少數(shù)民族地區(qū)公路運(yùn)輸樞紐發(fā)展思路研究

樸青海，楊 光，孫小年

（1.延邊朝鮮族自治州交通運(yùn)輸管理處，吉林 延吉 133001；2.交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029）

0 引言

1989年，交通部提出從“八五”開始用幾個(gè)五年計(jì)劃的時(shí)間，建設(shè)公路主骨架、水運(yùn)主通道、港站主樞紐和交通支持系統(tǒng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃設(shè)想，簡(jiǎn)稱 “三主一支持”，以適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。1992年交通部印發(fā)了《全國(guó)公路主樞紐布局規(guī)劃》，在全國(guó)確定了45個(gè)主樞紐城市[1]。經(jīng)過十幾年的努力，我國(guó)公路運(yùn)輸樞紐建設(shè)取得了重要成果，顯著提升了公路運(yùn)輸服務(wù)能力和水平。2004年交通部頒布了《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》，隨著《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》實(shí)施，原有公路主樞紐規(guī)劃已不能滿足發(fā)展的需要。為適應(yīng)新時(shí)期公路交通發(fā)展的要求，進(jìn)一步完善國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃，2007年4月，交通部印發(fā)了《國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐布局規(guī)劃》[2]，該規(guī)劃是對(duì)國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃的進(jìn)一步完善，國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐將與國(guó)家高速公路網(wǎng)共同構(gòu)筑能力充分、組織協(xié)調(diào)、運(yùn)行高效、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、安全環(huán)保的公路運(yùn)輸系統(tǒng)。

然而上述規(guī)劃均未考慮到民族地區(qū)差異性。我國(guó)是一個(gè)由56個(gè)民族組成的多民族的國(guó)家，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致大部分少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較慢，致使相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施（尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施）建設(shè)滯后，從而給社會(huì)帶來了一定不穩(wěn)定因素，因此少數(shù)民族地區(qū)公路運(yùn)輸樞紐發(fā)展已刻不容緩。

1 國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐規(guī)劃成果分析

《國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐布局規(guī)劃》最終確定179個(gè)國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐，其中12個(gè)為組合樞紐，合計(jì)196個(gè)城市，具體分布如圖1及表1所示。

圖1 國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐布局規(guī)劃方案

由表1可知我國(guó)國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐布局規(guī)劃存在以下特點(diǎn)。

1.1 東、中、西部國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐密度不均

從數(shù)量方面來看，東部、中部、西部國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐數(shù)量分別為63個(gè)、55個(gè)、61個(gè)，相對(duì)均衡，但西部地區(qū)幅員遼闊，面積遠(yuǎn)大于東、中部地區(qū)；從密度方面來看，東部、中部、西部國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐密度分別為61.5個(gè)／百萬(wàn)平方公里、33.7個(gè) ／百萬(wàn)平方公里、9.0個(gè) ／百萬(wàn)平方公里，東部地區(qū)國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐的密度約為西部的7倍之多，例如新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)11.8萬(wàn)平方公里土地上無(wú)一處國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐足以說明這一點(diǎn)。

表1 國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐布局規(guī)劃方案一覽表

1.2 少數(shù)民族地區(qū)國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐比重偏低

目前我國(guó)擁有4個(gè)直轄市，265個(gè)地級(jí)市，32個(gè)地區(qū)，共計(jì)301個(gè)非少數(shù)民族自治的地級(jí)以上城市，其中187個(gè)城市被納入國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐城市，占所有城市的62.1%；同時(shí)我國(guó)擁有30個(gè)少數(shù)民族自治州，卻只有9個(gè)被納入國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐城市，僅占少數(shù)民族自治州的30.0%，其中西部地區(qū)僅為22.2%。少數(shù)民族地區(qū)國(guó)家公路客運(yùn)樞紐比重偏低。

2 少數(shù)民族地區(qū)公路運(yùn)輸樞紐發(fā)展分析

2.1 少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)特征分析

當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。一方面經(jīng)濟(jì)全球化正在改變著中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及每個(gè)人的生活。經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)于少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)影響巨大。經(jīng)濟(jì)全球化為推進(jìn)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了歷史性機(jī)遇，但知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來，使少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著更加嚴(yán)峻的發(fā)展環(huán)境，其中尤以與發(fā)達(dá)地區(qū)在科學(xué)技術(shù)水平上的差距日趨拉大為甚。由此導(dǎo)致了少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)具有如下特點(diǎn)[3]。

2.1.1 少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，與主體民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大

少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著特征是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，人民收入水平不高，與主體民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大。各民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡是世界多民族國(guó)家普遍存在的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

2.1.2 從整體上看，少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍緩慢

制約少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素很多，從非經(jīng)濟(jì)因素來看主要在以下幾個(gè)方面：一是地緣劣勢(shì)造成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的超封閉性；二是少數(shù)民族封閉的意識(shí)和落后的觀念；三是少數(shù)民族的教育程度普遍較低，形成創(chuàng)新瓶頸。

2.1.3 生產(chǎn)社會(huì)化程度低，市場(chǎng)發(fā)育程度不足

大多數(shù)少數(shù)民族發(fā)展處于社會(huì)發(fā)展的低級(jí)階段，有的甚至是游牧部落社會(huì)，教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生水平極低，商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，市場(chǎng)發(fā)育程度不足。社會(huì)發(fā)育程度低，限制了民族地區(qū)市場(chǎng)范圍和分工的擴(kuò)展、資本的形成及比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

2.1.4 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形式占主導(dǎo)地位

這是少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的共性制約瓶頸。在大多數(shù)少數(shù)民族中，工業(yè)化基礎(chǔ)比較薄弱，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)仍然占較大比重，很多少數(shù)民族的生計(jì)主要依靠簡(jiǎn)單勞動(dòng)、傳統(tǒng)技術(shù)和小片土地的結(jié)合，技術(shù)和資本極端缺乏。由于農(nóng)業(yè)本身就是效益偏低的產(chǎn)業(yè)，而許多少數(shù)民族農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式又多以家庭式小規(guī)模經(jīng)濟(jì)組合體為勞動(dòng)組織形式。由于農(nóng)業(yè)技術(shù)長(zhǎng)期不變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具落后，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率水平和收入水平都非常低下。少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)要發(fā)展應(yīng)大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)[4]。

2.1.5 少數(shù)民族在經(jīng)濟(jì)關(guān)系上對(duì)中央政府存在著較強(qiáng)的依附性

不發(fā)達(dá)的少數(shù)民族對(duì)中央政府和對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)在人力、財(cái)力、物力上的依附性明顯存在。如大部分少數(shù)民族的糧食不能自給，要依賴于從發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)進(jìn)糧食才能維持基本的生存需要；工業(yè)發(fā)展水平較低，尤其輕工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，大部分基本生產(chǎn)資料和生活消費(fèi)品的自給程度很低，要依賴于區(qū)外輸入；少數(shù)民族生產(chǎn)的產(chǎn)品主要是初級(jí)資源型產(chǎn)品，其市場(chǎng)指向主要在發(fā)達(dá)地區(qū)，即使是價(jià)格扭曲，存在“雙重價(jià)值流失”的交易格局下，這種不平等的區(qū)際貿(mào)易仍然在發(fā)生。

2.2 少數(shù)民族地區(qū)公路運(yùn)輸樞紐發(fā)展特征分析

公路運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征決定了少數(shù)民族地區(qū)公路運(yùn)輸發(fā)展特征。

2.2.1 少數(shù)民族地區(qū)公路客貨運(yùn)輸量相對(duì)偏低

少數(shù)民族地區(qū)多處于高山、高原等地，交通條件不便，與外界的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)相對(duì)較少，部分少數(shù)民族地區(qū)仍處于自給自足的社會(huì)發(fā)展階段，從而導(dǎo)致了公路客貨運(yùn)輸量相對(duì)較低的現(xiàn)狀。

2.2.2 少數(shù)民族地區(qū)公路運(yùn)輸樞紐站場(chǎng)建設(shè)相對(duì)落后

少數(shù)民族地區(qū)公路運(yùn)輸樞紐站場(chǎng)建設(shè)相對(duì)落后，普遍存在著占地面積、建筑面積、停車場(chǎng)面積等與站場(chǎng)發(fā)送能力不相適應(yīng)的現(xiàn)象，站場(chǎng)建設(shè)用地不足，乘客舒適性難以保障。

2.2.3 少數(shù)民族地區(qū)公路運(yùn)輸樞紐站場(chǎng)信息化水平相對(duì)較低

目前，少數(shù)民族地區(qū)樞紐站場(chǎng)與管理部門、站場(chǎng)與站場(chǎng)、站場(chǎng)與用戶之間，還缺乏有效的信息溝通手段，未采用現(xiàn)代化的通信和計(jì)算機(jī)手段進(jìn)行管理，沒有形成有效的信息網(wǎng)絡(luò)，資源不能共享。公路運(yùn)輸樞紐的信息化水平相對(duì)較低。

2.3 少數(shù)民族地區(qū)公路運(yùn)輸樞紐發(fā)展存在的問題

2.3.1 規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理技術(shù)及手段落后

少數(shù)民族地區(qū)多處于偏遠(yuǎn)山區(qū)，有些少數(shù)民族地區(qū)甚至還處于社會(huì)發(fā)展的低級(jí)階段，由此導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)在科技、教育、文化等方面落后于其他地區(qū)，進(jìn)而不能及時(shí)有效地引進(jìn)并利用一些新思想、新理念、新方法、新技術(shù)到交通運(yùn)輸中來，致使少數(shù)民族地區(qū)交通運(yùn)輸業(yè)在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等多方面相對(duì)落后，以至于影響到本地區(qū)公路運(yùn)輸樞紐的發(fā)展。

2.3.2 資金來源渠道不暢，融資能力不強(qiáng)

少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，地方政府經(jīng)濟(jì)緊張，人口稀少，出行需求不旺，客運(yùn)市場(chǎng)慘淡的。上述種種導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)入地方政府無(wú)力投資公路運(yùn)輸樞紐建設(shè)吸引民間資本涌入，民間資本不愿進(jìn)入公路運(yùn)輸樞紐市場(chǎng)彌補(bǔ)政府財(cái)政資金的不足的惡行循環(huán)之中。資金來源渠道不暢，融資能力不強(qiáng)成為導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)公路客運(yùn)樞紐發(fā)展的直接原因。

2.3.3 交通人才匱乏

由于受少數(shù)民族地區(qū)交通行業(yè)自身發(fā)展能力較弱，社會(huì)影響力不夠，人才吸引力不足等制約，交通人才匱乏已成為少數(shù)民族地區(qū)的普遍現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，交通要先行；交通要發(fā)展，人才要先行。交通人才的匱乏導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)交通運(yùn)輸效率低下，現(xiàn)已經(jīng)成為制約少數(shù)民族地區(qū)交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的主要癥結(jié)之一。

3 延吉國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐布局規(guī)劃的啟示

3.1 延吉國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐規(guī)劃

3.1.1 客貨運(yùn)量發(fā)展預(yù)測(cè)

結(jié)合延邊歷年社會(huì)經(jīng)濟(jì)及交通運(yùn)輸發(fā)展現(xiàn)狀，預(yù)測(cè)得到各特征年延邊州客貨運(yùn)量及公路運(yùn)輸樞紐站場(chǎng)送量、吞吐量預(yù)測(cè)值（如表2所示）。

表2 延邊州客貨運(yùn)量及公路客貨運(yùn)樞紐站場(chǎng)發(fā)送量、吞吐量預(yù)測(cè)結(jié)果

3.1.2 布局方案

根據(jù)公路樞紐客貨運(yùn)站場(chǎng)宏觀布局和微觀布局的理論方法，以公路運(yùn)輸樞紐站場(chǎng)布局原則為指導(dǎo)，結(jié)合現(xiàn)代物流發(fā)展的需要，考慮客貨運(yùn)交通的換乘換裝銜接組織，在延邊州客貨運(yùn)站場(chǎng)系統(tǒng)總體規(guī)?？刂葡拢?guī)劃延吉、圖們、琿春組合樞紐共計(jì)5個(gè)客運(yùn)站和4個(gè)貨運(yùn)樞紐[5]，分別是延吉東北亞客運(yùn)總站、延吉東北亞客運(yùn)北站、延吉西站綜合客運(yùn)樞紐、延邊圖們客運(yùn)站、延邊琿春客運(yùn)站、延吉聚星物流中心、延吉朝陽(yáng)川物流中心、延邊圖們國(guó)際物流中心、延邊琿春國(guó)際物流中心。如表3、表4，圖2、圖3所示。

表3 延吉國(guó)家公路客運(yùn)樞紐布局規(guī)劃一覽表

表4 延吉國(guó)家公路貨運(yùn)樞紐站場(chǎng)布局方案

圖2 延吉國(guó)家公路客運(yùn)樞紐站場(chǎng)規(guī)劃布局示意圖

圖3 延吉國(guó)家公路貨運(yùn)樞紐站場(chǎng)規(guī)劃布局示意圖

3.2 延吉國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐布局規(guī)劃的啟示

由上述規(guī)劃可知，延吉國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐的編制范圍為延吉、圖們、琿春三縣市的城市規(guī)劃區(qū)，相應(yīng)規(guī)劃站場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)得到交通運(yùn)輸部及吉林省交通運(yùn)輸廳支持，但其農(nóng)村公路運(yùn)輸站場(chǎng)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、少數(shù)民族比重較高的和龍、汪清、安圖等縣市公路運(yùn)輸樞紐建設(shè)則無(wú)任何資金及政策的支持，相應(yīng)公路運(yùn)輸樞紐發(fā)展仍然面臨著巨大困難。

由此建議交通運(yùn)輸部應(yīng)多吸納少數(shù)民族地區(qū)首府為國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐城市，并給予更加優(yōu)惠的資金及政策支持，同時(shí)交通運(yùn)輸部及所在省委省政府應(yīng)加大對(duì)少數(shù)民族地區(qū)非國(guó)家公路運(yùn)輸樞紐城市及農(nóng)村公路運(yùn)輸樞紐站場(chǎng)建設(shè)的扶持力度，并在此基礎(chǔ)上，聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)權(quán)威部門結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況合理布置客運(yùn)班線，打造信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)公路運(yùn)輸樞紐安區(qū)、經(jīng)濟(jì)、高效、特色化發(fā)展。

4 措施建議

為了促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，應(yīng)該進(jìn)一步改善少數(shù)民族地區(qū)交通運(yùn)輸條件。然而少數(shù)民族地區(qū)交通建設(shè)條件差，自我發(fā)展能力低，很難用市場(chǎng)化的方式運(yùn)作，需要有特殊的政策和強(qiáng)有力的措施來保障。因此建議如下。

4.1 政府支持，出臺(tái)優(yōu)惠政策

隨著城市的不斷發(fā)展，城市用地日趨緊張，公路運(yùn)輸樞紐建設(shè)的征地費(fèi)用迅速上漲，高額的征地費(fèi)用也已經(jīng)成為制約少數(shù)民族地區(qū)公路運(yùn)輸樞紐站場(chǎng)發(fā)展的重要因素。因此建議政府部門應(yīng)給予公路運(yùn)輸樞紐建設(shè)相應(yīng)的優(yōu)惠政策，在土地征用、稅收等方面給予大力支持，實(shí)行政策傾斜扶持。

4.2 加大政府投資，積極拓展其他籌資渠道

資金問題是長(zhǎng)期制約少數(shù)民族地區(qū)交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的“瓶頸”，公路運(yùn)輸樞紐依靠其自身的盈利能力目前尚不足以吸引到大規(guī)模的民間資本，客觀上需要政府進(jìn)行扶持，通過投入一定比例的引導(dǎo)性資金以增強(qiáng)其融資能力，同時(shí)應(yīng)靈活吸引國(guó)內(nèi)外資金參與少數(shù)民族地區(qū)公路運(yùn)輸樞紐建設(shè)。

4.3 加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)交通運(yùn)輸建設(shè)的科學(xué)研究和技術(shù)引進(jìn)工作，積極培養(yǎng)交通人才

少數(shù)民族地區(qū)多集中在西部地區(qū)，多為高原、大山，沙漠等地形，自然條件較差，給交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了諸多科學(xué)難題，需要進(jìn)行前期的科學(xué)攻關(guān)研究。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)交通科學(xué)研究力度，加快交通人才的培養(yǎng)，積極地借鑒、吸收、利用國(guó)際先進(jìn)適用的技術(shù)。

4.4 理順機(jī)制，加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理

由于少數(shù)民族地區(qū)運(yùn)用管理機(jī)制不順，因此需要加強(qiáng)研究如何理順投資、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)和管理四個(gè)主體的關(guān)系。在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，將公路運(yùn)輸樞紐站場(chǎng)建設(shè)成為自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，交通主管部門只負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行行業(yè)管理。

4.5 加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)

信息平臺(tái)是信息系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)，政府應(yīng)從行業(yè)和市場(chǎng)管理的角度出發(fā)，做好信息系統(tǒng)規(guī)劃和公共信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，使各樞紐站場(chǎng)、不同地區(qū)的運(yùn)輸樞紐以及鐵路站場(chǎng)、港口等通過相應(yīng)的接口與公共信息服務(wù)平臺(tái)聯(lián)接，公共信息流實(shí)現(xiàn)信息資源共享，使運(yùn)輸樞紐網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。

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