從社會(huì)管理透視國(guó)外執(zhí)政當(dāng)局的治國(guó)理政之得失

■ 章德彪 唐海軍／文

(第一作者系中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院副教授；第二作者單位：中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部研究室)

社會(huì)管理是衡量執(zhí)政當(dāng)局治理水平和領(lǐng)導(dǎo)能力的重要體現(xiàn)。近些年來(lái)，隨著全球化加速發(fā)展，信息技術(shù)突飛猛進(jìn)，民眾生活方式與價(jià)值取向多樣化，國(guó)外眾多國(guó)家的社會(huì)生態(tài)發(fā)生深刻變化，對(duì)執(zhí)政當(dāng)局治理國(guó)家、管理社會(huì)帶來(lái)許多新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，提出了更高的執(zhí)政要求。當(dāng)今國(guó)外許多執(zhí)政黨經(jīng)受了這場(chǎng)“管理革命”的考驗(yàn)，但也有不少執(zhí)政黨為此栽跟頭，甚至痛失政權(quán)。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)于長(zhǎng)期執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨無(wú)疑具有某些啟迪意義，需要我們?nèi)ゼ右约橙『涂偨Y(jié)。

一、國(guó)外執(zhí)政當(dāng)局在社會(huì)管理上面臨的新變化新挑戰(zhàn)

社會(huì)階級(jí)結(jié)構(gòu)發(fā)生復(fù)雜變化，利益群體之間的矛盾與紛爭(zhēng)增多。西方國(guó)家社會(huì)階級(jí)和階層出現(xiàn)深刻變化，中產(chǎn)階級(jí)在經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)期的快速增長(zhǎng)后，目前在美日德英法等國(guó)有所下降，內(nèi)部發(fā)生較大分化。金融危機(jī)以來(lái)，多數(shù)中產(chǎn)階級(jí)生活水平下降，部分中下層中產(chǎn)階級(jí)淪落為貧困階層。作為西方社會(huì)穩(wěn)定基石的中產(chǎn)階級(jí)對(duì)執(zhí)政當(dāng)局的不滿情緒增大，部分民眾對(duì)社會(huì)強(qiáng)烈怨憤，在北美打出99%對(duì)1%的口號(hào)。一些發(fā)展中國(guó)家伴隨經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，中間階層數(shù)量增大，極少數(shù)人暴富，更多人群仍在貧困線上掙扎。世界許多國(guó)家由于兩極分化擴(kuò)大和社會(huì)分層加劇，不僅引發(fā)貧富對(duì)立，而且?guī)?lái)官民、城鄉(xiāng)、族群、勞資、社會(huì)精英與普通民眾、本地居民與移民之間的權(quán)力、利益博弈和爭(zhēng)斗，直至流血沖突。同時(shí)，全球化帶來(lái)的社會(huì)分工變化和人口流動(dòng)加快，導(dǎo)致多數(shù)國(guó)家傳統(tǒng)的居民聚居結(jié)構(gòu)、鄰里關(guān)系、隸屬關(guān)系打破，出現(xiàn)許多新問(wèn)題，造成管理難度加大、社會(huì)不穩(wěn)定性增多。

公民社會(huì)日益興起，作用不斷增大。西方利用非政府組織加緊對(duì)發(fā)展中國(guó)家滲透干預(yù)，對(duì)其社會(huì)政治安全構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，公民社會(huì)在發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家迅速發(fā)展，美國(guó)、日本、印度、俄羅斯非政府組織數(shù)量分別達(dá)160多萬(wàn)、80多萬(wàn)、400萬(wàn)、60萬(wàn)，印度非政府組織志愿人員超千萬(wàn)。各國(guó)非政府組織在扶貧、救助、維權(quán)、政策咨詢、人群關(guān)懷、社區(qū)服務(wù)、環(huán)保等方面發(fā)揮了一定作用，直至與地方政權(quán)職能重疊。一些非政府組織還從事政治活動(dòng)，支持乃至成為反對(duì)派，極少數(shù)甚至進(jìn)行恐怖和其他違法活動(dòng)，如印度有800多個(gè)非政府組織與東北部極端勢(shì)力勾連。西方非政府組織在發(fā)展中國(guó)家的活動(dòng)愈加頻繁活躍，其在越南活動(dòng)的上千個(gè)非政府組織，近三分之二有宗教背景。西方每年投入上百億美元，在許多發(fā)展中國(guó)家以扶貧助困、治理環(huán)境，解決農(nóng)村吃水等形式為掩護(hù)，部分非政府組織同時(shí)進(jìn)行傳教、情報(bào)搜集、西式民主價(jià)值觀滲透和對(duì)反對(duì)派的資助與培訓(xùn)等政治活動(dòng)，這在部分獨(dú)聯(lián)體、阿拉伯和亞洲國(guó)家尤為凸顯，曾引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)動(dòng)蕩，甚至導(dǎo)致政權(quán)的更迭。

社會(huì)輿情出現(xiàn)新變化，媒體網(wǎng)絡(luò)對(duì)公眾生活影響增大，公民政治與社會(huì)參與現(xiàn)象增多。隨著冷戰(zhàn)后多國(guó)民主政治發(fā)展，國(guó)內(nèi)社會(huì)生態(tài)發(fā)生深刻變化：社會(huì)價(jià)值觀多元化、民眾生活方式多樣化日益凸顯，不同思想文化交流和碰撞增多，不同宗教文化尤其是基督教與伊斯蘭教之間的裂痕擴(kuò)大，不同群體特別是貧富、弱勢(shì)與強(qiáng)勢(shì)群體之間對(duì)立情緒加深。民眾對(duì)政黨、政治家和政府信任度下降，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)公信力遭受質(zhì)疑。一些民調(diào)、咨詢機(jī)構(gòu)和智庫(kù)時(shí)常以“中立”面目對(duì)政府決策評(píng)頭論足甚至抹黑。在信息化時(shí)代，不少國(guó)家手機(jī)用戶、網(wǎng)民劇增，媒體網(wǎng)絡(luò)影響上升，傳統(tǒng)媒介作用明顯下降，執(zhí)政黨掌控思想輿論的能力削弱，許多民眾利用網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等平臺(tái)，通過(guò)推特、臉譜等社交網(wǎng)站發(fā)聲，傳遞各種信息，對(duì)時(shí)政和重大熱點(diǎn)問(wèn)題發(fā)表評(píng)論，對(duì)執(zhí)政當(dāng)局提出建議、批評(píng)，深刻影響國(guó)內(nèi)民眾的認(rèn)知和行動(dòng)，由此對(duì)執(zhí)政當(dāng)局構(gòu)成前所未有的挑戰(zhàn)。

各種惡性突發(fā)事件多發(fā)頻發(fā)，自然災(zāi)害和公共安全危機(jī)危害凸顯，極大地考驗(yàn)著執(zhí)政當(dāng)局的管理與掌控能力。近20多年來(lái)，許多國(guó)家發(fā)生的重大自然災(zāi)害與公共事件都暴露出政府社會(huì)管理的盲點(diǎn)、漏洞或自身體制痼疾：世紀(jì)之交的歐洲瘋牛病反映歐盟多國(guó)食品安全的管理缺失；2010年海地霍亂表明執(zhí)政當(dāng)局社會(huì)管理的缺位；美國(guó)持續(xù)不斷的校園等公共場(chǎng)所惡性槍擊事件凸顯其社會(huì)管理制度弊端；巴黎和倫敦騷亂反映了兩國(guó)政府公共治安乃至民族融合中的深層次問(wèn)題；亞洲多國(guó)爆發(fā)的“非典”也揭示出各國(guó)公共衛(wèi)生管理的嚴(yán)重缺失。在全球化、信息化條件下，傳統(tǒng)的主權(quán)界線被部分打破和模糊化，內(nèi)政與外交緊密相聯(lián)，內(nèi)部事件外滲、外部事件內(nèi)聯(lián)的現(xiàn)象不斷發(fā)生。近些年來(lái)相繼發(fā)生的“顏色革命”、阿拉伯“街頭革命”以及西方國(guó)家的“占領(lǐng)運(yùn)動(dòng)”，程度不同地沖擊了所在國(guó)的統(tǒng)治秩序和社會(huì)安定，有的甚至導(dǎo)致“江山變色”、執(zhí)政黨垮臺(tái)。

二、國(guó)外執(zhí)政當(dāng)局實(shí)施社會(huì)管理的若干經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

創(chuàng)新管理理念，增強(qiáng)社會(huì)包容，期望從制度與政策源頭治理社會(huì)失序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。一些國(guó)家執(zhí)政黨提出“管理就是服務(wù)”口號(hào)。新加坡人民行動(dòng)黨提出以“市民為中心”的現(xiàn)代管理思路，在以前重視“重典”理念基礎(chǔ)上，突出民本思想，強(qiáng)調(diào)要以服務(wù)選民來(lái)增進(jìn)與民眾的聯(lián)系。英國(guó)保守黨提出“大社會(huì)”理念，重塑國(guó)家、個(gè)人和社會(huì)組織關(guān)系。但多數(shù)國(guó)家理論與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，在一些威權(quán)國(guó)家，統(tǒng)治遠(yuǎn)甚于管理，人治現(xiàn)象普遍突出。而西方等法治國(guó)家中，行政司法機(jī)構(gòu)人性執(zhí)法淡薄，導(dǎo)致微小事件惡化和擴(kuò)大化，巴黎和倫敦騷亂就是深刻教訓(xùn)。當(dāng)前，許多國(guó)家已開(kāi)始注重從治本角度探索解決社會(huì)失序問(wèn)題，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系入手，加大收入分配改革，大力推動(dòng)扶貧攻堅(jiān)。南非非國(guó)大、印度國(guó)大黨政府推出“包容性增長(zhǎng)”戰(zhàn)略，南期望通過(guò)解決黑人貧困問(wèn)題、印期望通過(guò)解決廣大農(nóng)村的貧困和發(fā)展問(wèn)題來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)根本穩(wěn)定。然而，由于大多數(shù)國(guó)家社會(huì)分化加劇勢(shì)頭還在發(fā)展，社會(huì)不公問(wèn)題依然嚴(yán)重制約著政府社會(huì)管理的升級(jí)空間，致使其調(diào)控的力度與效果在相當(dāng)程度上受制于國(guó)內(nèi)各種政治力量之間的博弈狀況。

拓寬公民參政渠道，下放權(quán)力，重視非政府組織的積極作用。面對(duì)社會(huì)新變化，許多國(guó)家政府下放權(quán)力，開(kāi)放公共服務(wù)部門，擴(kuò)大基層權(quán)限和民眾自我管理水平。它們?nèi)找嬷匾暽鐓^(qū)作用，地方政府更多地把權(quán)力交于社區(qū)，把社區(qū)打造成公民參與社會(huì)事務(wù)、實(shí)現(xiàn)基層自治的主要平臺(tái)。英國(guó)保守黨政府上臺(tái)后著手實(shí)施“大社會(huì)在行動(dòng)”計(jì)劃，放權(quán)于地方政府，擴(kuò)大社區(qū)權(quán)力，發(fā)揮民眾自主性。許多發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始調(diào)整非政府組織政策，把它視為基層政府助手，在財(cái)力、人力上提供更大支持，印度2011年撥款50億美元支持非政府組織參加各項(xiàng)活動(dòng)。巴西、印度、越南、土耳其等國(guó)政府大力支持本國(guó)非政府組織在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整民間利益糾紛、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步中的作用。印度人民黨和國(guó)大黨政府均鼓勵(lì)非政府組織參加促進(jìn)民主治理，允許非政府組織代表參與立法討論，在推動(dòng)社會(huì)改革、維護(hù)弱勢(shì)群體利益上，注重采納非政府組織的意見(jiàn)和建議。俄羅斯、越南、巴西等不少國(guó)家更多地把非政府組織管理納入法制軌道，近期紛紛出臺(tái)有關(guān)非政府組織行為準(zhǔn)則的法規(guī)，對(duì)國(guó)內(nèi)非政府組織接受外國(guó)援款規(guī)范管理，特別是對(duì)外國(guó)在本國(guó)建立非政府組織和從事政治性活動(dòng)從嚴(yán)掌控，對(duì)非法活動(dòng)者堅(jiān)決驅(qū)逐。但多數(shù)發(fā)展中國(guó)家對(duì)西方非政府組織活動(dòng)疏于管理，對(duì)外來(lái)資金資助來(lái)者不拒，對(duì)其從事非法活動(dòng)無(wú)可奈何，個(gè)別獨(dú)聯(lián)體國(guó)家為蠅頭小利損害了國(guó)家安全，由此導(dǎo)致“顏色革命”的爆發(fā)。

注重思想道德輿論引領(lǐng)，把握民意動(dòng)向，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)新媒體管理。為更好整合社會(huì)，許多國(guó)家重視精神文化的凝合作用。新加坡人行黨倡導(dǎo)民族融合，表示無(wú)論馬來(lái)人、華人、印度人都是新加坡人，強(qiáng)調(diào)在國(guó)旗下的團(tuán)結(jié)。美國(guó)共和黨政府長(zhǎng)期堅(jiān)持家庭倫理對(duì)整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的凝聚作用。印度兩黨政府均重視發(fā)揮宗教對(duì)維系社會(huì)團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定的核心作用，大力弘揚(yáng)宗教觀，印度國(guó)內(nèi)等級(jí)森嚴(yán)、兩極分化嚴(yán)重，但社會(huì)總體穩(wěn)定，宗教的作用不可忽視。在多民族國(guó)家中，不同民族、種族間成功融合的經(jīng)驗(yàn)不多，默克爾、薩科齊幾年前就曾撰文承認(rèn)本國(guó)文化融合失敗。

多國(guó)執(zhí)政黨重視對(duì)民意的把握和爭(zhēng)取，建立和完善民眾訴求的表達(dá)機(jī)制。新加坡人行黨成立民意處理和聯(lián)系機(jī)構(gòu)，根據(jù)民意動(dòng)向及時(shí)調(diào)整政策中的不合理內(nèi)容。法國(guó)設(shè)立“共和國(guó)協(xié)調(diào)員”制度，英國(guó)保守黨政府設(shè)立“請(qǐng)?jiān)妇W(wǎng)站”，統(tǒng)一俄羅斯黨建立“普京接待站”，來(lái)了解民眾意愿訴求，處理民眾與執(zhí)法機(jī)構(gòu)矛盾，解決民眾現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，取得一定效果。在信息社會(huì)，許多國(guó)家在保護(hù)網(wǎng)民熱情、鼓勵(lì)新媒體參與社會(huì)事務(wù)的同時(shí)，也在探索解決網(wǎng)絡(luò)世界的自發(fā)、無(wú)序與混亂狀態(tài)，俄羅斯、巴西、敘利亞、越南、土耳其等國(guó)制定網(wǎng)絡(luò)法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)管理。多國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)外勾連與串連加強(qiáng)跟蹤管制，如越南、土耳其對(duì)You Tube等社會(huì)媒體實(shí)施臨時(shí)審查乃至封殺，美英等國(guó)在發(fā)生騷亂和占領(lǐng)運(yùn)動(dòng)時(shí)，也對(duì)社交網(wǎng)站進(jìn)行監(jiān)控。但許多發(fā)展中國(guó)家當(dāng)前實(shí)際上仍缺乏對(duì)網(wǎng)絡(luò)新媒體的法律與技術(shù)監(jiān)控手段，國(guó)家安全深受威脅。

加強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)和重大公共安全的制度機(jī)制建設(shè)，提升應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的治理能力。面對(duì)社會(huì)危機(jī)沖擊，許多國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)公共安全預(yù)防體系與法律法規(guī)的建設(shè)。印度、印尼、敘利亞等成立國(guó)家公共安全信息中心或輿情中心，加強(qiáng)情報(bào)搜集。巴西勞工黨政府建立“國(guó)家公共安全部隊(duì)”，致力于清剿貧民窟犯罪，妥善處置無(wú)地農(nóng)民騷亂。但多數(shù)發(fā)展中國(guó)家在應(yīng)對(duì)公共安全事件特別是社會(huì)危機(jī)上，法律規(guī)章滯后，制度機(jī)制缺失，信息情報(bào)不準(zhǔn)，實(shí)戰(zhàn)能力缺乏的狀況相當(dāng)普遍。突尼斯2010年處理一失業(yè)大學(xué)生違法擺攤的粗暴執(zhí)法，竟然迅速轉(zhuǎn)化成推翻現(xiàn)政府的“街頭革命”，并迅速“殃及”他國(guó)，釀成當(dāng)代社會(huì)管理上的慘痛教訓(xùn)。

三、從國(guó)外社會(huì)管理實(shí)踐得出的相關(guān)思考

只有加強(qiáng)綜合治理，把社會(huì)管理納入整個(gè)國(guó)家治理的大循環(huán)體系中，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的科學(xué)化。中國(guó)當(dāng)前正處在改革開(kāi)放的關(guān)鍵期和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深刻轉(zhuǎn)型期，矛盾多發(fā)、利益紛爭(zhēng)凸顯，社會(huì)管理的復(fù)雜、艱巨及任務(wù)的繁重前所未有，各種社會(huì)問(wèn)題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、教育、民族宗教、外交等領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。要避免一些發(fā)展中國(guó)家在社會(huì)管理中頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳、疲于奔命的現(xiàn)象，我們應(yīng)進(jìn)一步樹(shù)立以人為本、執(zhí)政為民思想，在滋生社會(huì)問(wèn)題的源頭上尋求治本，加強(qiáng)法制建設(shè)，完善相關(guān)制度機(jī)制與政策舉措的配套和銜接，各部門、領(lǐng)域相互配合、協(xié)同作戰(zhàn)，構(gòu)建有效管理社會(huì)的一套科學(xué)體系。

只有捍衛(wèi)公平正義，才可能實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)管理，社會(huì)利益的調(diào)節(jié)整合是最好良方。國(guó)外社會(huì)沖突大都源于社會(huì)不公，在于執(zhí)政黨的戰(zhàn)略和政策偏差，利益的協(xié)調(diào)與分享同多數(shù)民眾的訴求存在較大落差。在新時(shí)期，中國(guó)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真吸取國(guó)外一些執(zhí)政當(dāng)局的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)揮國(guó)家宏觀調(diào)控功能，加強(qiáng)和完善群眾權(quán)益保護(hù)機(jī)制，大力完善社會(huì)分配、就業(yè)、民族區(qū)域、社保等政策，著力解決民生特別是弱勢(shì)群體的生計(jì)問(wèn)題，當(dāng)前要重點(diǎn)解決好大學(xué)生就業(yè)、土地拆遷、貧富差距擴(kuò)大、腐敗嚴(yán)重及看病難、上學(xué)難等焦點(diǎn)問(wèn)題，從而有效防止和減少大量社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生與積累，顯著減緩政府在社會(huì)管理上的承載壓力。

對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政和民間機(jī)構(gòu)維權(quán)應(yīng)善于引導(dǎo)，使互聯(lián)網(wǎng)、社會(huì)組織成為協(xié)助黨和政府管理社會(huì)的幫手。當(dāng)今國(guó)際意識(shí)形態(tài)的斗爭(zhēng)依然暗流洶涌，部分發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部的一般性社會(huì)事件，在西方政治勢(shì)力的蠱惑和助推下，通過(guò)內(nèi)外非政府組織炒作、新媒體的渲染，竟然演變成反對(duì)和推翻現(xiàn)政權(quán)的“政治革命”。中國(guó)作為一個(gè)最大的社會(huì)主義國(guó)家和不斷崛起的世界大國(guó)，更成了西方反華勢(shì)力的眼中釘、肉中刺，它們與國(guó)內(nèi)敵對(duì)勢(shì)力相勾連，無(wú)時(shí)不在尋找肇事之機(jī)。鑒此，中國(guó)黨和政府應(yīng)增強(qiáng)社會(huì)管理的政治敏感性，加強(qiáng)思想道德建設(shè)，既順應(yīng)時(shí)代變化要求，支持社會(huì)組織發(fā)展，鼓勵(lì)其更多參與社會(huì)事務(wù)，維護(hù)民眾權(quán)益；有序開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)參政，保護(hù)網(wǎng)民政治熱情；又要增強(qiáng)政治辨別力，防止不良勢(shì)力利用網(wǎng)絡(luò)、非政府組織和維權(quán)等工具來(lái)渾水摸魚(yú)，實(shí)現(xiàn)其政治目的。

突發(fā)性、群體性事件處置不力和不當(dāng)，極可能引發(fā)社會(huì)政治危機(jī)，危及政權(quán)穩(wěn)定。國(guó)外教訓(xùn)表明，公共安全建設(shè)薄弱，群體性事件頻發(fā)，不僅危及社會(huì)穩(wěn)定，而且嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)政黨和政府威信，直至喪權(quán)亡黨。在中國(guó)，突發(fā)事件、群體性事件為社會(huì)高度關(guān)注，各級(jí)政府和執(zhí)法部門在行政司法處置過(guò)程中，應(yīng)避免使微小民事、刑事案件性質(zhì)轉(zhuǎn)變，小事變大事，普通事件演變成社會(huì)事件，必須迅速將絕大多數(shù)事件穩(wěn)妥解決于職能管轄部門范圍內(nèi)、處置于萌芽狀態(tài)；要加強(qiáng)公共安全的制度機(jī)制建設(shè)，加大投入，努力提高危機(jī)處置能力。在個(gè)別事件轉(zhuǎn)化成群體事件后，要謹(jǐn)防內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力滲透、干預(yù)，快速作出政治決斷，果斷把事件的社會(huì)影響置于可控程度，決不允許社會(huì)個(gè)案事件驟然升級(jí)并擴(kuò)大化，進(jìn)而借此對(duì)黨和政府發(fā)難。絕大多數(shù)民眾衷心擁護(hù)黨的改革開(kāi)放政策，這是中國(guó)社會(huì)能夠保持總體穩(wěn)定的強(qiáng)大政治和社會(huì)基礎(chǔ)，我們有理由對(duì)國(guó)家政治安全和社會(huì)穩(wěn)定充滿信心。