城鎮(zhèn)化進程中濰坊市義務(wù)教育階段民辦教育發(fā)展研究

王俊杰

(中國海洋大學(xué)，山東 青島 266100)

黨的十八大報告將辦好人民滿意的教育列為改善民生和加強社會建設(shè)的首要工程。［1］在城鎮(zhèn)化進程中，做好義務(wù)教育階段學(xué)校布局規(guī)劃是辦好人民滿意教育的基礎(chǔ)，而義務(wù)教育階段民辦學(xué)校建設(shè)是學(xué)校布局規(guī)劃中的關(guān)鍵組成部分。經(jīng)濟和社會的多元化要求教育發(fā)展的多元化。市場經(jīng)濟發(fā)展成熟的國家，民辦教育都占到了較大比例。要借助城鎮(zhèn)化中城市建設(shè)的時機，吸引社會資金投入義務(wù)教育階段民辦學(xué)校建設(shè)，以義務(wù)教育階段民辦學(xué)校發(fā)展帶動區(qū)域教育水平提高。

一、城鎮(zhèn)化中義務(wù)教育階段民辦學(xué)校建設(shè)的積極意義

1.民辦教育是整個教育體系的有機組成部分。

2003 年9 月1 日開始實施的《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱“促進法”)指出:“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分?！薄秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年)》指出:“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量?！庇纱丝梢?，義務(wù)教育階段民辦教育是義務(wù)教育的有機組成部分，具有促其活力發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的“鯰魚效應(yīng)”。國家政策法規(guī)給予了民辦教育科學(xué)而精準的定位。

2.民辦教育是教育體系的活力部分。

2013 年3 月，教育部長袁貴仁在全國政協(xié)教育界別聯(lián)組會上回應(yīng)政協(xié)委員的提問時表示:“任何國家都不可能靠政府把所有教育辦好，這是國際經(jīng)驗，這是歷史經(jīng)驗。民辦教育對中國的教育普及作了重大貢獻，為教育改革做了積極探索，功不可沒?！痹趪液蜕綎|省的中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要中，民辦教育都放在了辦學(xué)體制改革的部分進行闡述，這表明，民辦教育是促進辦學(xué)體制改革的推動力。進行辦學(xué)體制改革才有學(xué)校發(fā)展的活力，而民辦學(xué)校能夠創(chuàng)新機制，率先實現(xiàn)自主辦學(xué)，并為公辦學(xué)校的運行機制轉(zhuǎn)變提供外部壓力，積累成功經(jīng)驗。民辦教育的發(fā)展極大地推動了教育管理體制改革和育人模式創(chuàng)新，促進了教育教學(xué)改革的發(fā)展。

3.吸引社會資金建設(shè)民辦學(xué)校是增加教育投入的有效途徑。

近年來，社會對教育的需求特別是特色教育需求，越來越旺盛，發(fā)展民辦教育會更好地滿足這種社會需求，進一步辦好人民滿意的教育。同時，我國基礎(chǔ)教育龐大，當(dāng)前單靠政府投入，難以滿足社會對教育的需求，必須充分調(diào)動社會力量，引導(dǎo)社會資金，促進教育投入多樣，利用市場規(guī)律促進資源合理配置。

4.發(fā)展民辦教育能夠促進教育公平。

義務(wù)教育就近入學(xué)、劃片招生的政策，保證了適齡兒童都能接受義務(wù)教育，但限制了家長的選擇權(quán)。民辦教育的發(fā)展給家長提供了選擇空間，民辦學(xué)校不限招生范圍，農(nóng)村孩子可以走進城市的優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校，從另一個角度體現(xiàn)了教育公平。同時，教育均衡不是平均主義，是發(fā)展中的動態(tài)均衡。發(fā)展民辦教育能夠促進教育水平整體提升，促進學(xué)校間在發(fā)展中實現(xiàn)均衡。

二、城鎮(zhèn)化與建設(shè)民辦學(xué)校的契合點

1.城鎮(zhèn)化是學(xué)校建設(shè)的壓力和契機。

2012 年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國、山東省和濰坊市的城鎮(zhèn)化率分別達到52.57%、52.4%和49.75%。［2］根據(jù)美國學(xué)者諾瑟姆提出的S 曲線學(xué)說，城市化分為初級階段、中級階段和高級階段，城市化水平達到30%-70%屬于加速發(fā)展的中級階段。［3］

2012 年12 月中央經(jīng)濟工作會議指出:“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展?！睆氖舜蟮街醒虢?jīng)濟工作會議及之后的中央領(lǐng)導(dǎo)在多個場合的講話表明，國家已將城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位提到了前所未有的高度。專家學(xué)者對國家提出新型城鎮(zhèn)化的邏輯思路進行了分析，“即經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理的深層次矛盾日益突出→擴大內(nèi)需是調(diào)結(jié)構(gòu)的首要任務(wù)→最大的內(nèi)需在城鎮(zhèn)化?！?013 年1 月，山東省政府發(fā)布《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要(2012-2020)》，據(jù)此，《濰坊市城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要(2013-2020)》正在征求意見中。在這樣的形勢下，城鎮(zhèn)化首先外顯為城區(qū)的擴面延伸，只有科學(xué)制定并嚴格實施中小學(xué)(包括民辦學(xué)校)布局規(guī)劃，才能打造均衡教育的載體，避免出現(xiàn)“大班額”“上學(xué)難”的城市病。

2.學(xué)校建設(shè)在城鎮(zhèn)化過程中具有帶動功能。

美國經(jīng)濟學(xué)家米凱·吉瑟研究證明，在鄉(xiāng)村地區(qū)，教育水平提高10%，將多誘導(dǎo)6%～7%的農(nóng)民遷出農(nóng)業(yè)。教育對城鎮(zhèn)化發(fā)展的直接作用是轉(zhuǎn)移農(nóng)民，推動城鎮(zhèn)人口規(guī)模擴大，間接作用就是促進農(nóng)民生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，促進農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)穩(wěn)定轉(zhuǎn)移。教育是拉動經(jīng)濟最有力、最“環(huán)?！钡摹熬G色引擎”。城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育吸引了農(nóng)村學(xué)生進城就讀，將帶動幾名家庭成員在城鎮(zhèn)就業(yè)、生活和消費，形成以教育為核心的小產(chǎn)業(yè)鏈，帶動城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)、餐飲、交通、文化、信息等產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

“以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚”是目前推進城鎮(zhèn)化的共識。由于濰坊市城鎮(zhèn)的資源、承載能力和市場空間極為有限，政府可作為的空間受到限制。教育機構(gòu)對濰坊市農(nóng)村居民進城落戶意愿調(diào)查中，80%農(nóng)村居民進城鎮(zhèn)落戶或居住是為了子女接收良好教育。因此，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域造就一所教育質(zhì)量堪與城市優(yōu)質(zhì)學(xué)校媲美的學(xué)校，其所帶來的人口集聚效應(yīng)將遠遠快于并高于由產(chǎn)業(yè)集聚帶來的人口集聚效應(yīng)。

3.企業(yè)具有參與民辦學(xué)校建設(shè)的動力。

根據(jù)對濰坊市義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，企業(yè)或個人投資教育的動力來源主要有四個方面:一是履行社會責(zé)任，回報社會，樹立企業(yè)形象;二是主要解決企業(yè)員工子女上學(xué)問題(適用于員工較多的企業(yè));三是從教育產(chǎn)業(yè)中獲利;四是通過建設(shè)學(xué)校實現(xiàn)房產(chǎn)的增值，主要是房地產(chǎn)企業(yè)，從城鎮(zhèn)化與教育發(fā)展互動的微觀層面來看，這是吸引房地產(chǎn)企業(yè)投資辦學(xué)的主要目的。例如，2010 年建成招生的濰坊市奎文區(qū)德潤國際雙語學(xué)校是由房地產(chǎn)企業(yè)投資建設(shè)的一所九年一貫制民辦學(xué)校，學(xué)校緊鄰該企業(yè)所屬德潤社區(qū)，帶動了德潤社區(qū)房產(chǎn)增值。該企業(yè)的廣告語即是:“入駐德潤社區(qū)，免費就讀德潤國際雙語學(xué)?！薄?/p>

三、濰坊市推進義務(wù)教育階段民辦學(xué)校發(fā)展的模式

1.濰坊市義務(wù)教育階段民辦學(xué)?；厩闆r。

近年來，濰坊市義務(wù)教育階段民辦學(xué)校數(shù)量增加，在校生增多，品牌效應(yīng)凸顯。自2008 年至2012 年，濰坊市義務(wù)教育階段民辦學(xué)校數(shù)量從27 所發(fā)展到47 所。目前，全市義務(wù)教育階段民辦學(xué)校在校生7 萬人，占同類學(xué)校在校生的8.35%。濰坊市義務(wù)教育階段民辦學(xué)校已成為同類教育中的品牌學(xué)校，形成了“擇校找民?！钡默F(xiàn)象。

表1 濰坊市各級全日制民辦學(xué)校在校生情況對照表

2.濰坊市義務(wù)教育階段民辦學(xué)校辦學(xué)主體多元化。

從辦學(xué)主體分析，濰坊市民辦教育辦學(xué)主體趨向多元化，企事業(yè)單位、集體、社會團體辦學(xué)，也有公民個人參與辦學(xué)。辦學(xué)形式多樣化，個人獨資、股份制、合作辦學(xué)等辦學(xué)形式并存，形成了各類辦學(xué)主體和辦學(xué)形式和諧共存、互為補充、共同發(fā)展的格局。辦學(xué)方式主要有以下幾種:

采用BOT 方式辦學(xué)。由企業(yè)投資建校，按民辦學(xué)校機制運行，在保證區(qū)域內(nèi)學(xué)生享受公辦學(xué)校待遇基礎(chǔ)上，擴大學(xué)校招生范圍，給予學(xué)校更多的辦學(xué)自主權(quán)。企業(yè)經(jīng)營一定年限后將學(xué)校交還政府，如昌樂二中。

校企聯(lián)合辦學(xué)。由企業(yè)與公辦學(xué)校合作，投資建設(shè)新的民辦學(xué)校，企業(yè)負責(zé)學(xué)校建設(shè)，公辦學(xué)校負責(zé)教學(xué)及管理。根據(jù)合同規(guī)定，每年給投資者一定的回報。

房地產(chǎn)企業(yè)投資辦學(xué)，按協(xié)議取得辦學(xué)收益。房地產(chǎn)企業(yè)為承擔(dān)社會責(zé)任、贏得社會信譽，投資學(xué)校，如濰坊北海雙語學(xué)校。房地產(chǎn)企業(yè)為提升房價，就近建設(shè)學(xué)校，如奎文德潤國際雙語學(xué)校等。房地產(chǎn)企業(yè)投資辦學(xué)成為近年濰坊市義務(wù)教育階段民辦學(xué)校建設(shè)的主要模式。

3.濰坊市對企業(yè)和個人辦學(xué)的政策支持。

2003 年，濰坊市政府印發(fā)《關(guān)于深化辦學(xué)體制改革加快民辦教育發(fā)展的意見》，2005 年濰坊市教育局與人事、財政、國土等七部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于吸引社會資金促進民辦教育快速發(fā)展的意見》。這兩個意見為濰坊市企業(yè)或個人等社會力量辦學(xué)提供了政策支持。其中，吸引企業(yè)或個人辦學(xué)的關(guān)鍵政策是:

(1)建設(shè)規(guī)劃用地與公辦學(xué)校同等對待。民辦學(xué)校在征用土地和建設(shè)配套等各項稅費的減免上享受與公辦學(xué)校同樣的優(yōu)惠政策。新建、擴建民辦學(xué)校，按照公益事業(yè)用地以劃撥方式提供土地使用權(quán)。建設(shè)配套費等行政事業(yè)性收費，凡屬濰坊市規(guī)定的一律予以免繳。

(2)教師選聘與公辦學(xué)校同等對待。通過貸款、股份合作、BOT 等形式建立的民辦學(xué)校，教職工與公辦學(xué)校教職工享受同等待遇，其工資福利由同級財政承擔(dān)。各教育機構(gòu)教職工可以按事業(yè)單位標準繳納養(yǎng)老保險金，工齡、教齡連續(xù)計算，晉職、晉級與公辦學(xué)校同等對待。與公辦學(xué)校教師享受同等退休待遇。

4.濰坊市房地產(chǎn)企業(yè)投資辦學(xué)的典型案例。

案例一:濰坊北海雙語學(xué)校

濰坊北海雙語學(xué)校是由山東天同宏基集團股份有限公司投資建設(shè)，學(xué)校位于坊子區(qū)長寧街中段。在原高中、中專撤消后閑置資產(chǎn)基礎(chǔ)上，投資6000 萬元，占地90 畝，建筑面積30，000 平方米。教學(xué)班54 個，分設(shè)初中部和小學(xué)部。于2007 年開始招生，目前在校生1840 人。目前，在該?；A(chǔ)上已形成了集團化辦學(xué)和公司化融資的運營架構(gòu)。天同公司已形成義務(wù)教育階段學(xué)校建設(shè)為先導(dǎo)，運作精品樓盤的成熟模式，并開始在省內(nèi)外擴大。

案例二:濰坊市奎文區(qū)德潤國際雙語學(xué)校

濰坊市奎文區(qū)德潤國際雙語學(xué)校是山東楊潤營造房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司投資建設(shè)，學(xué)校位于奎文區(qū)北海路以西，張九路以南，九龍山樹木園以北。學(xué)?？偼顿Y5000 萬元，占地約42 畝，校舍建筑面積約20000平方米，教學(xué)班48 個，分設(shè)初中部和小學(xué)部。學(xué)校辦學(xué)用地由奎文區(qū)政府劃撥，楊潤公司建成后委托奎文區(qū)教育局管理。于2010 年開始招生，目前在校生達到1500 人。學(xué)校學(xué)生來源包括:劃片城中村學(xué)生免費入學(xué);揚潤公司所屬德潤社區(qū)業(yè)戶子女免費入學(xué);面向市區(qū)不限具體范圍招生。兩所學(xué)校都以其先進辦學(xué)條件、雙語教學(xué)、自主辦學(xué)、小班化等成為全市優(yōu)質(zhì)教育資源地。

四、在城鎮(zhèn)化背景下推進義務(wù)教育階段民辦教育發(fā)展的建議

1.擴大和深化社會對民辦教育的認識。

當(dāng)前，社會對民辦教育認識不足。一是對于財政負擔(dān)民辦學(xué)校教師3工資福利的做法認識不足。以學(xué)生家長為代表的社會輿論認為財政負擔(dān)民辦學(xué)校教師工資福利，這樣的學(xué)校不算是民辦學(xué)校，這樣的一元化思維誤讀了政府對民辦學(xué)校本應(yīng)負擔(dān)的支持政策;二是對于民辦學(xué)校的積極促進作用認識不足，認為民辦學(xué)校僅是公辦學(xué)校的補充，沒有意識到民辦學(xué)校在推動教育教學(xué)改革中不可缺位的積極作用。社會輿論對于民間投資辦學(xué)的認識存在不足。

2.科學(xué)規(guī)劃布局學(xué)校建設(shè)。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院課題組認為:“城鎮(zhèn)化的核心是人口的流動和集聚，這造成資源配置的巨大困難。隨著人口管理從戶籍管理轉(zhuǎn)向居住地管理，教育服務(wù)也要相應(yīng)的轉(zhuǎn)向，以適應(yīng)人口城鎮(zhèn)化的要求?！保?］應(yīng)根據(jù)《促進法》“將民辦教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”的要求，將標準化學(xué)校建設(shè)列入城鎮(zhèn)化考核的剛性項目，實施前置。

3.吸引房地產(chǎn)企業(yè)投資建設(shè)義務(wù)教育階段民辦學(xué)校。

房地產(chǎn)企業(yè)是城鎮(zhèn)建設(shè)的主要力量。要實現(xiàn)“教育城鎮(zhèn)化”，就應(yīng)引導(dǎo)房地產(chǎn)企業(yè)打造“教育地產(chǎn)”，實現(xiàn)教育與地產(chǎn)的相融共生。民辦學(xué)校建設(shè)是民生事業(yè)與推進城鎮(zhèn)化的統(tǒng)一體，要引導(dǎo)本應(yīng)積極投資建校的房地產(chǎn)企業(yè)意識到，投資辦學(xué)不是負擔(dān)，以便實現(xiàn)教育資源布局的合理化。

4.加快民辦教育政策的研究和創(chuàng)新。

濰坊市分別于2003 年和2005 年出臺的民辦教育發(fā)展的兩個意見，總體已不適應(yīng)當(dāng)前民辦教育發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，也與上海、溫州等地民辦教育政策創(chuàng)新產(chǎn)生距離。2012 年6 月，教育部印發(fā)《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資金進入教育領(lǐng)域促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》，但至今濰坊市也還沒有更新的舉措。要在政策上實現(xiàn)創(chuàng)新突破，進一步營造民辦學(xué)校發(fā)展的環(huán)境，發(fā)揮民辦學(xué)校辦學(xué)機制靈活的優(yōu)勢，推動濰坊市區(qū)域教育水平的提高。

［1］黨的十八大報告［EB/OL］.2013-01-02.http://www.wenming.cn/xxph/sy/xy18d/201211/t20121119_940452.shtml.

［2］山東省統(tǒng)計局和濰坊市統(tǒng)計局.國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報(2012)［EB/OL］.［2013-03-23］.http://wenku.baidu.com/view/6e44b9472b160b4e767fcf23.html.

［3］張國強.山東省城市新區(qū)發(fā)展研究［D］.天津:南開大學(xué)，2006.

［4］北京大學(xué)國家發(fā)展研究院課題組.教育資源配置對城鎮(zhèn)化進程的影響研究［EB/OL］.［2013-02-02］.http://www.wenming.cn/xxph/sy/xy18d/201211/t20121119_940452.shtml.