新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化疑難問(wèn)題探析

陳伯庚 陳承明

新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑，是全面建成小康社會(huì)的必由之路，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入新階段的重要標(biāo)志。要解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。其中包括城鄉(xiāng)戶籍制度，城鄉(xiāng)收入差距，城鄉(xiāng)金融資源配置，以及農(nóng)民的地位和權(quán)益等。這需要在深入研究的基礎(chǔ)上，提出相關(guān)政策和改革措施。

一、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化的關(guān)聯(lián)性

(一)新型城鎮(zhèn)化的緣由及其內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化是各國(guó)現(xiàn)代化的必由之路。根據(jù)國(guó)家《城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》，城鎮(zhèn)化是指:“人類(lèi)生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過(guò)程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化，以及城鎮(zhèn)不斷發(fā)展和完善的過(guò)程。又稱城市化、都市化?！雹訇惓忻?、施鎮(zhèn)平主編:《中國(guó)特色城鄉(xiāng)一體化探索》，吉林大學(xué)出版社2010年版，第255頁(yè)。城鎮(zhèn)化不僅是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，二、三產(chǎn)業(yè)向城市集聚，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大、現(xiàn)代化和集約化程度提高的過(guò)程，而且也是城市文化、城市生產(chǎn)和生活方式、城市價(jià)值觀念向農(nóng)村滲透融合的過(guò)程。

縱觀世界歷史，城市化在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化和人類(lèi)文明發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了一些弊端和新的矛盾。一是城市不斷擴(kuò)容，侵占了大量耕地，使城鄉(xiāng)土地矛盾加劇;二是大量農(nóng)村人口涌進(jìn)城市，出現(xiàn)住房難、“貧民窟”問(wèn)題;三是城市基礎(chǔ)設(shè)施滯后，出現(xiàn)交通擁擠問(wèn)題;四是城市環(huán)境污染、生態(tài)惡化問(wèn)題;五是社會(huì)兩極分化，帶來(lái)城市治安問(wèn)題;六是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使收入差距擴(kuò)大問(wèn)題。所有這些問(wèn)題被稱為“城市病”，西方發(fā)達(dá)國(guó)家花了巨大代價(jià)來(lái)根治“城市病”，而現(xiàn)今巴西、印度等發(fā)展中國(guó)家仍處在“城市病”的困擾中，這表明原有的城市化道路是有嚴(yán)重缺陷和不可持續(xù)的。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，城市化率每年上升1個(gè)百分點(diǎn)，2012年已達(dá)52.6%，1979年以來(lái)城鎮(zhèn)人口新增5.1億人，其中進(jìn)城農(nóng)民工2.6億人。隨著城鎮(zhèn)化的加速，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，“城市病”也日益顯現(xiàn)。這里的突出矛盾和重要問(wèn)題表現(xiàn)為:一是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，特別是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度問(wèn)題;二是大量農(nóng)民工難以融入城市，包括購(gòu)置住房、子女上學(xué)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保障等一系列問(wèn)題;三是如何加強(qiáng)城市基礎(chǔ)建設(shè)，解決住房和交通擁擠問(wèn)題;四是如何縮小城鄉(xiāng)收入差距，增加農(nóng)民工收入問(wèn)題;五是城市生態(tài)環(huán)境惡化，水和空氣污染問(wèn)題。所有這些問(wèn)題不僅關(guān)系到農(nóng)民工，而且關(guān)系到全體城鄉(xiāng)居民的生活狀態(tài)的質(zhì)量。

新型城鎮(zhèn)化，就是要吸取國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，消除我國(guó)原有城鎮(zhèn)化中的矛盾和問(wèn)題，從國(guó)情出發(fā)走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。其內(nèi)涵是:堅(jiān)持以人為本，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展;引導(dǎo)農(nóng)村剩余人口向城市轉(zhuǎn)移，并逐步融入城市;優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式;促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，注重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量;促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，提高城鄉(xiāng)人民的生活水平。

所謂“均衡性”是針對(duì)原有不均衡的矛盾提出來(lái)的。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是最大的不均衡，造成一系列的城鄉(xiāng)矛盾。城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，要求消除二元結(jié)構(gòu)，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展;要求農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的均衡配置;要求社會(huì)資源在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)金融資源的合理配置;要求縮小城鄉(xiāng)收入差距，使城鄉(xiāng)居民生活趨向均衡;要求合理配置城鄉(xiāng)公共資源，使城鄉(xiāng)福利待遇均衡增長(zhǎng)。總之，城鄉(xiāng)均衡是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、共同繁榮所必須的，因而成為新型城鎮(zhèn)化的重要特征。

(二)新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容

有的學(xué)者認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化是兩種不同的提法，從前提城鄉(xiāng)一體化，現(xiàn)在提新型城鎮(zhèn)化，似乎二者沒(méi)有什么必然聯(lián)系，其實(shí)這是一種誤解。

在黨的十八大報(bào)告中，新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化是同時(shí)提出來(lái)的。報(bào)告中說(shuō):“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，——促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！雹佟妒舜髨?bào)告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2012年版，第20—21頁(yè)?？梢?jiàn)，新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容，新型城鎮(zhèn)化就“新”在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化發(fā)展上。中國(guó)特色城鄉(xiāng)一體化的涵義，就是把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民作為一個(gè)整體，通過(guò)體制改革、機(jī)制創(chuàng)新和政策調(diào)整等，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的逐步融合和一體化發(fā)展。

城鄉(xiāng)一體化具體包括:(1)總體規(guī)劃一體化;(2)產(chǎn)業(yè)布局一體化;(3)勞動(dòng)就業(yè)一體化;(4)資源配置一體化;(5)收入分配方式一體化;(6)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化;(7)社會(huì)保障一體化;(8)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化。這八個(gè)方面集中到一點(diǎn)，就是要使工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。可見(jiàn)，新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化的應(yīng)有之義，而且是其核心內(nèi)容和精髓所在。

(三)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略意義

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，把農(nóng)村的5億人口轉(zhuǎn)入城市，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，均衡發(fā)展，對(duì)于整個(gè)中國(guó)將產(chǎn)生巨大的推動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)全體人民的強(qiáng)國(guó)夢(mèng)和富民夢(mèng)。

1.新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。長(zhǎng)期來(lái)，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)，造成農(nóng)業(yè)滯后，農(nóng)村落后和農(nóng)民貧困等，使解決“三農(nóng)”問(wèn)題成為重中之重。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)要素平等交換，有利于優(yōu)化農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高農(nóng)村生產(chǎn)力。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化要把重點(diǎn)放在農(nóng)村，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，促使農(nóng)民收入較快增長(zhǎng)，可以大大縮小城鄉(xiāng)差距。這樣才能形成城鄉(xiāng)一體的新型關(guān)系，使“三農(nóng)”問(wèn)題得到根本解決。

2.新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化是擴(kuò)大內(nèi)需和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的持久動(dòng)力。長(zhǎng)期來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)以外向型、投資型為主，過(guò)于依賴出口和投資。隨著世界經(jīng)濟(jì)不景氣和出口困難加劇，迫切需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，從依賴出口和投資轉(zhuǎn)到擴(kuò)大內(nèi)需、特別是消費(fèi)需求上來(lái)。而新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化可從兩方面擴(kuò)大內(nèi)需:一是5億農(nóng)民遷移到城市，他們的吃、穿、住、用、行形成巨大的消費(fèi)市場(chǎng)，擴(kuò)大了城市消費(fèi)需求;同時(shí)為滿足這些消費(fèi)需求，必須增加城市基礎(chǔ)設(shè)施，也促進(jìn)了投資需求。二是通過(guò)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，大大增加了農(nóng)民收入，使他們的消費(fèi)潛力釋放出來(lái)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將產(chǎn)生持久的推動(dòng)力?？梢?jiàn)，城鄉(xiāng)一體化是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要依托，是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力。

3.新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化是全面建成小康社會(huì)的必由之路。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中存在的突出矛盾，是城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的問(wèn)題。因此，要把解決城鄉(xiāng)“三不”問(wèn)題作為著力點(diǎn)來(lái)抓?！靶】挡恍】?，關(guān)鍵看農(nóng)民”。城鄉(xiāng)一體化的出發(fā)點(diǎn)，就是要解決城鄉(xiāng)不平衡問(wèn)題，全面建成小康社會(huì)的難點(diǎn)還在“三農(nóng)”方面。以收入水平為例，2012年城鄉(xiāng)居民的收入比仍高達(dá)3.13∶1，農(nóng)民和市民的收入相差3倍多。因此，只有推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展，才能解決這些難題，讓農(nóng)村和城市、農(nóng)民和市民一起步入小康社會(huì)。

二、破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度是基本前提

在新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，首先遇到的難點(diǎn)是如何破除二元戶籍制度。實(shí)踐表明，只有改革現(xiàn)行的戶籍制度，才能為新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化奠定制度基礎(chǔ)和提供現(xiàn)實(shí)可能。

(一)城鄉(xiāng)二元戶籍制度的形成

中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是歷史的產(chǎn)物，并在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期得到強(qiáng)化。新中國(guó)成立初期，城鄉(xiāng)就在不同程度上存在重大差別，從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日益顯著，而戶籍制度又是其中的關(guān)鍵。

首先，建立城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。1958年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》規(guī)定:“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)?！边@標(biāo)志著二元戶籍制度的形成。

其次，糧油制度限制了農(nóng)民進(jìn)城。1955年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》，規(guī)定了非農(nóng)業(yè)人口，憑證購(gòu)買(mǎi)口糧的辦法。與此同時(shí)，國(guó)家又加強(qiáng)了對(duì)糧食市場(chǎng)的統(tǒng)一管理，一律不準(zhǔn)私自經(jīng)營(yíng)和買(mǎi)賣(mài)糧油，因而基本上排除了農(nóng)村人口進(jìn)城生活的可能。

再次，用工制度限制了農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)。20世紀(jì)50年代初開(kāi)始實(shí)行的用工制度，只負(fù)責(zé)解決非農(nóng)業(yè)人口的安置問(wèn)題，不許農(nóng)村人口進(jìn)城尋找工作和安家落戶。這種城鄉(xiāng)分割的用工制度，基本上排除了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)和成為城市人口的可能性。

上述三種城鄉(xiāng)分割的制度，二元戶籍制度是基礎(chǔ)，糧油制度和用工制度都是派生的。沒(méi)有城市戶口，便沒(méi)有糧食供應(yīng)，也就不能在城市就業(yè)。

(二)城鄉(xiāng)二元戶籍制度的實(shí)質(zhì)

二元戶籍制度的要害，在于戶口成為一種身份。城市戶口和農(nóng)村戶口是具有不同身份的人，因而具有不同的就業(yè)和生活方式。在生產(chǎn)上，城市居民由工商企業(yè)包就業(yè)，生產(chǎn)條件好;而農(nóng)民被迫固定在土地上，終身務(wù)農(nóng)，形成巨大反差;在收入上，工業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率高，工人收入高;農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，勞動(dòng)生產(chǎn)率低，農(nóng)民收入低，形成巨大差距;在生活上，城市居民有種種福利待遇，而農(nóng)民則一無(wú)所有，生活差距明顯。由于農(nóng)村戶口和城市戶口是由出生地決定的，實(shí)際是先天條件決定了人們的不平等?？梢?jiàn)，二元戶籍制度是城鄉(xiāng)差別的體制根源，只有破除原有的戶籍制度，才能真正縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，改革開(kāi)放以來(lái)，隨著用工制度改革，允許農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)，糧油配給制度的廢除，也為農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)創(chuàng)造了條件，但是戶籍制度問(wèn)題并未根本解決。必須明確二元戶籍制度的實(shí)質(zhì)在于城鄉(xiāng)不平等，城市戶口的“含金量”高，居民享有城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的較高收入、優(yōu)質(zhì)生活和福利待遇;而廣大農(nóng)民處于社會(huì)底層，被稱為“阿鄉(xiāng)”，不但生產(chǎn)條件差，收入水平低，公共服務(wù)少，生活環(huán)境差，而且沒(méi)有任何社會(huì)保障。二元戶籍制度已成為城鄉(xiāng)差別的象征，城鄉(xiāng)不平等的體制根源。所以，統(tǒng)籌戶籍制度的關(guān)鍵，是解決農(nóng)民與市民的收入差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人民權(quán)利和待遇的平等化。

(三)城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革方向

許多文章在論及二元戶籍制度時(shí)，只談2.6億農(nóng)民工融入城市，忘記了占人口總數(shù)47%的6.4億農(nóng)民。筆者認(rèn)為，從某種程度上說(shuō)，仍在農(nóng)村的農(nóng)民如何享受與城市同等的權(quán)利更為重要。破除二元戶籍制度的難點(diǎn)在于兩個(gè)方面:在城市一頭，已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民工如何融入城市;在農(nóng)村一頭，廣大農(nóng)民如何享受到與城市居民平等的權(quán)利，而要解決這兩個(gè)問(wèn)題的難度都很大。

一是改革進(jìn)城農(nóng)民工的勞動(dòng)制度。這里的關(guān)鍵不僅僅在于落戶城市、農(nóng)民變市民，而是在于橫亙?cè)谵r(nóng)民工與市民之間的收入差距和福利差異，在于地位不平等和權(quán)利不公平的問(wèn)題。令人費(fèi)解的是，在國(guó)家城鎮(zhèn)化的數(shù)據(jù)中，把農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)人口來(lái)統(tǒng)計(jì)，但實(shí)際享受不到市民的平等權(quán)利。目前，農(nóng)民工已是產(chǎn)業(yè)工人的主體，是城市發(fā)展不可或缺的重要力量，他們承擔(dān)著城市勞力不愿干的累、重、臟、差的工作，收入?yún)s處于最底層，享受不到應(yīng)有的福利待遇?？梢?jiàn)，他們雖身居城市，卻尊嚴(yán)與公平缺失。要解決這個(gè)難題，必須在勞動(dòng)報(bào)酬、子女教育、住房租購(gòu)、社會(huì)保障等一系列問(wèn)題上，確立他們的平等地位和同等待遇。錢(qián)從哪里來(lái)?除了擴(kuò)大公共財(cái)政之外，重要是制度建設(shè)，在勞動(dòng)制度方面，錄用單位應(yīng)把“四金”和其他社會(huì)保障納入勞動(dòng)合同，使農(nóng)民工也能共享城市發(fā)展的成果。

二是改革農(nóng)村農(nóng)民的權(quán)利制度。農(nóng)民是一個(gè)更大的勞動(dòng)群體，因?yàn)檗r(nóng)村戶口的因素，與城市戶口形成很大的反差，他們比進(jìn)城農(nóng)民工的條件更差，不公平的狀態(tài)更加突出。當(dāng)然，歷史遺留的差距不是一朝一夕能解決的，但畢竟拖了60多年，應(yīng)當(dāng)有緊迫感了?？蓮娜矫媾?一是加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化步伐，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和促進(jìn)農(nóng)民增收。二是改革勞動(dòng)就業(yè)體制，實(shí)行城鄉(xiāng)平等的就業(yè)政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。三是加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入，建立全覆蓋的社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

三、縮小城鄉(xiāng)收入差距是關(guān)鍵環(huán)節(jié)

(一)城鄉(xiāng)收入差距的現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)收入差距大，一直是困擾經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)收入差距大體經(jīng)歷了由迅速縮小→逐漸擴(kuò)大→平緩縮小→加速擴(kuò)大→平穩(wěn)下降的變動(dòng)過(guò)程。1978年，中國(guó)啟動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革。20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村率先推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，生產(chǎn)要素開(kāi)始活躍和流動(dòng)，農(nóng)民的積極性空前高漲，有力地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。由于農(nóng)民的收入迅速增加，促使城鄉(xiāng)收入比值由1978年的2.57縮小到1983年的1.82，成為歷史最低點(diǎn)。1984年后，經(jīng)濟(jì)體制改革的重心轉(zhuǎn)向城市，國(guó)有企業(yè)的改革與發(fā)展增強(qiáng)活力，效率迅速提高。隨之，城鎮(zhèn)居民的收入增長(zhǎng)速度超過(guò)農(nóng)村，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距逐步擴(kuò)大，比值由1984年的1.84上升到1994年的2.86，高于改革開(kāi)放前的水平。90年代中期，中央采取地區(qū)平衡發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施“多予少取”政策，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格等，使農(nóng)民收入再度提升，城鄉(xiāng)收入差距的比值逐步下降到2.47。進(jìn)入21世紀(jì)以后，由于農(nóng)村發(fā)展滯后、收入分配扭曲等因素，城鄉(xiāng)收入差距加速擴(kuò)大，2001年突破歷史最高點(diǎn)2.90，從2002年開(kāi)始上升到了3以上，2009年達(dá)3.33。近幾年中央采取補(bǔ)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)等一系列政策，使2010至2012年近三年又呈下降趨勢(shì)，2010年為3.23，2011年為3.13，2012年又降至3.10。

值得注意的是，從2002年到2012年11年中均保持在3以上的高位①國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)年份。。從世界范圍來(lái)看，中國(guó)目前的城鄉(xiāng)收入差距明顯偏高。世界銀行有關(guān)報(bào)告指出，多數(shù)國(guó)家的城鄉(xiāng)收入差距為1.5，超過(guò)2的相當(dāng)罕見(jiàn)。而我國(guó)連續(xù)11年超過(guò)3，必須引起高度關(guān)注。(見(jiàn)表1)

表1 1978—2012年城鄉(xiāng)居民收入差距變化② 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)年份。

(二)收入差距形成和擴(kuò)大的成因

城鄉(xiāng)收入差距的形成和擴(kuò)大，不是一個(gè)單純的分配問(wèn)題，而是涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、人口等諸多方面，是生產(chǎn)力發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力素質(zhì)和公共資源配置等因素綜合作用的結(jié)果。

第一，城鄉(xiāng)生產(chǎn)力的巨大差異。城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的主要原因是城鄉(xiāng)生產(chǎn)力的差距。城市經(jīng)濟(jì)以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，現(xiàn)代化程度較高，而農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主，現(xiàn)代化程度較低，反映在勞動(dòng)生產(chǎn)率上的差異較大。農(nóng)業(yè)與工業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率之比，從1952年的1.966倍，持續(xù)擴(kuò)大到2003年的6.793倍。從1979年到2006年的27年中，GDP總量平均增長(zhǎng)9.7%，同期農(nóng)業(yè)平均增長(zhǎng)4.6%，這么懸殊的落差，是造成城鄉(xiāng)收入差距的根本原因。

第二，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差。在新中國(guó)成立之初，由于工業(yè)化積累資金的需要，在價(jià)格政策上采取了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于價(jià)值、工業(yè)品價(jià)格高于價(jià)值的政策，形成工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952—1997年的46年間，以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”的方式，農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供資金12641億元，平均每年274.8億元①孔智祥等:《新中國(guó)成立60年來(lái)農(nóng)民對(duì)國(guó)家建設(shè)的貢獻(xiàn)分析》，《教學(xué)與研究》2009年第9期。。由于工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”，使農(nóng)民的收入縮水，而城鎮(zhèn)居民的收入“增值”。這是城鄉(xiāng)收入差距形成和擴(kuò)大的政策因素。

第三，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力素質(zhì)差異大。在實(shí)行以按勞分配為主體與多種要素參與分配的制度下，勞動(dòng)力素質(zhì)對(duì)收入分配具有決定性作用。勞動(dòng)力素質(zhì)很大程度上表現(xiàn)為教育程度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村平均受教育時(shí)間為6.54年。2005年，在全國(guó)5.04億農(nóng)村勞動(dòng)力中，小學(xué)及以下文化程度的占34.10%，其中不識(shí)字或很少識(shí)字的占6.87%，受過(guò)大專以上教育的不足1%。農(nóng)民工是農(nóng)村中教育程度較高的群體，但教育水平也偏低。農(nóng)民工中受過(guò)大專及以上教育的僅占3.37%，高中及中專以上教育的為19.34%，初中及以下教育的占77.29%，而城市勞動(dòng)力的上述比例分別為:28.05%、47.80%和24.16%②《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2006年)。?，F(xiàn)階段大致形成了以高中及大專以上文化程度為主體的城市勞動(dòng)力群體、以初中文化程度為主體的農(nóng)民工勞動(dòng)力群體，以初中和小學(xué)文化程度為主體的農(nóng)村勞動(dòng)力群體。這表明教育程度是形成城鄉(xiāng)收入差距的重要原因。

第四，公共資源配置偏差。城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的另一個(gè)原因，是公共資源配置重城輕農(nóng)。反映在醫(yī)療、教育、文化、交通、通訊、社保等方面，農(nóng)村普遍落后于城市。優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生和文化教育資源集中在城市，而廣大農(nóng)村的公共文化設(shè)施陳舊落后。在社保方面差距更大，國(guó)家為市民提供金額大、收益面廣的各類(lèi)保障，而農(nóng)民長(zhǎng)期來(lái)被排除在社保之外。近年來(lái)，在農(nóng)村雖已在逐步推行養(yǎng)老制度等，但政府支持的金額很少，與城市的社保差距很大。

(三)縮小城鄉(xiāng)收入差距的對(duì)策建議

第一，制定縮小收入差距的目標(biāo)，分階段推進(jìn)。衡量農(nóng)民收入變化有兩個(gè)參照系統(tǒng)，一是農(nóng)民收入的縱向比，二是與市民收入的橫向比。從縱向來(lái)看，農(nóng)民收入已實(shí)現(xiàn)九連增，人均年純收入從2003年的2622元，增加到2012年的7917元③《中華人民共和國(guó)2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2013年2月23日。，增長(zhǎng)是比較快的。從橫向比看，改革開(kāi)放30多年來(lái)，只有1978年至1983年和1994至1996年出現(xiàn)農(nóng)民收入增速快于城鎮(zhèn)居民，使城鄉(xiāng)收入比有所縮小。當(dāng)前，農(nóng)民收入增速連續(xù)3年達(dá)到兩位數(shù)以上，因而城鄉(xiāng)居民收入比由2009年的3.33∶1，下降到2012年的3.10∶1。由此可見(jiàn)，只有農(nóng)民純收入增速超過(guò)城鎮(zhèn)居民，才能縮小城鄉(xiāng)收入差距。為此，應(yīng)在收入倍增的基礎(chǔ)上，明確城鄉(xiāng)收入差距縮小的目標(biāo)，到2020年城鄉(xiāng)居民收入比要由目前的3.10縮小到2至2.5，再用10年時(shí)間，到2030年縮小到1.5左右，接近國(guó)際水平。

第二，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和規(guī)?；?，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和比較效益。“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路在于跟上工業(yè)現(xiàn)代化的步伐，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。實(shí)踐證明，農(nóng)民增收光靠種植業(yè)的產(chǎn)品增加是不夠的，必須依靠延長(zhǎng)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，向“產(chǎn)、加、銷(xiāo)一條龍”延伸，實(shí)現(xiàn)“貿(mào)、工、農(nóng)”相結(jié)合，實(shí)施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，大大提高農(nóng)產(chǎn)品的增加值。同時(shí)，要加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高機(jī)械化程度和科技含量，大大提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，由于農(nóng)村土地少、人口多，僅靠分散經(jīng)營(yíng)幾畝田的收益，農(nóng)民是很難富起來(lái)的。出路只能是在現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社等，實(shí)施規(guī)模經(jīng)營(yíng)，向規(guī)?；a(chǎn)值和效益。

第三，增加增收渠道，推進(jìn)農(nóng)民收入多元化。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，農(nóng)村居民收入逐步趨向多元化，工資性收入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入、轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入都在持續(xù)增長(zhǎng)。目前，在農(nóng)民收入構(gòu)成中，家庭經(jīng)營(yíng)性收入占總收入的44.6%，工資性收入占43.5%，農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)增加，工資上升對(duì)增收的貢獻(xiàn)最大，轉(zhuǎn)移性收入占8.7%，財(cái)產(chǎn)性收入占3.2%。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村中剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，以及農(nóng)民工收入增加，工資性收入這一塊還有擴(kuò)大的空間。家庭經(jīng)營(yíng)性收入隨農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和規(guī)?；?，勞動(dòng)生產(chǎn)率和比較效益提高，也還有一定的增長(zhǎng)空間。農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入是薄弱一環(huán)，只占3.2%，城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)性收入要占20%以上，可見(jiàn)擴(kuò)展的余地很大。

第四，構(gòu)建農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制。實(shí)踐證明，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入一、二年的增長(zhǎng)并不難，難在要保持長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)，這就要構(gòu)建保增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

一是理順農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的形成機(jī)制。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中，農(nóng)業(yè)成本有逐步上升的趨勢(shì)，只有適時(shí)提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，保證農(nóng)民能取得高于一般工業(yè)品的利潤(rùn)，才能縮小工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”，提高農(nóng)業(yè)效益。

二是建立科技投入增長(zhǎng)機(jī)制。穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)主要依靠農(nóng)業(yè)科技投入。糧食“九連增”中，單產(chǎn)提高的貢獻(xiàn)率為80.5%。要使家庭經(jīng)營(yíng)收入保持較高的水平，就必須增加科技投入，以科技促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，注重提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出率。

三是加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制。農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢(shì)群體，因此要堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度。2012年，我國(guó)農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”資金就達(dá)1668億元，比上年增加229億元，這是保證農(nóng)民增收的重要渠道。

四是夯實(shí)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈致富機(jī)制。經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)民靠單純種植業(yè)是很難致富的，必須推進(jìn)農(nóng)業(yè)資源綜合開(kāi)發(fā)利用，實(shí)行“產(chǎn)、加、銷(xiāo)”、“貿(mào)、工、農(nóng)”相結(jié)合。這就要發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和流通企業(yè)，不但可以使農(nóng)產(chǎn)品增值，及其利潤(rùn)留在農(nóng)村，而且可以吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，增加工資性收入。

四、城鄉(xiāng)金融資源的均衡配置是核心要求

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的神經(jīng)中樞，對(duì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。推動(dòng)金融資源向農(nóng)村流動(dòng)，對(duì)于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增加具有重要作用，是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的核心要求。

(一)城鄉(xiāng)金融資源配置失衡

經(jīng)過(guò)近幾年的努力，農(nóng)村金融體系逐步得到建立和健全，但是城鄉(xiāng)金融資源配置的失衡狀況并沒(méi)有根本改變。相對(duì)城市金融而言，農(nóng)村金融服務(wù)體系依然不發(fā)達(dá)和不完善，成為制約城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的瓶頸，急需努力克服和解決。

一是投入的貸款額少，對(duì)“三農(nóng)”支持力度不足。2012年末，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)及主要農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村貸款余額14.54萬(wàn)億元，僅占總貸款余額的23%，其中多數(shù)是流動(dòng)性貸款，生產(chǎn)性貸款并不多。農(nóng)村地區(qū)人均貸款余額與城市相差10倍以上①中國(guó)人民銀行:《2012年金融機(jī)構(gòu)貸款投向統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。。與此同時(shí)，通過(guò)銀行儲(chǔ)蓄和郵政儲(chǔ)蓄等多種渠道，大量農(nóng)村資金流入城市，存貸差超過(guò)3萬(wàn)億元。

二是，農(nóng)村金融服務(wù)設(shè)施落后，金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低。全國(guó)平均每萬(wàn)人金融服務(wù)人數(shù)城市為43人，縣及以下地區(qū)僅為11人，行政村平均不到1人，甚至有些邊緣鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是空白。因此，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和金融服務(wù)急需加強(qiáng)。

三是金融產(chǎn)品較少，操作手段落后，管理水平不高，貸款難的問(wèn)題比較突出。造成農(nóng)村金融落后的原因是多方面的，一方面是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的必然產(chǎn)物，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，帶來(lái)金融相對(duì)不發(fā)達(dá);另一方面是由于農(nóng)村金融效率低、風(fēng)險(xiǎn)大、包袱重、案件高發(fā)等問(wèn)題，對(duì)金融機(jī)構(gòu)缺乏吸引力。

(二)農(nóng)村金融體制的改革和創(chuàng)新

創(chuàng)新是農(nóng)村金融體制改革和發(fā)展的靈魂。為此要按照金融發(fā)展規(guī)律和農(nóng)村的特點(diǎn)，在金融體制改革中，倡導(dǎo)農(nóng)村金融組織和機(jī)構(gòu)、體制和機(jī)制、產(chǎn)品和服務(wù)等多方面的創(chuàng)新，推進(jìn)城鄉(xiāng)金融資源的一體化，更好地為“三農(nóng)”服務(wù)。

一是推進(jìn)農(nóng)村金融組織和機(jī)構(gòu)創(chuàng)新。針對(duì)農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)供給不足的問(wèn)題，促進(jìn)金融組織創(chuàng)新，增加金融機(jī)構(gòu)，壯大農(nóng)村金融市場(chǎng)的服務(wù)主體。農(nóng)村金融組織創(chuàng)新，既要利用和改造存量資源，又要培育和發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。一是強(qiáng)化政策激勵(lì)，通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，引導(dǎo)和促進(jìn)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。二是大力推動(dòng)地方金融機(jī)構(gòu)下鄉(xiāng)設(shè)立服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。三是支持和促進(jìn)農(nóng)村信用社改組為農(nóng)村合作銀行，健全金融服務(wù)體系。四是積極培育農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)和支持符合條件的投資者，創(chuàng)辦小型貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等新型金融機(jī)構(gòu)。

二是推進(jìn)金融機(jī)制和金融體制創(chuàng)新。長(zhǎng)期以來(lái)，多數(shù)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部設(shè)置、業(yè)務(wù)流程和激勵(lì)措施，主要是以大中型企業(yè)、大項(xiàng)目為對(duì)象設(shè)置的，不適應(yīng)農(nóng)村貸款“短、小、頻、急”的要求。因此，必須從實(shí)際出發(fā)，建立與農(nóng)村金融服務(wù)相適應(yīng)的機(jī)制和體制。在內(nèi)部設(shè)置上可以專門(mén)成立小型企業(yè)專營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行單獨(dú)審批、單獨(dú)考核，減少審批手續(xù)，提高服務(wù)效率。在經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革，增強(qiáng)價(jià)格、利率、匯率等的靈活性，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)的活力，不斷滿足農(nóng)村多樣化的金融需求。

三是推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)金融的需求具有多層次、個(gè)性化特點(diǎn)，這就決定了農(nóng)村金融產(chǎn)品必須多樣化和差異化。只有堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，大力開(kāi)發(fā)和創(chuàng)新金融產(chǎn)品，才能為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)提供強(qiáng)有力的金融支持。例如，有些地方的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)了對(duì)民營(yíng)小企業(yè)、個(gè)體工商戶專項(xiàng)貸款，對(duì)經(jīng)營(yíng)特色農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶提供特種信用，對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民設(shè)立創(chuàng)業(yè)基金等。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)牢固樹(shù)立服務(wù)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)理念，加大金融支農(nóng)、惠農(nóng)力度，為農(nóng)民提供方便、快捷、持續(xù)的金融服務(wù)。

總之，針對(duì)農(nóng)村金融多樣化的特點(diǎn)和新農(nóng)村建設(shè)的需要，必須積極培育分工合理、投資多元、功能完善、服務(wù)高效的金融機(jī)構(gòu)，著力構(gòu)建多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系。

五、農(nóng)民的主體地位和平等權(quán)利是可靠保證

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在政治上的集中表現(xiàn)，就是農(nóng)民自主權(quán)缺失，城鄉(xiāng)居民的不平等地位、不公平權(quán)利和不同等待遇。因此，農(nóng)民主體地位的確立，經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利、文化權(quán)利的確認(rèn)和落實(shí)，需要有具體的政策和制度加以保障。

(一)確認(rèn)農(nóng)民群眾的主體地位

農(nóng)村的主體是農(nóng)民。導(dǎo)致“三農(nóng)”問(wèn)題的癥結(jié)之一，在于城鄉(xiāng)分割導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民的身份歧視，某種程度上使他們喪失了當(dāng)家作主的地位。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，必須確認(rèn)農(nóng)民與市民的平等身份，明確農(nóng)民的建設(shè)主體、受益主體和價(jià)值主體地位，在農(nóng)村要堅(jiān)持“以農(nóng)民為本”的原則。

一是要把農(nóng)民群眾的利益作為城鄉(xiāng)一體化的出發(fā)點(diǎn)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的城鄉(xiāng)差距，受害的主體是農(nóng)民，所以要消除城鄉(xiāng)差距，就要提高農(nóng)民的地位，增加農(nóng)民群眾的收入，改善他們的生產(chǎn)和生活條件。城鄉(xiāng)一體化的一切政策、措施，都要體現(xiàn)“為人民”的原則，處處為農(nóng)民群眾著想，有了這種思想認(rèn)識(shí)，任何困難問(wèn)題都能得到解決。例如農(nóng)民工的醫(yī)保問(wèn)題，不少地方以為是個(gè)難題，至今未能解決。而北京市從2012年4月起，150多萬(wàn)農(nóng)民工開(kāi)始享受與城鎮(zhèn)職工相同的醫(yī)保待遇。北京市能做到的，為什么其他城市做不到呢?差距就在能否確立“以農(nóng)民為本”的思想上。

二是要依靠人民群眾實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村等，都是十分重要的外在因素。但是，必須明確城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)互動(dòng)的過(guò)程，更重要的還是內(nèi)在因素，即要依靠農(nóng)村中的廣大干部和群眾，要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，激發(fā)農(nóng)村的活力，才能最終實(shí)現(xiàn)。例如，安徽鳳陽(yáng)農(nóng)民創(chuàng)造的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，曾經(jīng)使1981年至1983年的城鄉(xiāng)收入差距大幅縮小。再如農(nóng)民增收問(wèn)題，政府補(bǔ)貼畢竟是很有限的，一斤糧食的價(jià)值補(bǔ)貼量?jī)H占10%。主要還得靠農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、科技化和規(guī)?；?，這些都得依靠廣大農(nóng)民群眾的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。

三是要把農(nóng)民群眾受益作為城鄉(xiāng)一體化的落腳點(diǎn)。衡量城鄉(xiāng)一體化成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，最終歸結(jié)到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和效益的增強(qiáng)，農(nóng)村綜合生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村居民的物質(zhì)文化生活水平提高。要把城鄉(xiāng)一體化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成果惠及廣大農(nóng)民，落實(shí)到他們的切身利益上，保證農(nóng)民收入增加的速率高于城鎮(zhèn)居民，真正縮小城鄉(xiāng)差距和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

(二)維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益

長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)民的弱勢(shì)地位。按理說(shuō)，憲法規(guī)定的公民權(quán)，對(duì)城鄉(xiāng)居民應(yīng)該是同等的，而由于戶籍身份歧視、勞動(dòng)就業(yè)歧視、福利待遇歧視等，使他們?cè)诮?jīng)濟(jì)、政治上都處于不平等地位。因此，在城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)格外關(guān)注農(nóng)民，給予特別的支持和幫助，以維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

一是維護(hù)農(nóng)村土地方面的權(quán)益。土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民利益的基礎(chǔ)。以往的實(shí)踐證明，農(nóng)民的土地權(quán)益常常受到侵犯?，F(xiàn)今的集體土地所有權(quán)也還存在主體不明、權(quán)限不清等問(wèn)題。因此，在農(nóng)村土地權(quán)登記過(guò)程中，不僅要明確農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)，而且要確認(rèn)他們的支配權(quán)和處置權(quán)，以利于土地的合理流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。同時(shí)，在征地制度方面，地方政府的侵權(quán)行為也很突出，常常是“政府得大頭，農(nóng)民得小頭”，使農(nóng)民利益受損。因此，要改革征地制度，盡快出臺(tái)土地征收補(bǔ)償條例，提高農(nóng)民在土地收益中的比例，使他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保證。

二是維護(hù)農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。就業(yè)是收入的來(lái)源，事關(guān)農(nóng)民的生計(jì)。傳統(tǒng)體制把農(nóng)民束縛在土地上，認(rèn)為農(nóng)民不存在就業(yè)問(wèn)題，這是一種偏見(jiàn)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)改變了過(guò)去的職業(yè)觀念，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要有文化，有科學(xué)知識(shí)，掌握種田技術(shù)和提高管理能力，以及掌握市場(chǎng)信息等。要成為新型農(nóng)民必須具有專業(yè)知識(shí)，因此就業(yè)培訓(xùn)是重要一環(huán)。政府要提供就業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)，增強(qiáng)農(nóng)民的就業(yè)技能和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有自由擇業(yè)的權(quán)力，不受戶籍和地區(qū)的限制。

三是維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利。這就要讓農(nóng)民真正享受民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四大權(quán)利。村民委員會(huì)與一般政權(quán)機(jī)構(gòu)的重大區(qū)別，就在于它是一個(gè)自治性機(jī)構(gòu)，其特點(diǎn)就是依靠村民自治機(jī)制來(lái)運(yùn)行。民主就是這種機(jī)制的體現(xiàn)，它既讓作為主體的農(nóng)民擁有知情權(quán)和決策權(quán)，又對(duì)公共事務(wù)具有更有效的監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。明確農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民的自主權(quán)利，才能充分調(diào)動(dòng)他們的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，才能充分發(fā)揮農(nóng)民對(duì)于自身命運(yùn)的主宰作用。

(三)落實(shí)農(nóng)民工的權(quán)益和保障

“農(nóng)民工”并不是科學(xué)的職業(yè)稱號(hào)，而是二元戶籍制度派生的怪胎。翻翻現(xiàn)在城里人的家史，上代的上代不都是從農(nóng)村來(lái)的嗎?當(dāng)今的農(nóng)民工現(xiàn)象，實(shí)際上是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的產(chǎn)物。國(guó)家有關(guān)文件已經(jīng)明確，農(nóng)民工是產(chǎn)業(yè)工人的一部分。因此，他們的待遇應(yīng)按產(chǎn)業(yè)工人的權(quán)益加以落實(shí)。

一是要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。目前，全國(guó)農(nóng)民工總量已達(dá)26261萬(wàn)人，其中外出農(nóng)民工16336萬(wàn)人，這么龐大的群體要一次性轉(zhuǎn)入城市戶口，無(wú)論是城市設(shè)施和吸納能力都是有困難的，因此只能是有秩序、有條件的轉(zhuǎn)移。對(duì)于有穩(wěn)定工作和收入、有合法住所，并且在城市生活達(dá)到一定年限的農(nóng)民工，可以率先給予城市戶口。特別是要落實(shí)和放寬中小城鎮(zhèn)落戶的條件和政策。

二是維護(hù)農(nóng)民工的公平地位和平等權(quán)利。要充分考慮農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，努力從制度上促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，使他們能夠享受經(jīng)濟(jì)、政治和文化的同等權(quán)利。如勞動(dòng)報(bào)酬上的同工同酬，認(rèn)真解決工資偏低且常拖欠等問(wèn)題。再如子女入學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)、養(yǎng)老醫(yī)保等社會(huì)保障，要享受與市民同等的權(quán)利。

三是，促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，從農(nóng)村生活轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩?，必然有一個(gè)適應(yīng)過(guò)程。不少農(nóng)民工進(jìn)入城市后仍然在這一群體中交往，單位很少管，社區(qū)也管不著，這種狀態(tài)對(duì)農(nóng)民工適應(yīng)城市生活很不利。要建立覆蓋農(nóng)民工的社區(qū)服務(wù)和管理體系，農(nóng)民工已在城市工作和生活，社區(qū)里弄理應(yīng)給予同等關(guān)懷，常住人口應(yīng)落實(shí)民主選舉等市民擁有的一切權(quán)利。

以上四個(gè)難題的分析說(shuō)明，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化具有復(fù)雜性和艱巨性，是一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)過(guò)程。因此，我們一定要知難而進(jìn)，走科學(xué)發(fā)展的道路，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，以人為本，因地制宜，堅(jiān)持不懈地持續(xù)、協(xié)調(diào)推進(jìn)。