完善天山生物多樣性法律保護(hù)的思考

王黎

摘 要 2013年6月，在第37屆世界遺產(chǎn)大會(huì)上，中國新疆天山成功入選，成為中國第44處世界遺產(chǎn)。天山成功申遺，是新疆走“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略的成果，是建設(shè)大美新疆新的起點(diǎn)。生物多樣性是天山申遺成功的重要因素，對(duì)天山生物多樣性的保護(hù)不僅能夠促進(jìn)新疆生態(tài)、旅游的發(fā)展，更是新疆可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的基本需求。

關(guān)鍵詞 生物多樣性 法律保護(hù) 完善

“天山”是中亞山地殘遺物種，眾多珍稀瀕危物種、特有物種的重要棲息地，體現(xiàn)了暖濕植物區(qū)系逐步被現(xiàn)代旱生的地中海植物區(qū)系所取代的生物進(jìn)化過程。

一、“天山”生物多樣性的特征和保護(hù)現(xiàn)狀

1.生物多樣性的特征。（1）多樣性。天山位于地球上最大的一塊陸地——?dú)W亞大陸腹地，是世界上最大的獨(dú)立緯向山系；天山同時(shí)也是世界上距離海洋最遠(yuǎn)的山系和全球干旱地區(qū)最大的山系。獨(dú)特的地理環(huán)境孕育了豐富的物種資源和獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)類型。如：托木爾是天山主峰區(qū)和最大的現(xiàn)代冰川作用中心，是中亞山地草原與林地生態(tài)區(qū)中的天山山麓干旱草原生態(tài)區(qū)的最典型代表；喀拉峻-庫爾德寧是新疆天山生物多樣性最豐富的區(qū)域，是全球雪嶺云杉和中亞野果林的最佳生境區(qū)與起源地，是溫帶干旱區(qū)山地的代表，是中亞山地草原與林地生態(tài)區(qū)中的天山針葉林、天山山地草原草甸的最典型代表；巴音布魯克是溫帶干旱區(qū)高寒濕地生態(tài)系統(tǒng)的典型代表；博格達(dá)是全球溫帶干旱區(qū)山地垂直帶的最典型代表。

（2）特有性。天山擁有大約3000種的高等植物，有些是特有的，例如北屯楊樹以及伊犁地區(qū)的野蘋果、野核桃等，這類植物如果新疆一旦滅絕，在我國植物名錄上就將永遠(yuǎn)消失。天山特殊的地理位置，分布著很多珍稀野生動(dòng)物。其中有的是特有種（或亞種），如塔里木馬鹿、塔里木兔等。有的是世界性瀕危、珍稀物種，如野馬、雪豹、野雙峰駝、蒙古野驢、野牦牛和盤羊等。有的是中國稀有種，如河貍紫貂、四爪陸龜?shù)取?/p>

（3）脆弱性。作為在全球最大的干旱區(qū)發(fā)育起來的類型多樣的山地生態(tài)系統(tǒng)，天山形成了全球最為典型的山地-綠洲-荒漠生態(tài)系統(tǒng)，其顯著的“濕島”效應(yīng)，保障了中亞區(qū)域動(dòng)植物和人類的生存與發(fā)展。天山生物多樣性的脆弱主要是因?yàn)椤疤焐健本硟?nèi)特殊的地形地貌、復(fù)雜的氣候環(huán)境等導(dǎo)致了天山地區(qū)物種眾多，但是有些物種的種群稀、數(shù)量少，生態(tài)的適應(yīng)能力較低，尤其是對(duì)于外界的干擾非常的敏感，如果遇到自然災(zāi)害或者人為破壞，特別容易陷入瀕危境地甚至滅絕。

2.天山生物多樣性法律保護(hù)現(xiàn)狀。最近20年，我國陸續(xù)頒布了《野生動(dòng)物保護(hù)法》《森林法》《野生植物保護(hù)條例》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》以及《自然保護(hù)區(qū)條例》等一系列法律法規(guī)，同時(shí)新修訂的《中華人民共和國刑法》也增加了有關(guān)野生動(dòng)物植物的保護(hù)條款，新疆政府和人大針對(duì)本省區(qū)域內(nèi)的生物物種的資源保護(hù)的特點(diǎn)，重點(diǎn)突出新疆地方的特色，制定了配套法規(guī)和規(guī)章，如： 《新疆維吾爾自治區(qū)古樹名木保護(hù)管理暫行辦法》 《新疆維吾爾自治區(qū)平原天然林保護(hù)條例》 《新疆維吾爾自治區(qū)濕地保護(hù)條例》 《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》 《新疆維吾爾自治區(qū)天山自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》。

從目前看來，新疆已經(jīng)初步形成了以國家和省頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章作為保障，并由各級(jí)政府、相關(guān)部門以及社區(qū)群眾參與、通力協(xié)作的生物物種資源保護(hù)的法規(guī)體系。

二、“天山”生物多樣性法律保護(hù)的不足

1.現(xiàn)有法律、法規(guī)有待于進(jìn)一步完善?，F(xiàn)有的一系列與生物多樣性有關(guān)的法律法規(guī)，還遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)階段生態(tài)保護(hù)的要求，需要加以補(bǔ)充和完善。另外，一些法律法規(guī)執(zhí)行部門兼有生物多樣性開發(fā)和建設(shè)職能，使得法律法規(guī)不能全面有效執(zhí)行。因此，新疆應(yīng)該更多地學(xué)習(xí)和借鑒其他省市、乃至國外生物多樣性立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定一套符合新疆區(qū)情法律法規(guī)體系，以滿足新疆生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的需要。這也是“天山”生物多樣性保護(hù)的當(dāng)務(wù)之急

2.外來物種入侵方面的法律法規(guī)與生物安全形勢(shì)不相稱。新疆雖然對(duì)外來物種采取了一些控制措施，但還沒有建立起一整套的外來物種控制體系，對(duì)于外來入侵物種的早期監(jiān)測(cè)、控制和迅速反應(yīng)等重要環(huán)節(jié)都沒有相關(guān)的規(guī)定。這在新疆生物多樣性保護(hù)乃至全國的法律法規(guī)中都是不完善甚至是空白的。

3.管理體制有待于進(jìn)一步健全和完善。由于生物多樣性保護(hù)牽涉到許多管理部門，現(xiàn)實(shí)情況下，某些主管部門制定的法律法規(guī)與其工作職責(zé)并不完全一致，各個(gè)部門制定的生物保護(hù)法規(guī)之間存在著交叉重疊或遺漏，而且還有待解決。另外，新疆關(guān)于生物多樣性保護(hù)有關(guān)的法律規(guī)定，缺乏具體措施，很多時(shí)候僅在管理程序上做文章。而且立法多數(shù)是對(duì)中央立法的簡單重復(fù)，無法切實(shí)發(fā)揮對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作用。

三、“天山”生物多樣性法律保護(hù)對(duì)策

1.完善生物多樣性法規(guī)規(guī)章體系。想要更好地對(duì)“天山”生物多樣性進(jìn)行保護(hù)，就必須建立和完善新疆的生物多樣性的法規(guī)規(guī)章體系，將生物多樣性保護(hù)納入規(guī)范化、法制化軌道中去。進(jìn)一步細(xì)化自然保護(hù)區(qū)管理的相關(guān)措施，并制定操作性較強(qiáng)的管理制度，使自然保護(hù)區(qū)的管理有法可依、違法必究、有章可循。在符合立法要求的同時(shí)，也要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)生物多樣性保護(hù)和資源管理的法規(guī)規(guī)章，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，并且嚴(yán)厲打擊破壞生物多樣性的違法行為，嚴(yán)格規(guī)范生物物種資源保護(hù)、采集、收集、馴養(yǎng)繁殖、科研、交換、進(jìn)出口和出入境等活動(dòng)。

2.建立完善的有關(guān)生物多樣性的政府問責(zé)制。新疆已經(jīng)初步形成了有關(guān)生物多樣性的法規(guī)規(guī)章體系，但是要使其發(fā)揮強(qiáng)大的作用，必須對(duì)其進(jìn)行正確的執(zhí)行，否則就會(huì)使該法規(guī)規(guī)章變成一紙空文。政府環(huán)境責(zé)任想要實(shí)現(xiàn)就必須以政府環(huán)境問責(zé)機(jī)制作為其保障。但是由于政府是公權(quán)力的主體，對(duì)其責(zé)任進(jìn)行問責(zé)是相當(dāng)困難的，所以就應(yīng)當(dāng)從外部與內(nèi)部，權(quán)力與權(quán)利等方面構(gòu)成問責(zé)機(jī)制，該機(jī)制包括立法機(jī)關(guān)問責(zé)、司法機(jī)關(guān)問責(zé)、社會(huì)公眾問責(zé)和行政機(jī)關(guān)自身問責(zé)等多種方式，對(duì)政府未履行生物多樣性保護(hù)職責(zé)法律責(zé)任進(jìn)行追究。

3.完善生態(tài)補(bǔ)償制度。首先，要求生態(tài)開發(fā)者付費(fèi)。即“誰開發(fā)誰付費(fèi)”，而且須明確補(bǔ)償費(fèi)用的征收主體、對(duì)象、范圍、程序、管理和使用、法律責(zé)任等事項(xiàng)。其次，對(duì)保護(hù)生態(tài)效益者進(jìn)行補(bǔ)償。由于在生物多樣性較為豐富的地區(qū)，大多生產(chǎn)較為落后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民靠山吃山，生活貧困，對(duì)生物多樣性進(jìn)行了保護(hù)，其他地區(qū)受益，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民卻斷掉了生活來源，這對(duì)當(dāng)?shù)鼐用駚碚f是不公平的。因此，有必要對(duì)由于保護(hù)生態(tài)效益而受損者進(jìn)行補(bǔ)償。這樣既體現(xiàn)了法律公平原則，又反映了受益者補(bǔ)償?shù)脑瓌t。最后，要以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償和以市場(chǎng)為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合。政府調(diào)節(jié)生態(tài)補(bǔ)償有其優(yōu)越性，如具有高效性，能對(duì)生態(tài)補(bǔ)償從整體上進(jìn)行宏觀調(diào)控。但其不足之處也是明顯的，如它不能最有效地對(duì)資源進(jìn)行配置，不能充分發(fā)揮主體的積極性等。而市場(chǎng)調(diào)節(jié)可彌補(bǔ)政府調(diào)節(jié)的不足，能最有效地配置資源，但因其微觀性，難以從宏觀上對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行調(diào)控，特別是在補(bǔ)償價(jià)值上，由于補(bǔ)償主體與受償主體經(jīng)濟(jì)地位上的懸殊，難以做到公平補(bǔ)償，使農(nóng)民為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，付出的多而得到的少，這樣就會(huì)嚴(yán)重挫傷農(nóng)民保護(hù)生物多樣性的積極性，這就需要政府進(jìn)行調(diào)控。因此，將政府調(diào)控與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合是生態(tài)保護(hù)的必須也是必然。

4.建立控制外來物種入侵的法律制度。由于外來物種入侵對(duì)新疆造成了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等方面的破壞，現(xiàn)在應(yīng)該迅速制定防止外來物種入侵管理法律制度，從法制高度重視生物入侵問題。在制度中應(yīng)充分考慮外來入侵物種傳入的各個(gè)環(huán)節(jié)，針對(duì)每一種傳入途徑制定相應(yīng)的管理對(duì)策，特別是要加強(qiáng)生物引種、交通運(yùn)輸、國際貨物貿(mào)易、出入境旅游等幾個(gè)方面的監(jiān)督管理。例如，從國外引進(jìn)動(dòng)植物應(yīng)對(duì)該物種引入目的、動(dòng)植物的種類、數(shù)量、引入地方、種植面積、可能擴(kuò)散的地區(qū)等加強(qiáng)監(jiān)管，既要防止引進(jìn)物種給當(dāng)?shù)匚锓N帶來危害，也要防止它們自身變成新的有害物種。其次，在制度中應(yīng)該盡快規(guī)范外來物種引進(jìn)審批程序，建立生物引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度，制定科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。此外，由于外來生物入侵威脅到社會(huì)的方方面面，僅靠某一個(gè)或幾個(gè)部門防治是不夠的，新疆應(yīng)該成立由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、檢疫、衛(wèi)生、司法、科研等自治區(qū)主管部門組成的統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)委員會(huì)，全面管理外來入侵物種，提高監(jiān)督管理水平。

5.加強(qiáng)公眾宣傳教育。盡管天山在生物多樣性保護(hù)方面取得了相當(dāng)可觀的成績，但是同時(shí)也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。應(yīng)該利用廣播、電影、電視等傳媒以及開展各種不同形式的展覽、節(jié)日紀(jì)念日等活動(dòng)來普及生物多樣性保護(hù)的知識(shí)，例如，在每年的世界環(huán)境日、地球日等大規(guī)模的公眾參與的宣傳教育活動(dòng)中，提高廣大公眾和管理人員的生物多樣性的保護(hù)意識(shí)和自覺性。

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