關(guān)于工程項目實行代建制的思考

沈靜

摘 要 以往，大部分政府投資項目的運(yùn)作模式是“投資、建設(shè)、管理、使用”一體化，這種集成性的大包攬模式，往往使得投資效益不能最大化，同時引發(fā)廉政風(fēng)險。近年來，一些地方對實行政府投資建設(shè)項目管理方式開展了積極探索，進(jìn)行了改革，并取得了一些經(jīng)驗。這其中包括對政府投資建設(shè)項目實行“代建制”。目前，在交通建設(shè)領(lǐng)域就已經(jīng)在運(yùn)用這一建設(shè)模式。

關(guān)鍵詞 工程項目 代建制 管理

一、關(guān)于代建制的幾點認(rèn)識

所謂代建制是指將項目建設(shè)人與項目使用人分離，由項目投資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其他企業(yè)，代理投資人對項目招投標(biāo)、勘察、設(shè)計、施工、采購和監(jiān)理等建設(shè)全過程進(jìn)行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設(shè)管理方式。代建制是繼工程項目管理和工程總承包后的又一種新的項目管理模式，其最為核心的特點在于：

（1）代建人代理業(yè)主全面行使對工程的具體指揮和管理職能，代理業(yè)主行使投資控制職能，代理業(yè)主以法人身份簽訂項目勘探、設(shè)計、采購、施工等各項合同。

（2）在這種模式下，項目業(yè)主在提出項目建議書后，即可通過選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責(zé)、權(quán)、利在國家相關(guān)法律約束和市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制調(diào)控下，由代建人承擔(dān)項目可行性研究、勘察與設(shè)計、工程建設(shè)過程中投資以及工期和質(zhì)量的管理與控制、竣工驗收及試運(yùn)行，直至最終向業(yè)主移交符合合同要求的建設(shè)項目的全部或部分過程。代建人按照合同約定完成項目建設(shè)，承擔(dān)各種風(fēng)險，并相應(yīng)取得報酬。

（3）項目業(yè)主在建設(shè)過程中不直接參與項目管理，只是協(xié)助和監(jiān)督代建人代行項目建設(shè)的投資主體職責(zé)。投資人可以在合同中約定對代建人的獎罰措施，以加強(qiáng)對代建項目造價、質(zhì)量、工期以及安全的控制。

二、實行代建制模式的優(yōu)勢

試行代建制之前，非經(jīng)營性政府投資項目的建設(shè)一般由建設(shè)單位按照“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式進(jìn)行項目建設(shè)。該管理模式的弊端在于，由于建設(shè)單位本身隸屬于當(dāng)?shù)卣蛘块T，往往使得政府對投資項目的監(jiān)管失控，造成項目建設(shè)效率低下、資源浪費(fèi)及超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

在代建制模式下，通過公開招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項目管理公司代替建設(shè)單位行使建設(shè)期項目法人的職責(zé)，不僅可以有效地提高項目管理水平，同時把建設(shè)單位的職責(zé)在建設(shè)期間劃分出來，即建設(shè)單位不直接參與項目建設(shè)，從而有效克服了建設(shè)單位對投資的人為影響，有效杜絕“三超”，即“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”現(xiàn)象，并且割斷了建設(shè)單位與施工單位之間的利益關(guān)系，從制度上消除了建設(shè)單位的權(quán)力尋租，從一定程度上遏制了腐敗的發(fā)生。同時，政府投資部門、代建公司、使用單位三者的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)是通過合同加以約定的，形成了相互協(xié)作、相互約束的工作機(jī)制，從而解決了過去建設(shè)項目主體不明、責(zé)任不清的問題，為投融資體制改革開辟出了一條成功之路。

三、代建制尚需要完善的工作

在未來代建制成為趨勢的情況下，還需要做好以下工作才能完善代建制模式，使其充分發(fā)揮優(yōu)勢，為交通工程建設(shè)服務(wù)。

1.法律法規(guī)的保障。目前，國家已明確推行政府投資項目代建制度，全國各地都在進(jìn)行試點實踐。因此，國家有必要盡快制定相關(guān)法律，確立代建制的法律地位，明確項目建設(shè)各方法律責(zé)任，完善代建市場機(jī)制和風(fēng)險管理機(jī)制，為逐步形成代建市場良性競爭創(chuàng)造條件。

2.規(guī)范代建項目行政管理。一方面，要按照現(xiàn)行基本建設(shè)管理程序和部門職能分工，進(jìn)一步明確政府投資項目代建行政主管部門的職能和權(quán)限，代表政府作為出資人依法履行代建管理職責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范政府投資項目代建管理行為。另一方面，要規(guī)范項目報建行為。政府有必要加快出臺代建項目報建的相關(guān)政策措施，消除代建項目報建各種管理障礙，進(jìn)一步規(guī)范代建項目報建和審批行為，確保代建制健康推行。

3.項目代建單位的選擇方式。根據(jù)國家規(guī)定，政府投資項目代建單位必須實行公開招標(biāo)擇優(yōu)確定。從目前國情出發(fā)，項目代建單位選擇宜分步推行。首先，在代建試點初期階段，可以選擇若干個基本具備代建資質(zhì)條件的單位進(jìn)行考察，經(jīng)綜合評價后確定代建單位。其次，經(jīng)試點取得管理經(jīng)驗后，采取邀請招標(biāo)方式，經(jīng)議標(biāo)或評標(biāo)確定代建單位。在代建市場競爭機(jī)制基本完善，具備市場競爭條件后，再全面推行公開招標(biāo)，通過評標(biāo)確定代建單位。

4.建立代建評價體系并建檔。代建評價體系應(yīng)包括代建單位能力評價和項目代建效果評價兩部分。前者作為代建單位選擇標(biāo)準(zhǔn)或者市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，后者作為項目代建效果評估、代建費(fèi)用支付和政策制定依據(jù)。代建單位能力評價主要由技術(shù)能力、管理能力和抵御風(fēng)險能力等方面構(gòu)成。同時要推進(jìn)代建單位資料庫建設(shè)，即對潛在代建單位建立規(guī)范的資料庫，對其技術(shù)能力、管理能力和抵御風(fēng)險能力進(jìn)行動態(tài)管理。通過建立代建單位目錄庫，嚴(yán)格資質(zhì)年審確保代建單位資格質(zhì)量。

5.建立工程保險機(jī)制。從我國國情出發(fā)，政府投資項目所有代建風(fēng)險全部由代建單位來獨立承擔(dān)，顯然不合理也不切合實際。理由是：一是現(xiàn)階段國內(nèi)代建單位抵御風(fēng)險能力低；二是代建服務(wù)收費(fèi)和風(fēng)險賠償?shù)臋?quán)益和責(zé)任不對等；三是影響工程風(fēng)險外部干擾因素多，風(fēng)險難以預(yù)測。因此，建議相關(guān)部門在項目代建制度推行的同時，進(jìn)一步研究項目代建工程保險的可能性和可行性，逐步建立和完善代建項目工程保險機(jī)制，科學(xué)推進(jìn)代建制度健康發(fā)展。

6.項目代建激勵機(jī)制。目前國內(nèi)項目代建收費(fèi)為批準(zhǔn)概算的1.5%～3%，相當(dāng)于工程建設(shè)管理費(fèi)水平，對于代建單位承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任來講，顯得不夠合理，“責(zé)、權(quán)、利”三者不統(tǒng)一，而且代建服務(wù)費(fèi)取費(fèi)比工程監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還低。因此，建議有關(guān)部門盡快研究合理確定項目代建服務(wù)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在保證工程質(zhì)量、工期并有效控制工程造價的前提下，明確投資控制的獎罰標(biāo)準(zhǔn)，給予代建單位適度合理利潤空間，充分發(fā)揮和保護(hù)代建單位積極性。

四、結(jié)束語

工程代建制度較之于傳統(tǒng)建設(shè)制度的兩個最大優(yōu)勢在于：一方面，代建制將增強(qiáng)項目建設(shè)各方的責(zé)任意識；另一方面，代建制有利于政府加強(qiáng)對投資項目的監(jiān)管。但目前全面推行代建制的最大障礙可能在于我國的代建市場極不完善，工程代理人可能沒有這一制度所要求的各方面素質(zhì)和能力。這一市場并非在短期內(nèi)就可以得以完善，完善代建市場需要將代建制在各個工程全面攤開，而不僅僅局限于重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。