能夠顯著提高安全生產(chǎn)的監(jiān)管效率，降低社會生產(chǎn)成本。

安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的進(jìn)行依賴于各個監(jiān)管構(gòu)成要素的有效運(yùn)行。安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)、職能定位、權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制等構(gòu)成要素(見圖1)，各要素之間相互影響、相互制約。機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，權(quán)力配置適當(dāng)，職能定位明晰，運(yùn)行機(jī)制完善，形成科學(xué)的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式才能實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)。

二、發(fā)達(dá)國家安全生產(chǎn)監(jiān)管模式

發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化發(fā)展過程中積累了較為豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，安全生產(chǎn)監(jiān)管模式已經(jīng)比較完善，但各發(fā)達(dá)國家國情不同，他們的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式又有所不同，主要形成了以下幾種模式。

1.以英國為代表的專業(yè)型監(jiān)管模式

圖1 安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)

英國是世界上最早進(jìn)行工業(yè)化和走上現(xiàn)代化道路的國家［1］，在其工業(yè)化初、中期，社會安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，很多員工失去了寶貴生命，嚴(yán)重影響了正常的社會生產(chǎn)活動。因此，英國在世界上較早地建立起了安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，經(jīng)過100多年的發(fā)展完善，現(xiàn)已形成了專業(yè)型的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式。這種模式在分工上明確細(xì)致，在每個安全生產(chǎn)壓力較大的行業(yè)都配備專門的安全生產(chǎn)監(jiān)察小組，并且每個監(jiān)察組織都由具有很強(qiáng)的專業(yè)性和針對性，其安全生產(chǎn)監(jiān)察模式如圖2所示［2］。

英國安全生產(chǎn)監(jiān)管模式的特點(diǎn)是突出專業(yè)化，每個安全生產(chǎn)監(jiān)察部門都有專門的監(jiān)管人員。監(jiān)察機(jī)構(gòu)面向社會招聘職員，對應(yīng)聘者資格門檻要求較高:必須具備較為廣泛的安全生產(chǎn)相關(guān)知識，并且至少有2年相關(guān)行業(yè)從業(yè)經(jīng)歷。安監(jiān)員上崗前必須接受專業(yè)的安全生產(chǎn)技能培訓(xùn)，上崗后還要在工作中不斷了解相關(guān)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步和最新發(fā)展趨勢，切實(shí)提高自身的專業(yè)技能。通過培訓(xùn)合格的安監(jiān)員能夠?qū)ζ髽I(yè)管理體系做出客觀評價，并根據(jù)企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)條件進(jìn)行安全生產(chǎn)審核工作，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對企業(yè)日常生產(chǎn)做出正確的判斷。這種分工細(xì)致的專業(yè)監(jiān)察模式，使英國的安全生產(chǎn)在世界處于前列。

2.以美國和日本為代表的垂直監(jiān)管模式

美國和日本在工業(yè)化進(jìn)程中也遇到了類似于英國的安全生產(chǎn)問題，它們依據(jù)自己國家政體結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況，建立了具有共同特征的垂直監(jiān)管模式。在美國，安全生產(chǎn)監(jiān)管工作采取聯(lián)邦垂直管理模式，國家設(shè)立勞工部，直接受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，同時勞工部下設(shè)職業(yè)安全與健康監(jiān)察局、全國礦山安全與健康監(jiān)察局，這兩個監(jiān)察局也都實(shí)行聯(lián)邦垂直管理模式，對全國的安全生產(chǎn)共同進(jìn)行監(jiān)察。

日本的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式與美國接近，實(shí)行中央垂直監(jiān)管。日本設(shè)立了厚生勞動省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省兩個不同的主管部門負(fù)責(zé)，分別負(fù)責(zé)職工健康安全監(jiān)管和礦山安全監(jiān)管。

垂直管理模式具有政令暢通、步調(diào)一致、雷厲風(fēng)行的體制優(yōu)勢以及管得好、調(diào)得動、調(diào)得快、用得上的保障能力與執(zhí)行能力，能夠全面貫徹國家政策意圖。特別是垂直管理體系作為政策執(zhí)行載體，這種安全生產(chǎn)監(jiān)管模式分工明確，避免了交叉重疊監(jiān)管，工作效率大大提高。資料顯示，2010年日本各類安全事故所造成的死亡人數(shù)為6058人［3］，是同年我國各類安全事故造成死亡人數(shù)的7.6%。

3.以德國為代表的二元化監(jiān)管體制

德國的安全生產(chǎn)監(jiān)管采用二元化模式［4］，即國家勞動保護(hù)機(jī)關(guān)執(zhí)行國家性質(zhì)的勞動保護(hù)和勞動監(jiān)察工作，同時法定事故保險機(jī)構(gòu)開展勞動保護(hù)和監(jiān)察活動。他們都具有制定相關(guān)勞動安全標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施監(jiān)督與管理、開展安全生產(chǎn)咨詢與預(yù)防、進(jìn)行事故調(diào)查等職責(zé)。

國家勞動保護(hù)機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)在于制定并執(zhí)行國家勞動保護(hù)法律，各級勞動保護(hù)機(jī)關(guān)制定相應(yīng)聯(lián)邦州的勞動保護(hù)法規(guī)與制度，在企業(yè)生產(chǎn)過程中實(shí)施勞動保護(hù)監(jiān)控與引導(dǎo)，并向社會生產(chǎn)單位提供公共保護(hù)技術(shù)和方法等。法定事故保險機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)在于制定行業(yè)生產(chǎn)健康保護(hù)和生產(chǎn)安全的規(guī)定與規(guī)則，結(jié)合國家法律法規(guī)來貫徹本機(jī)構(gòu)在各行業(yè)安全生產(chǎn)中的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定，為社會生產(chǎn)單位提供職業(yè)危害救助與預(yù)防生產(chǎn)事故的專業(yè)咨詢，對企業(yè)安全負(fù)責(zé)人員進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)和教育等。兩者在二元化的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制中形成了“共同合作，目標(biāo)統(tǒng)一，經(jīng)驗(yàn)交流，相互補(bǔ)充”的互補(bǔ)協(xié)調(diào)關(guān)系。

圖2 英國安全生產(chǎn)監(jiān)管模式

三、我國的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式

我國安全生產(chǎn)監(jiān)管工作大致經(jīng)歷了新中國成立初期到改革開放之前、改革開放到2000年、2000年至今3個階段。在不同發(fā)展階段，由于安全生產(chǎn)監(jiān)管所處的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境不同，安全生產(chǎn)監(jiān)管模式也有所不同。(1)新中國成立初期到改革開放之前。新中國成立初期國家就十分強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)監(jiān)管，但在“文革”十年里，我國安全生產(chǎn)管理工作受到了嚴(yán)重沖擊，社會生產(chǎn)安全事故多發(fā)，給人民的身心健康和社會財產(chǎn)造成了極大威脅。(2)改革開放至2000年。黨的十一屆三中全會之后，國家各項(xiàng)工作恢復(fù)正常，安全生產(chǎn)監(jiān)管工作重新受到重視，相繼出臺了相關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)管條例與法律文件。在這階段還分別進(jìn)行了4次機(jī)構(gòu)改革，安全生產(chǎn)監(jiān)管工作不斷完善。(3)2000年初至今。為適應(yīng)安全生產(chǎn)新形勢，國家重新調(diào)整了安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善了相關(guān)法律法規(guī)。對工礦企業(yè)，特別是煤礦安全生產(chǎn)更加關(guān)注，努力減少工礦企業(yè)重特大事故的發(fā)生。

根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與安全生產(chǎn)狀況，可將社會安全生產(chǎn)劃分為5個階段［3］:工業(yè)化前期階段和工業(yè)化初級階段;工業(yè)化中級階段;工業(yè)化高級階段;后工業(yè)化時代;知識經(jīng)濟(jì)時代。當(dāng)前我國正處于工業(yè)化中級階段向工業(yè)化高級階段的過渡時期，生產(chǎn)安全事故多發(fā)，在這個時期安全事故率將逐步達(dá)到高峰并逐步趨于穩(wěn)定。因此，我國現(xiàn)階段安全生產(chǎn)形勢較為嚴(yán)峻，國家各級機(jī)關(guān)應(yīng)充分重視安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，嚴(yán)防重特大事故的發(fā)生。

在多年的發(fā)展過程中，我國積累了安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為今后監(jiān)管工作的不斷進(jìn)步提供借鑒，同時這些經(jīng)驗(yàn)也是繼續(xù)發(fā)展我國安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的基礎(chǔ)。從圖3可以看出，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能清晰，分工明細(xì)，監(jiān)管工作采用垂直監(jiān)管與分級監(jiān)管相結(jié)合的方式。這種監(jiān)管體系有效地保障了我國社會安全生產(chǎn)，為保證人民生命安全、減少社會財產(chǎn)損失起到了重要作用。同時也應(yīng)該看到，我國的生產(chǎn)事故時有發(fā)生，尤其是煤礦行業(yè)和重工業(yè)的特大安全事故發(fā)生率與發(fā)達(dá)國家相比還比較高。有必要將我國安全生產(chǎn)監(jiān)管模式與國外發(fā)達(dá)國家進(jìn)行對比分析，找出不足，為我國安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的改進(jìn)找準(zhǔn)方向。

圖3 我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體系

四、我國與國外安全生產(chǎn)監(jiān)管模式的對比分析

英國采用專業(yè)化安全生產(chǎn)監(jiān)管模式，其特點(diǎn)是分工明細(xì)，專業(yè)化程度高，針對性強(qiáng);美國和日本充分利用高效率的垂直管理模式。相比美、日和英國模式，德國的二元化安全生產(chǎn)監(jiān)管模式不僅利用了政府的公共管理職能，而且充分利用了市場經(jīng)濟(jì)主體——保險機(jī)構(gòu)——對企業(yè)的安全生產(chǎn)活動進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了政府與市場的有效結(jié)合。美、日、德均根據(jù)本國國情建立并發(fā)展了一套適合自身的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式，實(shí)踐證明這些發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管模式是行之有效的。

當(dāng)然，由于各個國家社會發(fā)展階段和國情各不相同，任何國家都不能保證安全生產(chǎn)的絕對性，更沒有一個通用的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系，但是我們可以從發(fā)達(dá)國家的安全監(jiān)管工作中總結(jié)出一些成功的經(jīng)驗(yàn)，批判性地繼承與借鑒，取其精華，去其糟粕，這將有助于完善我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體系。

與發(fā)達(dá)國家的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系比較，我國監(jiān)管模式有自身優(yōu)勢，能夠很好地適應(yīng)我國現(xiàn)階段的社會生產(chǎn)，排除生產(chǎn)安全隱患，減少生產(chǎn)安全事故;同時，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管模式還有待進(jìn)一步完善，為此我們需正視以下差異和問題。

(1)發(fā)達(dá)國家安全生產(chǎn)監(jiān)管法律體系相對健全，監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)法定化，職責(zé)范圍、執(zhí)法程序、監(jiān)察員的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容明確，監(jiān)管工作能夠順暢進(jìn)行。我國應(yīng)該持續(xù)完善安全生產(chǎn)監(jiān)管的法律法規(guī)，切實(shí)做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

(2)英國安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡，并且能夠有效保證社會安全生產(chǎn)。與英國比較，我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然龐大，但在安全生產(chǎn)監(jiān)管過程中存在各機(jī)構(gòu)、各級監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間相互推脫現(xiàn)象，這使國家安全生產(chǎn)監(jiān)督的初衷扭曲，同時增加了企業(yè)安全生產(chǎn)管理的成本。

(3)發(fā)達(dá)國家各機(jī)構(gòu)權(quán)力制衡機(jī)制較為完善，而我國安全生產(chǎn)監(jiān)管各行政和執(zhí)法部門之間缺少有效的權(quán)力制衡機(jī)制，監(jiān)管過程中容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

(4)美國、日本等發(fā)達(dá)國家安全生產(chǎn)監(jiān)管工作社會參與率較高，工會組織對員工的安全保障積極活躍，我國這方面還有較大差距。

(5)與專業(yè)型安全生產(chǎn)監(jiān)管模式比較，我國在安全生產(chǎn)監(jiān)管工作人員的專業(yè)性和針對性等方面發(fā)展相對較慢。

(6)與德國二元化的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式相比，我國市場主體參與安全生產(chǎn)監(jiān)管的作用還不明顯，行業(yè)事故保險機(jī)構(gòu)發(fā)展落后。

對比分析發(fā)達(dá)國家安全監(jiān)管模式發(fā)現(xiàn)，他們的監(jiān)管模式都是根據(jù)自身特點(diǎn)逐漸建立起來的，并很好地適應(yīng)其國內(nèi)的安全生產(chǎn)現(xiàn)狀。因此我國應(yīng)根據(jù)我國現(xiàn)階段的國情，分析我國現(xiàn)階段的實(shí)際情況，同時借鑒國外安全生產(chǎn)監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體系的進(jìn)一步完善。

［1］田福生，吳江艷.英中兩國現(xiàn)代化之路比較［J］.唐山師范學(xué)院報，2010，6(32):75.

［2］何玉.我國安全生產(chǎn)模式的探討［D］.昆明:昆明理工大學(xué)，2010.

［3］葉永峰，顧智世.中日安全生產(chǎn)監(jiān)管體系的比較分析［J］.安全與環(huán)境工程，2012，2(19):98.