公共組織合作意愿的影響因素研究

■ 范從林 博士生（河海大學商學院 南京 210098）

序言

日益復雜的公共管理對公共組織之間的合作提出了越來越高的要求。由于政府管轄之間存在錯綜復雜的銜接和合作關系，如中央和地方政府之間存在行政管理的銜接，不同職能的政府部門之間也存在銜接，同時由于越來越多的公共服務由非政府的非營利或營利組織承擔，這些具有不同程度公共管理職能的公共組織間的合作水平，逐漸成為決定公共服務供給質量的關鍵。Provan和Milward也指出，合作性的組織間關系已經成為公共服務傳遞的普遍機制，對公共組織間的合作的研究，對提高公共管理績效水平具有顯著的意義。

對公共組織合作的研究有不同的視角，其中以組織網(wǎng)絡、行政體制改革、法律法規(guī)等角度進行的研究居多。與這些視角有所區(qū)別，本文選擇從微觀的角度出發(fā)，研究公共組織的合作意愿及其影響因素。本文認為，宏觀政策以及其他環(huán)境因素對公共組織合作所施加的影響，必然在某種程度上體現(xiàn)為對公共組織合作意愿的影響。

研究問題的提出

個體社會價值取向（social value orientation）的相關研究中指出，個體可以區(qū)分出四種類型的特征：競爭、個人主義、合作以及利他主義。研究認為，存在一個動機連續(xù)體，從利他主義到競爭取向，它是人格特征的重要組成部分。

正如對待合作的態(tài)度屬于個體特征中的重要組成部分，由于受到一系列內外因素的綜合影響，組織也會形成如同個體一樣的“性格”特征。楊士堯認為，組織間的狀態(tài)也是一個系列連續(xù)的狀態(tài)，包括合作、競爭、破壞、吞食等。其中，組織對待合作的態(tài)度與意愿，是這種“性格”的重要構成，也是組織文化的重要部分。對于公共組織而言，在面臨環(huán)境多變、任務復雜以及資源有限的情形時，迫于公共服務供給的剛性要求，勢必面臨是否以及如何與其他組織進行合作的抉擇。一般來說，具有高合作意愿的組織，傾向于采用合作的方式獲取資源，解決問題；而具有低合作意愿的組織，則傾向于采用競爭或者孤立的方式獲取資源，解決問題。公共組織的合作形成，既與特定的潛在合作對象的特征以及面臨的具體問題有關，也與組織自身的合作意愿有關。

本文將公共組織的合作意愿置于一個開放的組織-環(huán)境交換系統(tǒng)中，目的在于探討是哪些因素影響和決定了組織在合作意愿上的差異，并且這種影響是怎樣實現(xiàn)的。

組織間的合作內涵

合作有兩種基本的理念類型，一種是各自存在自己的目標，通過協(xié)商妥協(xié)而非命令來協(xié)同彼此行動，約定共同遵守的規(guī)則；另一種是雙方結合為更大的組織并形成一致的目標，雙方接受同一套行動規(guī)則。但是無論哪種合作形式，對組織而言，合作的實施都意味著妥協(xié)，意味著出讓一部分目標和資源控制權，目標是為了實現(xiàn)不合作狀態(tài)下難以達到的目標。

（一）組織合作的利益相關者

圖1 影響組織合作意愿的三類角色

圖2 組織合作意愿決定中的組織慣性與環(huán)境慣性

表1 兩類不同的合作比較

表2 公共組織合作意愿的影響歸類

公共組織的合作意愿可以看作一系列內外部因素綜合影響的結果，這些因素綜合體現(xiàn)了三類與組織有關的利益相關者的存在和影響，如圖1所示。公共組織而言與個體決策的區(qū)別在于其內部除了決策人外還有其他的相關人，組織內部相關人對于合作的態(tài)度同樣會影響組織的合作意愿。對于不同的公共組織，內部管理體制、決策集中程度、問責程度等因素都決定了內部相關人的態(tài)度對組織的最終合作意愿有怎樣的影響。組織外部相關人指的是組織所處的微觀環(huán)境中與組織關系密切的其他組織，因為組織總是處于一個開放的交換環(huán)境中，因此這些外部相關人（主要指組織）對合作的態(tài)度也在很大程度上影響了組織的合作意愿。在新制度主義理論的很多著作中，組織遵循占主導地位的合適的行為觀念來應對現(xiàn)實的或預期的壓力并且獲得合法性（Legitimacy），很顯然，外部相關人對于合作的態(tài)度構成了在同一個組織域（Organizational field，新制度主義學者用其描述一個關系相對密切的組織網(wǎng)絡）中的約定俗成的文化。

在絕大多數(shù)的公共組織合作決策中，組織的決策人是合作與否的關鍵，組織決策人對合作的態(tài)度也是至關重要的決定因素。但是這并非意味著決策人可以不受約束地決定組織的合作意愿。對圖1的進一步分析可以發(fā)現(xiàn)，組織內部相關人以及組織外部相關人實際上都扮演了一種對組織決策人的約束力量，它們要求決策人必須以符合組織內部習慣以及組織域習慣的方式看待合作。但是這種約束程度則受到兩個外生變量的控制，即“組織慣性”與“環(huán)境慣性”（見圖2）。“組織慣性”描述了組織決策人在多大程度上嵌入組織，例如一個決策權力分散的組織其組織慣性就高于一個決策權力集中的組織，而“環(huán)境慣性”則描述了組織在多大程度上嵌入組織域，例如組織間關系更為密切的組織域其環(huán)境慣性就要高于關系一般的組織域。

（二）組織合作意愿決定中的損益比較

組織與個體相比，其功能性、經濟理性都要更強，因此在決定組織合作意愿的因素中，合作所帶來的損益比較是關鍵的一種。但是就一種帶有“性格”特征的合作意愿來說，其合作所涉及的事務與潛在合作對象均不明確，合作意愿僅僅體現(xiàn)為組織對于合作這種組織間關系特定形態(tài)的好惡程度，因此這種情況下?lián)p益比較與特定事務處理下的損益比較有顯著的區(qū)別。

由表1的分析可見，組織的合作意愿大多不針對具體的事務和潛在合作對象進行判斷，而是組織對合作帶來的收益與損失的可能性判斷，即組織的合作意愿更多是基于自身文化和價值觀的一種綜合選擇。從這一點說，低合作意愿的組織在合作意愿的決定中，更多采取減少損失優(yōu)先的態(tài)度，因為合作意味著一部分權利的讓出和不確定性的增加，對低合作意愿的組織而言，合作所能夠帶來的潛在收益其重要性比不上合作所帶來的潛在損失。高合作態(tài)度的組織則表現(xiàn)出爭取收益優(yōu)先的態(tài)度，因為合作總是意味著一部分資源的獲取，它們的重要性要超過了合作的風險。

綜合以上分析可見，組織最終體現(xiàn)出來的作為“性格”特征的合作意愿是與三類組織的利益相關者對合作的態(tài)度，以及組織在合作的損益判斷密切關聯(lián)的，對后兩者的分析則需要進一步從組織運營的過程特征上進行。

公共組織合作意愿的影響因素

如果把公共組織的運作視為在一定環(huán)境基礎上的管理，那么可以把那些對公共組織合作意愿有關的影響因素分別按照范圍和特性進行以下分類（見表2）。

（一）內部環(huán)境因素

內部環(huán)境因素是指與組織內部的實際狀況有關的因素，包括組織決策人的個人合作特征以及組織規(guī)模等。公共組織的決策人其個人合作傾向毫無疑問會在很大程度上影響組織本身的合作意愿，在實行個人負責制的或集權式的管理制度中，這種影響會被進一步放大。組織的規(guī)模也在一定程度上影響了組織的合作意愿，一般來說，規(guī)模較大的組織，其資源自給的能力較高，對于合作的客觀需求則不迫切。

（二）內部管理因素

內部管理因素是指組織施加于內部的管理措施，包括組織的擴張程度、組織內部的合作程度、組織的層級化程度以及管理系統(tǒng)的完備程度。組織的擴張程度較高，則對資源一般會產生較高的需求，對合作獲取資源的需求也較高。組織內部的合作程度對組織合作意愿的影響在于對組織文化的影響，一般來說，公共組織內部各部門之間如果能夠形成較好的合作，對于合作帶來的收益和承擔的成本的認知，會有利于認可合作的組織文化形成。組織的層級化程度對組織合作意愿的影響則與內部合作程度相反，組織的層級本身是一種等級的制度，它傾向于鼓勵垂直報告，而非橫向合作。此外，管理系統(tǒng)的完備程度能夠影響組織在合作風險識別與防范控制上的能力，相對而言，能夠降低合作風險的完備系統(tǒng)，可以有助于組織采用更為開放的態(tài)度面對合作。

（三）外部環(huán)境因素

外部環(huán)境因素是指那些與組織所處的環(huán)境、組織對外交往中的環(huán)境特征以及組織所面臨的特定問題特征有關的一類因素，包括組織的對外合作歷史、組織所處環(huán)境的穩(wěn)定程度、組織所處環(huán)境的社會發(fā)展水平、問題對于組織的重要程度以及組織所處的微環(huán)境中的組織間關系密度等。組織的對外合作歷史顯著地對組織的合作意愿產生影響，那些具有成功的和頻繁的合作歷史的組織，其合作意愿會高于其他組織。

組織所處環(huán)境的穩(wěn)定程度則從組織的合作需求上影響了組織的合作意愿，相對來說，穩(wěn)定環(huán)境中的組織，頻繁與外界合作而獲得稀缺資源的需求，要低于那些處于動態(tài)環(huán)境中的組織，因此其合作意愿也會相對比較低。社會發(fā)展水平對組織合作意愿也有影響，發(fā)展水平較高的地區(qū)，在信息的獲取，風險的防范，法制的健全程度上都要高于發(fā)展水平不高的地區(qū)，因此在這種宏觀環(huán)境下的組織，對合作風險的防范能力也要高于那些發(fā)展水平不高環(huán)境下的組織，相應其合作意愿也會較高。問題對于組織的重要程度，與環(huán)境穩(wěn)定程度的因素影響類似，都是影響了組織是否需要通過合作來獲取必要的問題解決資源，問題越重要，組織經由合作而獲取稀缺資源的需求就越高，合作意愿也會越強。組織微環(huán)境中的組織間關系密度決定了組織在多大程度上嵌入所處的環(huán)境，關系密度越高，說明組織與其他鄰近組織的交往越頻繁，相應來說，組織的合作意愿也會越高。

圖3 公共組織合作意愿決定模型

（四）外部管理因素

相對于外部環(huán)境因素，外部管理因素是指那些組織能夠施加控制，決定對策的與對外事務有關的因素，包括對外人員交流的頻繁程度，以及在公共組織中常見的領導人調職可能性。對于公共組織，需要與其他相關機構發(fā)生較多的人員交流，這種人員交流在很大程度上加深了對彼此的認知和了解，降低了對合作可能帶來的風險判斷，也促成了彼此間的合作。在公共組織中，領導人的調職（尤其指相關組織間的輪調）是一種常見的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的頻繁程度極大地影響了領導人，乃至一個組織的合作意愿，在與那些可能輪調的單位之間，合作則更加易于發(fā)生。

公共組織合作意愿的影響模型

公共組織的合作意愿是組織的一種文化特征，是組織的一系列內外部因素綜合影響的結果。公共組織在特定問題上是否對外合作的決策，也是這種文化特征與特定問題結合的一種結果。從一個方面說，組織的合作決策一般表現(xiàn)為領導人的個人行為，從另一個方面說，這種個人行為又是嵌入于組織內部環(huán)境與組織外部環(huán)境之中的一種選擇。前文對于組織合作意愿的影響因素分類，指向了幾個主要的中間變量，并通過這些中間變量，最終影響了組織的合作意愿。

第一是組織的資源自給程度。很顯然，資源自給程度較高的組織，對合作產生的需求較少，組織無需承擔合作的潛在風險即可在內部獲得解決問題所需的資源，因此必定對組織的合作意愿產生影響。而那些資源自給程度較低的組織，則必須通過發(fā)展和維系與其他組織的合作關系獲取解決問題所需要的資源。在影響組織合作意愿的內外部因素中，組織擴張程度、組織規(guī)模、環(huán)境穩(wěn)定程度等因素都會影響組織的資源自給程度。

第二是組織合作的外部促進程度。組織所處微環(huán)境對合作的認知在很大程度上影響組織對于合作的認知，組織必須在態(tài)度和行為上保持與組織域的某種一致以獲取“合法性”。對于公共組織，保持與同一個“體系”內的其他組織在合作意愿上的一致，也是一種安全的對外交往策略。組織內外部因素中的社會發(fā)展水平、問題重要程度以及組織間關系密度都會影響合作的外部促進程度。對于公共組織而言，公眾有要求其加強合作提高公共服務提供質量的自然意愿，這種意愿隨著社會發(fā)展水平的提高而增強，因此在社會發(fā)展水平較高的地區(qū)，公共組織所面臨的公眾對于其合作的外部促進要更強，這可以視為環(huán)境對于公共組織的某種壓力。而問題的重要程度對于公共組織同樣如此，問題越重要，解決問題所面臨的公眾和輿論壓力也越大，公共組織采取公眾所希望的合作方式去解決問題的可能性也越高。組織間關系密度較高的公共組織，其采孤立主義而非合作主義的可能性也越低，原因也在于外部組織域的合作促進程度有所區(qū)別。

第三是組織的文化開放程度。組織的文化開放程度既受到組織內外部因素的直接影響，又受到組織的資源自給程度和外部促進程度的影響，文化開放程度是指組織采用何種態(tài)度面對外部環(huán)境，文化開放程度較高的組織傾向于通過與其他組織和環(huán)境的交換獲取資源，而開放程度較低的組織則傾向于在組織內部進行資源重組和發(fā)掘以滿足需求。組織的內部合作程度、層級化程度、管理系統(tǒng)的完備程度、組織對外人員交流的頻繁程度、領導人調職的可能性、組織領導人的個人合作特征、組織的外部交往歷史以及組織所處環(huán)境的穩(wěn)定程度都在不同程度上影響了組織的文化開放程度。

綜上所述，組織的一系列內外部因素是通過影響了組織的資源自給程度、外部促進程度以及組織的文化開放程度影響了組織的合作傾向，它們之間存在如圖3所示的影響模型。

對于特定的公共組織，判斷其在對外合作上的意愿，需要資源自給程度、文化開放程度、以及外部促進程度等幾個主要因素上進行。對公共組織的合作促進，也需要從資源、文化以及環(huán)境的角度進行優(yōu)化。例如在內部管理變量上，可以從促進組織內部的跨部門合作、促進扁平化決策以及加強管理系統(tǒng)完備性（尤其是合作風險的識別防范系統(tǒng)）等角度提高組織的合作意愿；在外部管理變量上，則通過提高與特定組織的人員交流和領導人調職、掛職等方式提高合作意愿；在內部環(huán)境變量上，則需要通過改善組織領導人個人對于合作的認知來實現(xiàn)；在外部環(huán)境變量上，需要提高公共組織在問題解決和結果反饋上的透明度，鼓勵形成跨組織的合作以提高公共管理水平，并且建立行之有效的合作風險防范制度和違約懲罰制度來改善公共組織的合作意愿。

結論

公共組織的合作意愿是公共組織在面對不特定的合作對象，在對合作潛在收益和損失進行判斷后形成的一種傾向，它與公共組織在特定問題下的合作決策不同，更多體現(xiàn)為組織的一種“性格”特征。公共組織的合作意愿受到一系列內外部的管理以及環(huán)境因素的影響，這些因素又通過影響組織的資源自給程度、組織的外部促進程度以及組織的文化開放程度影響了組織的合作意愿。

資源自給程度較高的組織相對而言在對外的合作意愿上要低于那些資源自給程度較低的組織；組織所處環(huán)境對合作的促進程度對于組織的合作意愿有正向的影響；資源自給程度和外部促進程度同時影響了組織的文化開放程度，一般來說，文化開放程度越高的組織，對于合作更易于采用接受的態(tài)度，在面臨特定問題時，也傾向于采用對外合作獲取資源的方式。

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