十年一劍 霜刃小試
——中國青年志愿者海外服務(wù)計劃[1]評估及其比較研究

■ 黃立志 陸淼 張小慶／文

——中國青年志愿者海外服務(wù)計劃評估及其比較研究

■ 黃立志 陸淼 張小慶／文

中國青年志愿者海外服務(wù)計劃由共青團中央最先發(fā)起。2005年8月，海外青年志愿者在被納入中國對外援助體系后首次實現(xiàn)了對外派遣。2006年，中非合作論壇北京峰會在京召開，中國政府宣布將在三年內(nèi)向非洲派遣300名志愿者，海外青年志愿者正式上升到國家意志與戰(zhàn)略的高度，初步實現(xiàn)了規(guī)模派遣。2011年4月，《中國對外援助白皮書》發(fā)布，援外志愿者赫然在列，成為中國對外援助的八項具體措施之一。

從2002年5月至2013年3月，中國向亞非拉22個國家分44批，共派遣了590名海外青年志愿者，目前有71名志愿者在海外服務(wù)。這些志愿服務(wù)對象國主要分布在亞、非、拉發(fā)展中國家，是中國實行“南南合作式”對外援助的重要伙伴。其中，亞洲占比24%；非洲占比69%；拉丁美洲占比7%。目前海外青年志愿者服務(wù)的具體領(lǐng)域共有35個，根據(jù)服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的頻率，文化教育在總服務(wù)類別中占比50%；科技服務(wù)占比31%；醫(yī)療衛(wèi)生占比16%；其他占比3%。

十年一劍：海外青年志愿者派遣的發(fā)展階段及其特征

按照志愿者派遣規(guī)模、服務(wù)區(qū)域以及志愿者由探索嘗試階段到納入國家援助體系的時間點等，中國海外青年志愿者的派遣分為三個階段：

第一階段：初期探索（2002—2005年）。這一時期，團中央出臺《中國青年志愿者海外服務(wù)計劃簡介》（2003年），對海外青年志愿者項目主管部門、招募方式、招募條件、服務(wù)領(lǐng)域等進行了初步界定。

第二階段：規(guī)模派遣（2005—2009年）。這時期海外服務(wù)計劃的發(fā)展主要受到以下幾個事件的大力推動：2004年底，商務(wù)部頒布了《援外青年志愿者選派和管理暫行辦法》；2005年團中央會同商務(wù)部將海外志愿服務(wù)計劃納入國家援外工作范圍；在2006年11月中非合作論壇北京峰會上，中國政府決定三年內(nèi)派遣300名志愿者赴非洲國家開展志愿者服務(wù)。這一階段，青年志愿者海外服務(wù)計劃開始得到穩(wěn)定的資金支持，管理體系成型，達到階段性高峰，2009年底，中國政府成功兌現(xiàn)了300名志愿者的承諾。

第三階段：反思沉淀(2009年至今)從2010年開始，青年志愿者海外計劃的派出人數(shù)開始減少。2009年《第四屆中非合作論壇—沙姆沙伊赫行動計劃（2010至2012年）》沒有再提到關(guān)于派遣志愿者的計劃。海外青年志愿者項目開始進入反思期。在反思的氛圍下，2011年2月，商務(wù)部會同外交部、財政部等將對外援助部際聯(lián)系機制升級為部際協(xié)調(diào)機制，2012年又將部際協(xié)調(diào)機制的單位擴充到33家，從體制上開始調(diào)整志愿者項目。2012年中非合作論壇第五次部長級會議在北京召開，中國政府承諾將繼續(xù)向非洲國家派遣青年志愿者，服務(wù)領(lǐng)域主要側(cè)重于社區(qū)建設(shè)與公益領(lǐng)域。這一時期，學(xué)術(shù)界也開始關(guān)注海外志愿者計劃，在2012年《反思中國對非公共外交——以援外青年志愿者為個案》一文發(fā)表。

總的說來，海外志愿者派遣有如下幾個特點：

一、志愿者派遣根據(jù)國家政策傾向有明顯的起落升跌。志愿者體系與國家援外政治性舉措保持一致，受到傳統(tǒng)援外思維的影響，仍是領(lǐng)導(dǎo)人推動型的被動發(fā)展，國內(nèi)成熟穩(wěn)定的公民社會型志愿體系還沒有真正展開。

二、志愿者派遣以與服務(wù)對象國的官方合作為主要路徑，派遣持續(xù)性主要基于對象國的需求與國內(nèi)現(xiàn)有資源，實現(xiàn)接力派遣的國家較為集中。在現(xiàn)在的人才庫中，有關(guān)計算機及農(nóng)業(yè)科技、醫(yī)療方面的人才較為缺乏，為了滿足對方的要求，常常需要花大力氣找尋合適的志愿者。

三、志愿者派遣實行“多部管理制”，商務(wù)部、團中央、外交部、財政部都參與其中，由商務(wù)部最后統(tǒng)籌管理。這種派遣機制需要部門間的溝通協(xié)調(diào)，而目前部門協(xié)調(diào)機制效率尚有待提高。

四、十年海外志愿者派遣初步營造了中國志愿者形象，在服務(wù)對象國積聚了一定的民眾基礎(chǔ)。志愿者成為一塊展示中國形象的鮮明、直接的招牌。

霜刃小試：海外青年志愿者項目評估

為了對海外青年志愿者做一個客觀的研究，筆者從商務(wù)部與團中央出臺的文件整理出四個幾方都想要達到的志愿者定位：第一，服務(wù)黨政外交大局；第二，培養(yǎng)青年人才；第三，傳播中華文明；第四，增進對服務(wù)對象國的了解與友誼。

一、是否服務(wù)于黨政外交大局？

海外志愿者現(xiàn)在隸屬國家援外體系，享用援外資金，是對外援助的八大舉措之一。國家戰(zhàn)略將援外體系定義為“南南合作”，海外志愿者的派遣正符合“南南合作”的規(guī)劃。

在對志愿者進行電話訪談的過程中，所有志愿者都深刻認同志愿者服務(wù)對國家大局的重要性。他們都認為在海外的行為是國家形象的代表。接受電話采訪與問卷回復(fù)的十名中國海外青年志愿者，都在平時的工作時謹記自己是國家的代表，嚴格要求自己。

從管理部門的期待上說來，如何服務(wù)黨政外交大局觀點不一。團中央希望志愿者在服務(wù)國家外交大局時主要是傳遞友好之情，承擔(dān)國家對外的政治、經(jīng)濟任務(wù)對志愿者是過度的要求。外交部主要從所在國需要的角度，更希望志愿者承擔(dān)傳播有用的技術(shù)的功能。商務(wù)部認為現(xiàn)在的志愿者機制不夠完善，需要更好的機制協(xié)調(diào)，影響更多的國家，承擔(dān)起更大的政治經(jīng)濟職責(zé)。

筆者認為，在是否服務(wù)黨政外交大局的定位上，有兩層結(jié)論：首先，如果僅從志愿者傳播友好，釋放國家政策信號的角度，它圓滿地完成了任務(wù)。如果從經(jīng)濟前哨或傳播實用技術(shù)的角度，志愿者的現(xiàn)行派遣機制還不能承載此要求。其次，在志愿者認知的層面，海外青年志愿者都深知肩上所承擔(dān)的中國使命，時刻以國家形象與尊嚴為標準來要求自己，在服務(wù)對象國留下了美好的印象，從個人的角度具體地實踐著國家形象與戰(zhàn)略的要求。

二、是否有利于青年人才培養(yǎng)？

受訪的志愿者100%都認同志愿者經(jīng)歷擴展了他們的視野，對他們的價值觀有積極的導(dǎo)向作用。

在調(diào)研的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)一部分的志愿者較少地參與當?shù)孛癖姷幕?。如，在對非洲留學(xué)生及埃塞俄比亞當?shù)厝说膬煞輪柧聿橹校?七分之三的非洲留學(xué)生認為中國志愿者孤立不好相處；近四分之一的埃塞俄比亞當?shù)厝苏J為中國志愿者孤立不好相處。這一數(shù)據(jù)說明中國青年志愿者在當?shù)氐娜诤蠁栴}是客觀存在的。中國海外青年志愿者留下這一印象的可能原因：一是對非洲當?shù)剡^于貧窮的畏懼心理；二是中國的文化使得志愿者愿意待在小群體；三是語言能力的阻礙。

但在融入當?shù)匚幕矫?，還是有個別突出的事例。比如，有志愿者在課余之時，會與當?shù)厝颂咔?、聚會、交流，與當?shù)厝藥缀醮虺梢黄?。也有志愿者在辛苦的工作之后，會常常邀請工友來家里聚餐，假期一道出游，還受到當?shù)剞r(nóng)機局局長的接見。

在青年人才培養(yǎng)上，現(xiàn)有的志愿者派遣機制主要的作用在于志愿者個人視野的擴大，在與當?shù)厝嘶拥雀咭?、更鍛煉青年人的領(lǐng)域做得還不夠，原因在于培訓(xùn)機制有待完善，其次是歸國安置等細節(jié)性問題上有待提高。

三、是否增進了雙方了解與友誼？

筆者采訪了毛里求斯、博茨瓦納及馬拉維三國駐華大使，據(jù)這三位大使的反饋，東道國官方對志愿者的評價是積極正面的。毛里求斯駐華大使認為中國志愿者做得非常好，他們希望中國可以派遣更多在教育、農(nóng)業(yè)及手工業(yè)方面的志愿者，如果中國志愿者能夠持續(xù)地傳播有用的技術(shù)，會產(chǎn)生一種連帶效應(yīng)：宣傳中國文化。博茨瓦納駐華大使也認為中國的青年志愿者計劃是運作有效的，博茨瓦納還需要工程、建筑及應(yīng)用科學(xué)方面的志愿者，希望中國志愿者能夠持續(xù)派遣。馬拉維駐華大使認為中國青年志愿者加固了兩國間的友誼，希望中國的青年志愿者不僅在城市領(lǐng)域，也能夠深入鄉(xiāng)村，提供信息科技、商業(yè)資訊等方面的服務(wù)。

針對國外民眾的問卷調(diào)查中有“你最希望去哪幾個國家旅游、學(xué)習(xí)或生活”（多選）的選項，排在前兩位的國家是中國和美國。其中15人選擇中國（其中有10人接觸過中國志愿者），14人最希望去美國?；卮鹪搯栴}的受訪者中，僅有11人接觸過除中國外的其他國際志愿者，其中有6人接觸過美國志愿者。認為中國志愿者最好的11人都選擇了中國。從這方面看，志愿者派遣在民眾看來也算是一種兩國友好的體現(xiàn)。

在對10位中國青年志愿者的訪談中，筆者也詢問了他們對當?shù)氐挠∠笈c友誼，有兩位志愿者提到了工作之余會參與當?shù)厝说幕顒?，其他人在完成志愿任?wù)后選擇待在宿舍，或參與中國大使館等中方機構(gòu)舉行的活動，不主動與當?shù)厝藴贤ɑ蚧印?/p>

在是否促進了雙邊的了解與友誼上，可以得出一個兩分化的結(jié)論：在官方的角度，青年志愿者的派遣受到東道國的認可，他們希望中國能派遣更多的志愿者，服務(wù)更多的領(lǐng)域；在民間的角度，了解志愿者的人數(shù)不多。從目前抽取的樣本看來，比率不足50%，從他們的服務(wù)中改變對中國的看法等的情況也不具典型性。這樣的兩分化結(jié)果說明了海外志愿者派遣機制的一個缺陷：仍然以官方對官方的角度運作，對接受國民間的影響還很微弱。

四、是否傳播了中華文明？

在對埃塞俄比亞當?shù)厝说?0份問卷中，“你認為志愿者在非洲最重要的角色是什么（滿分5分）”問答的統(tǒng)計結(jié)果是：“傳播有用的知識和實用技術(shù)”（4.606分），其次是“促進派遣國和接收國的雙邊關(guān)系”（4.412分），最后才是“促進派遣國的文化和價值觀”（3.794分）。

在對中國駐外大使的訪談中，也討論了該問題：以漢語教學(xué)為例，通過教授中文傳播中國文化的可能性很低，當?shù)厝藢W(xué)習(xí)中文都是出于經(jīng)商目的，非常反對傳播中國文化。相比于文化傳播，更需要的是實用技術(shù)，因為大部分服務(wù)對象國有過慘痛的殖民經(jīng)歷，文化敏感度很高，當?shù)厝艘卜浅?wù)實，只希望學(xué)到實用的技術(shù)，買到物美價廉的商品。

志愿者在訪談中也表示，向一些貧窮的國家派遣漢語等文化類的志愿者，形式大于實質(zhì)，甚至還造成對象國的誤解，產(chǎn)生不好的印象。

志愿者本身不能承擔(dān)文化大使的使命，文化是相對的，是在特定時空下的精神財富，志愿者這個身份本身就承載奉獻博愛的精神，它是志愿者在傳播有用知識和實用技術(shù)、無私奉獻的副產(chǎn)品，而不是刻意推廣、貼上標簽的主打產(chǎn)品。

國際經(jīng)驗：美國和平隊的比較優(yōu)勢

美國和平隊成立于1961年，志愿者足跡已遍及六大洲、139個國家和地區(qū)，總計21萬余人參與，是一個成熟和出色的項目，至少在以下幾方面值得中國學(xué)習(xí)和借鑒。

第一，美國和平隊組織架構(gòu)較為精簡，定位簡單明晰。

作為獨立的行政部門，和平隊隸屬于國務(wù)院。在服務(wù)美國對外戰(zhàn)略的大背景下，由總統(tǒng)任命的主任和副主任可以靈活有效地負責(zé)服務(wù)計劃的統(tǒng)籌。全球事務(wù)由三個片區(qū)進行管理，駐服務(wù)地區(qū)的辦事處負責(zé)前線志愿者的管理。

因為美國和平隊的獨立性，其定位也直接簡明，主要有三個目標：第一，傳播有用的技術(shù)與知識；第二，增進東道國人民對美國的了解；第三，增進美國人民對東道國的了解。

第二，美國和平隊有完整的培訓(xùn)體系，確保志愿者在服務(wù)期間的語言與溝通水平。

和平隊的培訓(xùn)分為服務(wù)前和服務(wù)中兩部分。服務(wù)前的培訓(xùn)持續(xù)大約十周，分為語言、技能、跨文化溝通理解三塊。他們的目標很清晰，你是否能夠用當?shù)氐恼Z言進行工作，滿足當?shù)氐募夹g(shù)需求，與當?shù)厝肆己玫臏贤?。根?jù)志愿者服務(wù)的時間，會有部分的志愿者接受服務(wù)中的培訓(xùn)，這些培訓(xùn)主要是在服務(wù)前培訓(xùn)的基礎(chǔ)上進行深化。

在2011年美國和平隊的年度志愿者調(diào)查中（共6898名志愿者接受調(diào)查），有以下的數(shù)據(jù)：接受過兩個月以上培訓(xùn)的人數(shù)占95%；在服務(wù)中，有84%的人都能用當?shù)卣Z言與人溝通；在對使用當?shù)卣Z言進行溝通所需的時間的調(diào)查上，83%的人認為半年至一年的時間已經(jīng)足夠；志愿者自我感覺，90%的志愿者認為能融入當?shù)厣鐣?9%接受調(diào)查的志愿者每天都與當?shù)厝擞袦贤?。美國和平隊的培?xùn)體制為志愿者適應(yīng)當?shù)厣鐣龊昧苏Z言及技巧性的準備，助力志愿者融入當?shù)厣鐣?/p>

第三，和平隊有精細的評估調(diào)查體系，及時的接受志愿者的反饋。

和平隊每年都會對志愿者的服務(wù)進行評估與調(diào)查，調(diào)查目的是讓志愿者評估工作的影響力，和平隊項目和國內(nèi)工作人員后勤支持的效果，他們個人的健康和安全情況以及他們對服務(wù)的滿意度。這幾年，和平隊志愿者參與調(diào)查的人數(shù)比例越來越高，2011年達到86%。

調(diào)查問卷最后會以數(shù)據(jù)表格的形式簡單明了地表現(xiàn)出來，每一年的評估分析都會長達至少80頁。這80頁的分析對和平隊的情況進行了年度的梯級統(tǒng)計，及時地收納一線出現(xiàn)的情況并改正。

困境中前行：我們的建議

清晰有力的志愿者定位、精細化的管理及雄厚的資金支持對志愿者項目的可持續(xù)發(fā)展頗為重要。筆者認為志愿者項目可以在以下幾點上有所完善：

第一，將海外青年志愿者派遣的目標主要限定于：傳播有用的技術(shù)與知識、培育富有國際視野的青年人才以及增進中國與服務(wù)對象國的相互了解。

只有傳播有用的技術(shù)和知識，了解服務(wù)對象國的需求，青年志愿者的派遣才師出有名，會真正發(fā)揮作用。具體到派遣的服務(wù)領(lǐng)域，教學(xué)中文或英文的人才需要大幅減少，這一部分與國家漢辦的服務(wù)領(lǐng)域重合。反之，在發(fā)展農(nóng)業(yè)技術(shù)、計算機知識等實用性人才需加大比例。

在青年人才的培養(yǎng)上，為了更好地發(fā)揮志愿者的潛力，出發(fā)前，政府部門要對志愿者的溝通能力、服務(wù)技巧、心理建設(shè)進行系統(tǒng)的培訓(xùn)，將原有的兩周（甚至更少）拓展到至少一個月的系統(tǒng)培訓(xùn)。志愿者到崗后，有關(guān)部門需要安排一個當?shù)氐睦蠋煂χ驹刚叩恼Z言進行就地培訓(xùn)，語言交流的能力具備了，志愿服務(wù)的質(zhì)量就有保證，大大的緩解現(xiàn)在志愿者孤立的問題。

第二，海外青年志愿者派遣需有品牌戰(zhàn)略意識，集中資源，打造青年志愿者標志性的服務(wù)特色。

目前志愿者總共有35個服務(wù)領(lǐng)域，22個服務(wù)對象國，派遣志愿者590人。派遣人數(shù)與服務(wù)領(lǐng)域的比重，以及派遣人數(shù)與服務(wù)國別的比重顯示，志愿者派遣沒有集中優(yōu)勢資源重點打造服務(wù)示范點。這意味著中國不能再粗放型地派遣志愿者，而需要持續(xù)性地建設(shè)標志性的領(lǐng)域。當然，實現(xiàn)質(zhì)量性的志愿者派遣需要時間的積累，也需要實踐的探索，在2012年中非論壇第五次部長級會議所達成的志愿者關(guān)注點——“社區(qū)與公益”究竟是不是一條可以走出中國志愿者特色的道路，還有待觀察。但無論如何，打造志愿服務(wù)的中國品牌有著緊迫的現(xiàn)實意義。

第三，在拓展宣傳渠道的基礎(chǔ)上使宣傳更規(guī)范化。

針對現(xiàn)在項目宣傳中存在的問題，筆者的建議是統(tǒng)一宣傳平臺，實現(xiàn)宣傳方式規(guī)范化。就如和平隊一樣，建立一個專門的項目官方網(wǎng)站，發(fā)布志愿者項目的各種信息，包括最新的招募信息，志愿者風(fēng)采，相關(guān)政策文件等內(nèi)容。統(tǒng)一的宣傳平臺方便外界及時地跟進了解項目的最新進展。

第四，實現(xiàn)培訓(xùn)、評核和歸國安置機制的精細化。

在評核機制方面，將匯報情況為主的評核上升到實質(zhì)性的績效評估，抽取適當資源對項目各方面的可行性進行調(diào)研，同時多鼓勵學(xué)界參與調(diào)研，提出相關(guān)思考建議，掌握最新動態(tài)。在志愿者審核表彰方面，標準更為明細化，在志愿者歸國后的待遇上做到公平公正。

培訓(xùn)機制是中國志愿者派遣的短板：在培訓(xùn)經(jīng)費制約的情況下，在培訓(xùn)內(nèi)容上可適度調(diào)整。根據(jù)過往志愿者在服務(wù)期間所遇到的困難來提高培訓(xùn)的針對性。例如在調(diào)研中得知，語言障礙是志愿者在服務(wù)期間遇到的最大障礙，影響了志愿者能力的發(fā)揮。

在志愿者激勵機制上，管理部門要充分重視志愿者在歸國過渡階段的政策制定?？梢栽诮窈蟮陌l(fā)展中給予更多非物質(zhì)上的獎勵，可以把對國內(nèi)志愿者的獎勵機制平移式地借鑒到海外志愿者項目上。

第五，為志愿者項目提供更多份額的經(jīng)費支持。

在對未來青年志愿者的規(guī)劃上，志愿者的項目經(jīng)費應(yīng)當包括以下幾個方面：第一，大約一個月左右的培訓(xùn)費用；第二，志愿者到岸培訓(xùn)產(chǎn)生的相關(guān)費用；第三，實現(xiàn)規(guī)模派遣時的津貼費用；第四，實現(xiàn)項目精細化過程中所產(chǎn)生的人力及其他費用；第五，實現(xiàn)志愿者更好安置的費用。這些要求需要使青年志愿者得到國家更多的撥款，從它整體為國家服務(wù)，實現(xiàn)青年人才培養(yǎng)的目的說來，它只能是一種國家行為。

（作者單位：北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）

[1] 共青團中央使用“中國青年志愿者海外服務(wù)計劃”一詞，商務(wù)部在文件中使用的是援外青年志愿者，鑒于志愿者的合作性與服務(wù)性，以及與“南南合作”精神的匹配，本文采用“中國青年志愿者海外服務(wù)計劃”一詞，以下簡稱“海外青年志愿者”。

本調(diào)研報告在北京大學(xué)王逸舟教授的指導(dǎo)下完成，北京大學(xué)劉海方副教授為調(diào)研提供了許多資料與智力支持，同時，共青團中央盧雍政書記、萬學(xué)軍部長、董霞部長、皮鈞部長及楊業(yè)功副處長撥冗接受了筆者訪談并提供了深富信息的資料，為報告寫作提供了許多有益的思考，在此一并表示感謝。

[2] 對團中央志愿者工作部副部長皮鈞的采訪，北京：2012-01-05.

[3] 對赴老撾志愿者李弘霖的電話訪談，北京：2012-09-22.

[4] 對赴緬甸志愿者彭彬的電話訪談，北京：2012-09-17.

[5] 對毛里求斯駐華大使的訪談，采訪者：劉海方老師、王筱稚，北京：2012-01-11.

[6] 對博茨瓦納大使館的訪談，采訪者：劉海方老師、王筱稚，北京：2011-12-08.

[7] 對馬拉維大使的訪談，采訪者：劉海方老師、黃立志、王筱稚，北京：2012-02.

[8] 問卷調(diào)查分為對埃塞俄比亞亞的斯亞貝巴大學(xué)的學(xué)生調(diào)查、北京大學(xué)MPP項目及北京大學(xué)非洲留學(xué)生三部分，共計61份問卷。

[9] 對外交部駐厄立特里亞舒展大使的訪談，采訪者：劉海方老師、黃立志、王筱稚，北京：2011-11-09.

[10] 對赴毛里求斯一名志愿者的電話采訪，北京：2012-09-15.