事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制工作改革研究

李紅霞 胡雅婷

（華北電力大學(xué)，河北 保定 071000）

一、研究背景與問題提出

事業(yè)單位是指國家以社會公益為目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會公益服務(wù)組織。[1]其公益性、非營利性和服務(wù)性說明事業(yè)單位在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活等方面有著不可替代的重要作用。對事業(yè)單位編制的解釋，學(xué)者宋大涵對事業(yè)單位編制定義有狹義和廣義之分，他指出狹義的事業(yè)單位編制是事業(yè)單位的人員定額，即人員編制，其中包括各類人員的比例結(jié)構(gòu)；而廣義的事業(yè)單位編制是指事業(yè)單位的職能范圍，其中包括人員結(jié)構(gòu)、人員數(shù)額、權(quán)責(zé)關(guān)系、職位配置、規(guī)模級別和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面。[2](p5)

事業(yè)單位作為我國公共部門重要組成部分，對國家經(jīng)濟(jì)、生活方面具有社會公益服務(wù)和社會保障作用。事業(yè)單位編制作為事業(yè)單位內(nèi)外部組織結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)的具體表現(xiàn)形式，做好事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制工作對事業(yè)單位發(fā)展具有重要影響。管理控制好事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制是保證事業(yè)單位健康發(fā)展、良好運(yùn)行的重要工作任務(wù)。事業(yè)單位機(jī)構(gòu)及其人員編制數(shù)量作為決定國家事業(yè)經(jīng)費(fèi)開支多少的基本因素，解決事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制問題不僅可以消除事業(yè)單位中機(jī)構(gòu)重疊、人員臃腫、人員組織結(jié)構(gòu)混亂等現(xiàn)象，而且能夠減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

目前，我國事業(yè)單位具有種類繁多、數(shù)量龐大、涉及面廣泛、情況復(fù)雜、增長快等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)表現(xiàn)出事業(yè)單位在促進(jìn)社會物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，滿足廣大人民生活需求的同時(shí)，在一定程度上也加重了政府部門的財(cái)政負(fù)擔(dān)，阻礙了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2005年底，全國事業(yè)單位總計(jì)125萬個(gè)，涉及教科文衛(wèi)、農(nóng)林水、廣播電視、新聞出版等多個(gè)領(lǐng)域，工作人員超過3035萬人，是國家公務(wù)員的4.3倍，占全國財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的近80%。在1990年，全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)總額僅為59.5億元，而目前已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過千億元。[3]從表1也可看出，雖然事業(yè)單位數(shù)量、從業(yè)者數(shù)較大，所占政府財(cái)政支出比例較大，但從事業(yè)單位所產(chǎn)生的價(jià)值與收入等方面來看，事業(yè)單位并未發(fā)揮自身所占資源應(yīng)起到的效果與作用。

表1 事業(yè)單位現(xiàn)實(shí)狀況

事業(yè)單位呈現(xiàn)的種類繁雜、涉及面廣等特征，造成事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置混亂、重疊交叉，工作效率低下。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善、社會結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，以及事業(yè)單位自身改革的不斷深入，我國事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革跟不上整體步伐。因而，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革中機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、部門分工、職權(quán)劃分并不完全合理，事業(yè)單位功能定位不清晰，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制工作存在缺陷，相關(guān)法律法規(guī)不健全等問題突顯。這一系列問題都是事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制工作改革的難點(diǎn)與重點(diǎn)，也是事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制工作順利進(jìn)行的阻力。

從總體來看，面對以上問題，加強(qiáng)注重事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制工作改革非常必要。依據(jù)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制存在的主要問題，本文主要從引起機(jī)構(gòu)編制問題主客觀因素出發(fā)，從宏觀和微觀兩大方面建立事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革實(shí)施建議方案，解決事業(yè)單位職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等問題。推進(jìn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制工作發(fā)展更加科學(xué)化，效率化，具體化。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）國外研究

事業(yè)單位作為我國特有的產(chǎn)物，在國外雖然是不存在的，但從職能屬性來看，國外學(xué)者對提高公益類事業(yè)公共機(jī)構(gòu)的績效管理和人員管理進(jìn)行了研究分析。Ken.S.Cavalluzzo（2002）探討了競爭和付費(fèi)制度對政府提供公共服務(wù)效率和質(zhì)量的影響，提出競爭是政府公共服務(wù)績效的有效方法。[4]Paula Wilton和 Richard DSmith（1998）提出一些西方發(fā)達(dá)國家進(jìn)行衛(wèi)生系統(tǒng)改革，具有共性因素，即建立財(cái)政預(yù)算控制，進(jìn)行競爭管理。[5]Steven Cohen和Ronald Brand（2002）認(rèn)為全面質(zhì)量管理引入政府工作中來能夠提高公共部門績效。[6](p28)Mohamed Asim(2001)同樣提出把全面質(zhì)量管理引入編制管理中，進(jìn)行公共服務(wù)改革。[7]對機(jī)構(gòu)人員管理方面研究來看，歐文·E·休斯（2001）提出一種新型公共管理模式，其主要內(nèi)容是依靠財(cái)政預(yù)算手段來控制機(jī)構(gòu)人員編制，機(jī)構(gòu)人員數(shù)量和級別層次應(yīng)被財(cái)政部門所控制，其中對一部分國家職員級別的分類設(shè)立了專門的管理部門，并且法定文件規(guī)定，對機(jī)構(gòu)編制人員和領(lǐng)導(dǎo)職位數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格控制，每年例行一次檢查。[8]（p210）安東尼·吉登斯（1998）認(rèn)為財(cái)政預(yù)算是控制編制總量的重要方式，國家通過限定經(jīng)費(fèi)預(yù)算方式對編制總量進(jìn)行控制。[9](p58)例如，英國、法國、德國政府部門在提出部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算的同時(shí)，會提出有關(guān)部門人員編制數(shù)量，提出機(jī)構(gòu)人員編制數(shù)量，核對人員編制數(shù)量后提交給議會，再由議會批準(zhǔn)實(shí)施。[10]Aman.Khan（2002）提出財(cái)政預(yù)算作為一個(gè)機(jī)構(gòu)的過程，正確應(yīng)用財(cái)政預(yù)算對提高管理和行政效率有貢獻(xiàn)。[11](p34)西方經(jīng)費(fèi)預(yù)算對人員編制和編制規(guī)模進(jìn)行控制的有效方法，應(yīng)了解到財(cái)政預(yù)算和機(jī)構(gòu)編制控制是緊密相關(guān)，其對減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)有積極作用。

（二）國內(nèi)研究

吳康（2011）指出機(jī)構(gòu)編制工作的職能作用決定了機(jī)構(gòu)編制工作應(yīng)從本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展來考慮、研究，認(rèn)真謀劃在整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)當(dāng)怎樣做，才能使編制資源得到科學(xué)、合理的配置。吳康認(rèn)為目前許多事業(yè)單位之所以發(fā)揮作用差，就是僅僅考慮了部門的需要而沒有更多的考慮社會需要，使事業(yè)單位應(yīng)有的社會公益服務(wù)職能萎縮。因此，機(jī)構(gòu)編制管理不僅要注重對個(gè)體問題的研究和處理，更要從全局上進(jìn)行把握。[12]閆麗紅（2000）也提出應(yīng)把編制工作從批機(jī)構(gòu)、定編制等大量日常性繁雜事務(wù)中解放出來，轉(zhuǎn)移到研究和制定符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體思路的使用單位規(guī)劃和布局上來，進(jìn)一步加強(qiáng)對事業(yè)單位的宏觀調(diào)控和總量調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。[13]車飛（2011）主要從事業(yè)單位編制總量控制方面進(jìn)行研究，他認(rèn)為事業(yè)單位普遍存在的政事職責(zé)部分、社會化程度不高、缺乏自我發(fā)展、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)臃腫、人員機(jī)構(gòu)不合理等問題，造成這些問題的根本原因是事業(yè)單位編制總量控制數(shù)不夠清晰，編制總量控制力不強(qiáng)，缺乏編制總量預(yù)算的合理方法。[10]么瀚捷（2005）主要采用科學(xué)的管理理論和方法，研究事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理，遵循事業(yè)單位編制管理職能決定、職位設(shè)置、協(xié)調(diào)平衡等原則，解決事業(yè)單位整體布局、設(shè)置形式和人員配備等問題。[14]因此，進(jìn)行事業(yè)單位編制總量控制和動(dòng)態(tài)把握事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理是重中之重，通過堅(jiān)持動(dòng)態(tài)平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展、精簡節(jié)約原則來實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制總量控制和管理，以此推進(jìn)事業(yè)單位改革。

（三）研究評述

綜上所述，通過了解國外公共事業(yè)機(jī)構(gòu)人員編制控制手段，發(fā)現(xiàn)國外公共事業(yè)機(jī)構(gòu)在管理上所采取機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政預(yù)算相結(jié)合的方法，對我國事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革有一定的學(xué)習(xí)借鑒意義。同樣，西方學(xué)者提出提高公共服務(wù)績效的競爭和全面質(zhì)量管理方法，對我國事業(yè)單位編制管理改革有著指導(dǎo)意義。

國內(nèi)外學(xué)者對事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革所進(jìn)行的相關(guān)研究介紹，從不同方面，以不同視角、不同方法提出改善事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制問題方法。從現(xiàn)實(shí)狀況來看，學(xué)者對理論的探討與研究，對于解決我國事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制問題有一定的借鑒意義和參考價(jià)值；地方展開實(shí)踐試點(diǎn)取得的一定效果，具有學(xué)習(xí)效仿作用。但這都尚未能從根本上解決事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制問題，事業(yè)單位編制管理仍存在漏洞。事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革主要是缺乏完整詳盡的對策建議，未形成一種系統(tǒng)、科學(xué)、行之有效的解決事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制問題方案。

三、我國事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革歷程回顧與評析

了解熟悉事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制工作實(shí)行情況和改革歷程，是深刻全面認(rèn)識事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制問題基本工作。筆者主要基于我國提出的一系列相關(guān)文件，對我國事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革進(jìn)行了回顧與評析，將其大致分為三個(gè)階段：第一階段，初步關(guān)注階段，事業(yè)單位編制被納入各級編制委員會管理范圍內(nèi)；第二階段，深化發(fā)展階段，實(shí)行事業(yè)單位分類，推行政事分開；第三階段，補(bǔ)充完善階段，著重事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理體制建立完善。具體內(nèi)容見下表2[15～19]：

表2 事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革歷程大致回顧評析

階段 時(shí)間 相關(guān)文件 主要內(nèi)容 評析第二階段：深化發(fā)展1989年《關(guān)于中央國家機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位清理和審批問題的通知》對中央國家機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位進(jìn)行全面清理整頓；并明確了申報(bào)和審批的權(quán)限和程序。重點(diǎn)在于推行事業(yè)單位分類管理，實(shí)行政事分開，拓寬并加深了事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理的廣度和深度，建立并強(qiáng)化了相關(guān)制度。但從具體實(shí)施情況來看，實(shí)施效果不理想。1996年《中央機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》推行多樣化分類管理，核定編制總量并進(jìn)行總量控制。強(qiáng)調(diào)編制宏觀管理制度、法制建設(shè)。1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》 開始對事業(yè)單位的登記管理作出規(guī)定。第三階段：補(bǔ)充完善2006年《<事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法>實(shí)施意見》對現(xiàn)有事業(yè)單位實(shí)行科學(xué)分類，分別采取不同的崗位設(shè)定和管理方式，規(guī)定其管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位占用編制的比例。政府頒布的一系列相關(guān)改革管理政策，其主要目標(biāo)是對事業(yè)單位進(jìn)行細(xì)化分類，以此來減少事業(yè)機(jī)構(gòu)編制，但從全國來看，事業(yè)單位數(shù)量只增不減。2007年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制管理嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》要求強(qiáng)化省級機(jī)構(gòu)編制部門對本地區(qū)各級事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制的管理職責(zé)。各地區(qū)各部門不得將行政職能轉(zhuǎn)由事業(yè)單位承擔(dān)，不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位。2011年3月《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》要求事業(yè)機(jī)構(gòu)編制原則上只減不增，若必須需增加機(jī)構(gòu)或編制，采取機(jī)構(gòu)有撤有設(shè)、編制有減有增的辦法，實(shí)行部門或區(qū)域、行業(yè)、系統(tǒng)內(nèi)調(diào)劑，動(dòng)態(tài)管理。2011年4月《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理的意見》提出要分類管理事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制；逐步取消事業(yè)單位行政級別；建立機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；完善事業(yè)單位登記管理制度；加強(qiáng)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督管理。

四、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革實(shí)行地方特色

在相關(guān)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革政策推動(dòng)下，各個(gè)地方省市紛紛首先積極進(jìn)行事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理改革，一些地方從本地實(shí)際出發(fā)，采取了不同的措施，創(chuàng)新了適合本地區(qū)改革方法及管理體制等，雖然改革仍存在一些不足之處，有待完善。但他所取得的成效對我們有很大的學(xué)習(xí)借鑒意義。因此筆者主要提取地方改革特色和成效，以此來吸取改革經(jīng)驗(yàn)，探索事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革模式。具體內(nèi)容見下表3。

五、我國事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制存在的問題

筆者主要從事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制發(fā)展過程中的歷史遺留問題、功能界定不清晰、管理體制不完善三大問題入手，依次進(jìn)行研究分析，主要內(nèi)容如下：

（一）歷史遺留

我國對事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理從1955年開始，由于文化大革命而被中斷十年，在文化大革命結(jié)束后，遭到破壞的各類事業(yè)單位開始迅速恢復(fù)建立增長。[23]在此期間，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理工作被忽略，尚未得到及時(shí)的恢復(fù)和控制，使得事業(yè)單位出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)增多、重復(fù)設(shè)置、人員結(jié)構(gòu)比例、人員臃腫等方面的問題。導(dǎo)致事業(yè)單位無法較好的發(fā)揮社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，在一定程度上阻礙了事業(yè)單位的發(fā)展。分析其主要問題如下：

1.機(jī)構(gòu)編制配備不合理

其一，從事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，事業(yè)單位分類混雜多樣和事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)合理性，導(dǎo)致事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)、數(shù)量龐大。事業(yè)單位設(shè)立隨意，并未從本地區(qū)實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求建立；對于要求新建立的事業(yè)單位，在設(shè)立之前缺乏應(yīng)該所做的調(diào)查研究工作；對于功能減弱、任務(wù)不足、經(jīng)濟(jì)和社會效益低下的事業(yè)單位，仍將其留用，未能進(jìn)行合并或撤銷。

其二，從事業(yè)單位職能配置來看，一些事業(yè)單位中存在部門職能相似，以及部門之間職能重疊交叉，部門間職能雜亂無序現(xiàn)象。面對這種情況，該合并的部門卻未得到合理的合并。職能設(shè)置得不到解決終會導(dǎo)致事業(yè)單位機(jī)構(gòu)人員越來越多，人員臃腫現(xiàn)象嚴(yán)重。

其三，面對不合理的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置情況，不應(yīng)一味強(qiáng)調(diào)減少事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制。事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制既不是越多越好，也不是越少越好，它應(yīng)被控制在一個(gè)合理科學(xué)的范圍之內(nèi)，進(jìn)行事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制總量管理控制。但是，恰當(dāng)?shù)目刂剖聵I(yè)單位機(jī)構(gòu)編制總量是一個(gè)難題。從目前現(xiàn)實(shí)情況來看，事業(yè)單位整體呈現(xiàn)出設(shè)立多、撤銷少、設(shè)立容易、撤銷難的局面。因此，在這種不利的環(huán)境下，對事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行總量控制工作困難。

2.人員臃腫以及人員分配矛盾存在

第一，人員臃腫。面對新的實(shí)際環(huán)境，未被撤銷的一些職能弱化的事業(yè)單位，其已不能提供相應(yīng)社會服務(wù)，無法滿足相應(yīng)領(lǐng)域需要。從而導(dǎo)致相關(guān)工作人員整天無事可做，在編不在崗，混崗、混編現(xiàn)象出現(xiàn)。占用事業(yè)單位人員編制，卻無法發(fā)揮應(yīng)所發(fā)揮的作用，浪費(fèi)事業(yè)單位人員編制額，人員編制跟不上社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。數(shù)據(jù)表明，國家每年用于事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)高達(dá)上千億元，約為財(cái)政支出的1/3，而且70%以上是人頭費(fèi)。[24]

第二，人員分配矛盾。由于社會經(jīng)濟(jì)的不斷變化發(fā)展需要，事業(yè)單位中有些部門職能加重，需要增加人員編制；而有些部門職能減弱，機(jī)構(gòu)編制卻得不到縮減。此種現(xiàn)象導(dǎo)致事業(yè)單位中存在大多數(shù)富余人員。面對富余人員處理問題，由于富余人員具有可調(diào)配性較差的缺陷，對其難以再分配到合適的職位。使得機(jī)構(gòu)編制人力資源得不到最大化利用，富余人員和人手不足的矛盾出現(xiàn)，人員編制數(shù)得不到適時(shí)的調(diào)整。

3.人員調(diào)配結(jié)構(gòu)比例失調(diào)

面對事業(yè)單位對我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，以及當(dāng)前事業(yè)單位發(fā)展目標(biāo)對人力資源的需求，表明事業(yè)單位不同于以前，其目前需要更多的專業(yè)技術(shù)人員和高層次管理人員來支持推動(dòng)事業(yè)單位發(fā)展。但從實(shí)際來看，首先，為了響應(yīng)事業(yè)單位改革，改變?nèi)藛T臃腫現(xiàn)象，忽略事業(yè)單位人才需求；其次，我國事業(yè)單位人員狀況與西方發(fā)達(dá)國家公共事業(yè)機(jī)構(gòu)相比，工作人員受教育程度較低，年齡結(jié)構(gòu)配比與社會發(fā)展不相適應(yīng)，且我國事業(yè)單位中后勤人員數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)較多，業(yè)務(wù)人員其中所占比重較少，專業(yè)技術(shù)人員需求得不到滿足；最后，面對事業(yè)單位中現(xiàn)有的少量專業(yè)技術(shù)人員，對于技術(shù)人員中的高級、中級、初級技術(shù)人員分配不合理，相關(guān)技術(shù)人員從事工作種類和自身能力不符，浪費(fèi)了人才。這在一定程度上阻礙了自身的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展。

相關(guān)數(shù)據(jù)表明，在全國事業(yè)單位1363萬余名人員中，有中專以上文憑的僅占44%，中專以下的占56%，嚴(yán)重影響事業(yè)單位人員整體素質(zhì)；另外，事業(yè)單位中人員年齡結(jié)構(gòu)也不是很合理，48歲以上的人員占62%，而人的最佳創(chuàng)新階段是在37歲左右。[25]我國事業(yè)單位中行政后勤人員一般占40%左右，多到占50%、60%。[14]

從以上相關(guān)分析，發(fā)現(xiàn)對待事業(yè)單位人員編制方面，首先，應(yīng)積極引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，賦予事業(yè)單位新生力量，考慮事業(yè)單位發(fā)展對人才需求的問題及年齡結(jié)構(gòu)問題；其次，對現(xiàn)有的人才資源進(jìn)行合理利用分配，發(fā)揮最大功能，實(shí)現(xiàn)最大效益。

4.分類劃分不合理

事業(yè)單位分類呈現(xiàn)多樣化，各類事業(yè)單位劃分法都有各自的優(yōu)點(diǎn)與缺陷，這就決定了任何事業(yè)單位分類方法無法通用于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理工作中，各類劃分法僅能用于研究特定工作對象或工作內(nèi)容。而實(shí)際上，我國事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制工作中單用一種分類法來進(jìn)行編制工作，從單一的角度來考慮事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理。我國應(yīng)探究一種綜合性分類方法，重點(diǎn)突出事業(yè)單位公益職能。筆者整理了事業(yè)單位主要幾大分類法，并對其進(jìn)行了分析，具體見表4。[26]

表4 事業(yè)單位劃分方法比較

（二）功能定位不清晰

事業(yè)單位改革中，政事不分問題較為明顯，其對事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制影響程度較大。造成政事不分原因主要有以下三點(diǎn)：第一，我國長時(shí)期運(yùn)用行政手段管理事業(yè)單位，行政系統(tǒng)處于主導(dǎo)地位，導(dǎo)致事業(yè)單位自身管理形式、組織形式等方面與行政機(jī)構(gòu)相似，使得一些行政化[14]職能弱化的事業(yè)單位為了維持自身生存與發(fā)展，不得不依附于主管部門，造成政事不分。第二，在黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革中，行政機(jī)關(guān)和人員數(shù)額被限定，但面對較為繁雜的工作任務(wù)等，政府不得不設(shè)立具有事業(yè)編制，卻承擔(dān)著行政管理職能的事業(yè)單位。行政機(jī)關(guān)通過這種方式來雖然彌補(bǔ)了行政單位編制設(shè)置缺漏，但卻導(dǎo)致事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制不斷增加，機(jī)構(gòu)編制混亂不堪，事業(yè)單位超編、超職數(shù)問題突顯。第三，事業(yè)單位法人制度并未真正建立完善起來，這使事業(yè)單位對政府及其各個(gè)部門的依賴性較強(qiáng)。相關(guān)資料顯示，目前我國事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)仍約有60%來自財(cái)政全額撥款，約有20%來自財(cái)政差額撥款，各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出占到了政府財(cái)政支出的30%以上，[27]由此說明，事業(yè)單位在財(cái)政支持方面對政府的依賴性仍然很大。

公益性作為事業(yè)單位的主要屬性，其在政事不分問題的影響下造成事業(yè)單位自身的社會公益服務(wù)職能弱化，機(jī)構(gòu)設(shè)置側(cè)重點(diǎn)不合理和人員編制分配不均。政事不分同樣對事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理造成了阻礙，因此，政事不分問題的解決是事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革一大難題。

（三）管理體制不完善

盡管政府出臺了若干關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理文件，但從實(shí)際情況出發(fā)，一些政策缺乏可實(shí)踐性，實(shí)施過程缺乏嚴(yán)格的法律制度保護(hù)，以及相關(guān)監(jiān)督檢查管理制度。主要體現(xiàn)在如下：

1.機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)建設(shè)滯后

我國事業(yè)單位不具備完善的法律體系來支撐事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革，事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、權(quán)限責(zé)任等方面無法可依，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制增減條件未有具體的法規(guī)界定，事業(yè)單位設(shè)立和撤銷盲目、隨意，審批程序較形式化，無科學(xué)具體法律依據(jù)。加上事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制透明度不高，對事業(yè)單位監(jiān)督機(jī)制不健全，造成出現(xiàn)未經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)下，擅自設(shè)立事業(yè)單位，任意增加事業(yè)編制的現(xiàn)象，造成事業(yè)單位數(shù)量增加，膨脹，結(jié)構(gòu)比例失衡，事業(yè)人員超編。

2.機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理不足

國家或地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面情況不斷發(fā)展變化，事業(yè)單位工作人員數(shù)、工作任務(wù)目標(biāo)、工作量等都隨著主客觀環(huán)境變化而變化。如若忽略機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理，則現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)編制數(shù)和政府財(cái)政撥款無法適應(yīng)國家或本地區(qū)實(shí)際社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府對事業(yè)單位財(cái)政支出與事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制不相適應(yīng)。編制管理機(jī)構(gòu)和人員對事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制起初設(shè)立與實(shí)際使用情況，缺乏全面有效、及時(shí)的監(jiān)督管理檢查，沒有按照事業(yè)單位實(shí)際情況做出適當(dāng)調(diào)整，其結(jié)果會造成事業(yè)單位自身發(fā)展遲緩。

3.管辦不分

政事不分的復(fù)雜局面導(dǎo)致并惡化了事業(yè)單位管辦不分的現(xiàn)象，政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能，通過提供資金、購買服務(wù)等方式。且國家包辦體制，導(dǎo)致政府管理和供養(yǎng)事業(yè)單位，從而出現(xiàn)政府部門既是監(jiān)管者也是舉辦者，政府主管部門權(quán)力過大，事業(yè)單位過度依附于政府部門。最終導(dǎo)致政府職能混亂、對事業(yè)單位監(jiān)管不足，從而影響事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制設(shè)置，無法科學(xué)合理安排事業(yè)單位編制情況。

六、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制改革實(shí)施方案建議

通過對事業(yè)單位存在的歷史問題、職能定位問題以及管理體制問題三大方面研究分析，從總體來看，導(dǎo)致一系列問題產(chǎn)生是事業(yè)單位宏觀管理指導(dǎo)不力和微觀管理不佳這兩大方面所引起。因此，筆者認(rèn)為事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制工作改革應(yīng)從宏觀和微觀角度一步步進(jìn)行改革完善，最終在以完善法律法規(guī)制度大環(huán)境下，實(shí)施事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制工作改革。

圖1 事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制問題總結(jié)與建議提出

（一）事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制宏觀管理建議

1.加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革

第一，進(jìn)一步完善事業(yè)單位分類管理制度，簡明細(xì)化事業(yè)單位各個(gè)類型，不同類型的事業(yè)單位具有不同的職能，因此需要逐步調(diào)整事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理范圍和辦法。按照政事分開、事企分開和管辦分開的原則，對事業(yè)單位分為三類進(jìn)行改革。將主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑵渌袚?dān)的行政職能劃歸到相應(yīng)行政機(jī)構(gòu)中；將主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；將主要從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位中，強(qiáng)化事業(yè)單位的公益屬性，[28]明確事業(yè)單位的主要任務(wù)，促進(jìn)公益性事業(yè)單位的轉(zhuǎn)變。

第二，在編制配備上，編制性質(zhì)必須同事業(yè)單位機(jī)構(gòu)性質(zhì)相對應(yīng)。全額、差額、自收自支事業(yè)單位分別只允許使用全額、差額、自收自支事業(yè)編制，保持事業(yè)單位編制配備的統(tǒng)一性，以便于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制的規(guī)范管理。通過加強(qiáng)促進(jìn)事業(yè)單位分類改革，來明確側(cè)重事業(yè)單位的公益性，促使事業(yè)單位強(qiáng)化自身的社會公益服務(wù)功能。對完全依賴政府財(cái)政撥款的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制嚴(yán)格控制，調(diào)整；對于一些走向市場，具有法人實(shí)體的自收自支和差額撥款的事業(yè)單位應(yīng)逐漸放開機(jī)構(gòu)編制管理。

第三，政事分離。明確事業(yè)單位性質(zhì)、職能、責(zé)任和權(quán)利等，依據(jù)事業(yè)單位承擔(dān)職能的不同，將事業(yè)單位具體劃分為不同類型，對其進(jìn)行科學(xué)的分類管理。逐步減緩事業(yè)單位對行政機(jī)構(gòu)的依賴。科學(xué)合理劃分事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)職能界限，把事業(yè)單位承擔(dān)的行政管理職能應(yīng)劃歸行政機(jī)關(guān)中去，逐步進(jìn)行調(diào)整到位；對完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，應(yīng)將其劃為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。阻止因行政機(jī)構(gòu)及其編制數(shù)額受到限制而將行政編制轉(zhuǎn)為事業(yè)編制的現(xiàn)象產(chǎn)生。做到規(guī)范事業(yè)單位名稱，體現(xiàn)事業(yè)單位特點(diǎn)，與行政機(jī)構(gòu)名稱區(qū)別開來。實(shí)現(xiàn)政事分開，提高事業(yè)單位社會化程度，強(qiáng)化事業(yè)單位社會公益服務(wù)職能。管辦分離與政事分開密切相關(guān)，政事分開是管辦分離的前提，只有實(shí)現(xiàn)了政事分開，管辦分離就迎刃而解了。

2.采取事業(yè)單位編制總量控制

其一，根據(jù)事業(yè)單位自身發(fā)展要求和政府部門財(cái)政供養(yǎng)能力，以及考慮一定時(shí)期內(nèi)國家或地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)文化等社會因素?？紤]現(xiàn)今可發(fā)展的編制規(guī)模程度，確定事業(yè)編制基數(shù)，來科學(xué)制定事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制總量，依據(jù)所核定的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制總量，科學(xué)設(shè)置事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和合理實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制分配，以便合理高效的配置公共資源，充分發(fā)揮現(xiàn)有事業(yè)編制的使用效率。做到事業(yè)單位在滿足經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要的同時(shí)，能夠與政府財(cái)政承受能力相協(xié)調(diào)。

其二，事業(yè)單位種類眾多，數(shù)量龐大的特性，決定了其機(jī)構(gòu)編制總量是隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷發(fā)展變化的，其不是一成不變的，它是一個(gè)動(dòng)態(tài)的變量。因此這就需要事業(yè)單位編制總量要根據(jù)不斷變化的事業(yè)單位編制發(fā)展情況作出調(diào)整。面對實(shí)際情況，加大對事業(yè)編制總量控制力度，不斷調(diào)整事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等，以適應(yīng)變化的社會經(jīng)濟(jì)情況。在此基礎(chǔ)上，事業(yè)單位的任務(wù)目標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備具有相對穩(wěn)定性和連續(xù)性，其不可忽視，控制事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制總量需把握一個(gè)合適的度，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整?？刂剖聵I(yè)單位機(jī)構(gòu)編制總量，防止事業(yè)單位和人員數(shù)的膨脹；調(diào)整機(jī)構(gòu)編制，使現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)編制資源得到充分利用。做到既要重視人員編制，機(jī)構(gòu)配置的精簡和控制，又要做到重視適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及時(shí)調(diào)整機(jī)構(gòu)編制。

其三，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制總量對機(jī)構(gòu)編制工作來說是作為一個(gè)整體，但對整個(gè)社會來說其又是一小部分。因此進(jìn)行事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制總量控制還需全面考慮事業(yè)單位內(nèi)外部因素。且做到事業(yè)單位編制總量精細(xì)簡明，保證事業(yè)單位工作效率加快，實(shí)現(xiàn)效益最大化。從總體來看，對事業(yè)單位編制總量進(jìn)行控制應(yīng)該堅(jiān)持動(dòng)態(tài)平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展、精簡節(jié)約的原則。[10]

3.建立嚴(yán)格的檢查監(jiān)督制度

強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制部門的監(jiān)督檢查職能，抓好機(jī)構(gòu)編制工作的執(zhí)行、檢查、監(jiān)督工作。通過規(guī)范審批程序，杜絕特權(quán)審批現(xiàn)象的發(fā)生，促使監(jiān)督檢查機(jī)制發(fā)揮作用。建立機(jī)構(gòu)編制定期的檢查制度，積極推行事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制和人員編制公開制度，從而強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制工作。真正實(shí)現(xiàn)有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾。隨著事業(yè)單位改革進(jìn)程加快，不斷進(jìn)行多樣化監(jiān)督管理措施方面的調(diào)整和嘗試。

全面進(jìn)行事業(yè)單位登記管理，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位進(jìn)行宏觀管理，對事業(yè)單位基本機(jī)構(gòu)信息以及事業(yè)單位內(nèi)部人員編制等信息進(jìn)行登記管理。深入事業(yè)單位分類改革，完善分類管理制度，對不同類型的事業(yè)單位采取不同的管理方法。明確事業(yè)單位的法人資格，確定事業(yè)單位法人主體，使事業(yè)單位真正在社會上承擔(dān)獨(dú)立的法人資格權(quán)利，從而增強(qiáng)事業(yè)單位的社會化程度。

我國事業(yè)單位存在主要幾項(xiàng)監(jiān)管手段，其各有特色，具體見下表5。[29]

（二）細(xì)化事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制微觀管理建議

1.實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制內(nèi)部合理調(diào)整

以提高經(jīng)濟(jì)效益和社會效益為出發(fā)點(diǎn)，在機(jī)構(gòu)編制總量限定下，調(diào)整事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制不合理結(jié)構(gòu)布局。首先，對名不副實(shí)的事業(yè)單位給予取消，對職能定位不清的事業(yè)單位進(jìn)行職能界定、劃清、轉(zhuǎn)移，以及對職能弱化的事業(yè)單位進(jìn)行合并或撤銷，相應(yīng)減少機(jī)構(gòu)編制；其次，對事業(yè)單位中部門間職能重復(fù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并精簡，清晰部門之間的職責(zé)，對各個(gè)部門職能進(jìn)行科學(xué)界定，促進(jìn)職能的轉(zhuǎn)變；再次，對事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制增加進(jìn)行嚴(yán)格控制，整合資源，挖掘潛力，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化，社會效益和經(jīng)濟(jì)效益最大化，節(jié)約不必要的經(jīng)費(fèi)，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。依據(jù)事業(yè)單位分類改革，做到不再設(shè)立具有行政職能和生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位，科學(xué)合理分配機(jī)構(gòu)編制數(shù)量，優(yōu)化事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)事業(yè)單位的服務(wù)職能。

表5 事業(yè)單位幾大監(jiān)管手段分析

2.建立機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

依據(jù)客觀變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，實(shí)事求是。實(shí)施機(jī)構(gòu)編制管理必須考慮事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)渠道和不斷變化的社會、經(jīng)濟(jì)、政治狀況，以便內(nèi)外部協(xié)調(diào)，制定相應(yīng)的管理改革措施。完善管理體制，提高管理水平，做好編制管理的調(diào)查研究。通過開展事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制調(diào)查等形式，定期對各類事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制配備情況進(jìn)行調(diào)查，開展機(jī)構(gòu)編制評估。根據(jù)評估結(jié)果，觀察事業(yè)單位開展業(yè)務(wù)情況，以及看其是否對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有成效等，作為對事業(yè)單位機(jī)構(gòu)撤銷、合并、留下和對編制減少、保持、增加的重要依據(jù)。[18]事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理也應(yīng)同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，根據(jù)各地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展需要設(shè)立。

堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制管理的“五不準(zhǔn)”，即：不準(zhǔn)超編進(jìn)人；不準(zhǔn)擅自內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和提高內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的級別；不準(zhǔn)違反領(lǐng)導(dǎo)指數(shù)配備的有關(guān)規(guī)定；不準(zhǔn)越權(quán)審批機(jī)構(gòu)編制；不準(zhǔn)業(yè)務(wù)部門干預(yù)下級的機(jī)構(gòu)編制。[30]對于上級所規(guī)定的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制限額，要嚴(yán)格遵守，不得突破。不斷創(chuàng)新事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理，進(jìn)一步推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制管理的透明化建設(shè)，全面落實(shí)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理。對納入機(jī)構(gòu)編制管理的事業(yè)單位的職能配置、機(jī)構(gòu)配置、人員編制、組織結(jié)構(gòu)以及實(shí)有工作人員的相關(guān)信息公開，接受社會公眾的監(jiān)督檢查，較好的監(jiān)控甚至阻止人員編制管理混亂，財(cái)政供養(yǎng)人員壓力大，超編進(jìn)人，混編混崗等現(xiàn)象，使社會對各事業(yè)單位有一個(gè)全面的了解，從而有效的強(qiáng)化社會對事業(yè)單位的監(jiān)督。通過實(shí)行事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制和人員公示制，能夠有效掌握事業(yè)單位超編進(jìn)人及超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等情況。

3.制定科學(xué)的機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)

對事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行科學(xué)化的規(guī)劃或建議。從事業(yè)單位屬性職能出發(fā)，適應(yīng)當(dāng)今事業(yè)單位發(fā)展?fàn)顩r，科學(xué)核定事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)。按照事業(yè)單位行業(yè)分類法確定各行各業(yè)編制標(biāo)準(zhǔn)，遵循科學(xué)分類管理、動(dòng)態(tài)控制、政策指導(dǎo)等原則，對每類事業(yè)單位制定不同的編制標(biāo)準(zhǔn)。制定機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，第一，規(guī)定事業(yè)單位各個(gè)職位的人員數(shù)量，人員年齡結(jié)構(gòu)和人員素養(yǎng)。嚴(yán)格控制事業(yè)單位人員增長情況，合理安排配置富余人員去向，提升工作人員整體素養(yǎng)，優(yōu)化工作人員年齡結(jié)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位中領(lǐng)導(dǎo)干部、管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和后勤人員占總?cè)藛T編制數(shù)額的合理比例分配，使每個(gè)工作人員的能力得到充分發(fā)揮，促進(jìn)形成科學(xué)合理的工作運(yùn)轉(zhuǎn)體系。第二，規(guī)定事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，以建立權(quán)責(zé)明晰、結(jié)構(gòu)完整、層次分明的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)。限定標(biāo)準(zhǔn)要求事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制彼此不得相互擠占，維持相對穩(wěn)定合理。

（三）強(qiáng)化法律法規(guī)保障

加強(qiáng)事業(yè)單位編制工作的法制建設(shè)，建立事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理法律法規(guī)，確立事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制工作法律依據(jù)，劃分事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制范圍和標(biāo)準(zhǔn)，以此構(gòu)建一套系統(tǒng)整體的規(guī)范制度。從實(shí)際出發(fā)，對事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制各個(gè)方面的管理活動(dòng)加以規(guī)范和約束，明確事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置、任務(wù)目標(biāo)、權(quán)限責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)配備數(shù)，以及行政后勤人員和業(yè)務(wù)人員的比例等。通過法律的形式來形成科學(xué)恰當(dāng)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)事權(quán)劃分，做到事業(yè)單位部門之間職權(quán)明確、機(jī)構(gòu)職能分明，使事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化，嚴(yán)肅化。從實(shí)際社會經(jīng)濟(jì)情況出發(fā)，考慮事業(yè)單位機(jī)構(gòu)，職能、人員結(jié)構(gòu)比例，進(jìn)行事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制工作，促使其走上法制的軌道。對所有事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制的審核和批準(zhǔn)程序作出嚴(yán)格的規(guī)定，新設(shè)立事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)和編制上必須經(jīng)上級機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)，方才能夠設(shè)立機(jī)構(gòu)和增加編制，地方無權(quán)隨意增加事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和編制數(shù)，不能突破事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制總量。

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