積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

◇文/周春福

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

金溪縣下轄8鎮(zhèn)5鄉(xiāng)1場(chǎng)，150個(gè)村委會(huì)，1444個(gè)村小組，農(nóng)村人口24.4萬人，農(nóng)業(yè)戶數(shù)5.9萬戶，耕地42.7萬畝。隨著外出打工人數(shù)逐漸增多，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積逐漸增大，至2013年6月流轉(zhuǎn)面積達(dá)12.39萬畝，較上年增長33.53%，流轉(zhuǎn)情況主要有以下幾種。

1.流轉(zhuǎn)狀態(tài)

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積中農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)面積占總流轉(zhuǎn)面積的61.2%，由縣、鄉(xiāng)、村提供信息的流轉(zhuǎn)面積占總流轉(zhuǎn)面積的32.8%，委托村小組進(jìn)行流轉(zhuǎn)面積占總流轉(zhuǎn)面積的6%，流入土地500畝以上的專業(yè)大戶全縣有8戶，流入農(nóng)民合作社土地1000畝以上的有17家。

2.流轉(zhuǎn)形式

目前全縣流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等形式，出租的規(guī)模最大。在流轉(zhuǎn)面積中，農(nóng)戶之間自發(fā)轉(zhuǎn)包面積有5.16萬畝，較上年底增長26.19%；以出租形式流轉(zhuǎn)面積有5.90萬畝，較上年底增長48.65%；以入股形式參加合作社面積有9890畝，較上年底增長8.13%；互換形式流轉(zhuǎn)的面積較小，僅有207畝；以其他形式流轉(zhuǎn)面積3266畝，較上年底增加12.12%。

3.流入經(jīng)營主體

在土地流轉(zhuǎn)中，流入農(nóng)民合作社的面積1.99萬畝，增長幅度最大，較上年底增長117.47%，其中有9890畝是入股農(nóng)民合作社；流入50-100畝的專業(yè)大戶面積有1.59萬畝，流入家庭農(nóng)場(chǎng)面積有4866畝，且流入家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶面積均較上年底有所增長。

4.流轉(zhuǎn)土地使用情況

在流入土地使用情況方面仍以用于種植糧食為主，面積達(dá)11.90萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的96%；用于種植蔬菜面積有1239畝，占總流轉(zhuǎn)面積的1%；用于其他用途的面積（如竹蓀菇、藥材等）有3717畝，占總流轉(zhuǎn)面積的3%。

二、土地流出的主要渠道

我縣在土地流轉(zhuǎn)中流出土地的主要渠道：一是全家外出打工產(chǎn)生土地流出；二是家庭主要?jiǎng)诹ν獬?，自家無能力全部耕種產(chǎn)生土地流出；三是家庭無勞力，自己不能耕種產(chǎn)生土地流出；四是自己耕種不劃算，拿給別人種，和他人進(jìn)行分成的產(chǎn)生土地流出；五是為了不讓土地撂荒，給他人耕種。流轉(zhuǎn)方式的確定主要是雙方口頭協(xié)商，多半在親友、鄰里之間進(jìn)行，不改變用途，時(shí)間不長，每年協(xié)商一次。

三、土地流轉(zhuǎn)主要成效

1.提高了土地產(chǎn)出效益

土地向種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社集中形成一定規(guī)模后，經(jīng)營者加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度，改善基礎(chǔ)設(shè)施，并實(shí)行統(tǒng)一整地、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一施肥、統(tǒng)一防治病蟲害、統(tǒng)一田間管理、統(tǒng)一銷售，使以往由于缺乏資金、人力、技術(shù)、機(jī)械等原因?qū)е麓蟛糠洲r(nóng)田生產(chǎn)能力降低的狀況得到有效改善，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和土地產(chǎn)出效益。通過土地流轉(zhuǎn)，便于公司和大戶開展績效管理和商品化經(jīng)營，土地單位面積收益大大增加。

2.加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

土地流轉(zhuǎn)的加快，有利于經(jīng)營者按照農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求安排生產(chǎn)，調(diào)整種植業(yè)項(xiàng)目，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。全縣的桔子、葡萄、蜜梨等種植項(xiàng)目發(fā)展較快，不僅推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而且促進(jìn)了農(nóng)業(yè)板塊經(jīng)濟(jì)的打造。通過土地流轉(zhuǎn)，實(shí)行規(guī)?；N植，還培育出了一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)。如滸灣下陳大棚蔬菜、金溪紅壤蜜梨、合市葡萄等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地已初具規(guī)模，種植面積每年都在不斷增加，產(chǎn)生了強(qiáng)大的輻射帶動(dòng)作用，加快了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。

3.吸引了社會(huì)資金對(duì)農(nóng)業(yè)的投入

通過土地流轉(zhuǎn)，增加了農(nóng)業(yè)投資機(jī)會(huì)。各種社會(huì)發(fā)展要素參與到農(nóng)業(yè)經(jīng)營中，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展注入了新的活力，社會(huì)資金對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入不斷增多，目前全縣吸引農(nóng)業(yè)投資800萬元。

四、土地流轉(zhuǎn)存在的問題及因素

隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)機(jī)械化的不斷提高，農(nóng)村文化水平的不斷提升，金溪縣土地流轉(zhuǎn)規(guī)模迅猛發(fā)展，從2008年至2013年每年都以33%的發(fā)展速度遞增。雖然土地流轉(zhuǎn)發(fā)展勢(shì)頭良好，但是目前仍存在以下幾個(gè)問題：

1.認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)出心存疑慮，害怕流轉(zhuǎn)后會(huì)徹底失去土地，因此選擇協(xié)商代耕、臨時(shí)性轉(zhuǎn)包等簡單流轉(zhuǎn)方式，把土地作為在非農(nóng)業(yè)混不下去的退路；另一方面是一些干部對(duì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性認(rèn)識(shí)不足、積極性不高，不支持、不引導(dǎo)，順其自然，所以認(rèn)識(shí)問題成為了制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的首要問題。

2.機(jī)制不健全

一是土地流轉(zhuǎn)無章可循。土地流轉(zhuǎn)處在摸索和嘗試階段，配套政策措施未出臺(tái)，流轉(zhuǎn)無具體的操作辦法，由此阻礙土地流轉(zhuǎn)的行為；二是土地流轉(zhuǎn)信息不暢。土地流轉(zhuǎn)和租賃市場(chǎng)沒有形成，出租方找不到承租方，承租方難以找到有流轉(zhuǎn)土地意向的對(duì)象，目前靠鄉(xiāng)村組織提供信息的流轉(zhuǎn)面積比重僅為6%。三是土地流轉(zhuǎn)扶持措施尚未出臺(tái)，即土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度、土地投資補(bǔ)償制度等優(yōu)惠政策有待進(jìn)一步建立健全。這些因素均阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更多方式、更大范圍和更高層次上進(jìn)行。

3.流轉(zhuǎn)不規(guī)范

實(shí)際上農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)上有80%以上是口頭協(xié)議，沒有形成具有法律效應(yīng)的書面合同，這樣流轉(zhuǎn)雙方在責(zé)、權(quán)、利關(guān)系上沒有明確規(guī)定，也無違約責(zé)任，即未考慮到今后市場(chǎng)變化因素，更未考慮到對(duì)保持地力的足夠重視，給流轉(zhuǎn)糾紛留下了許多隱患。

存在土地流轉(zhuǎn)困難的主要因素有以下幾個(gè)方面。一是宣傳不夠，農(nóng)民對(duì)法律和政策的理解存在偏差。二是少數(shù)農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，在享受權(quán)利的同時(shí)，不能履行自己的義務(wù)，有的是受利益驅(qū)動(dòng)，把土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人改變其農(nóng)業(yè)用途。三是配套制度建設(shè)不夠，缺乏應(yīng)有監(jiān)管措施。從《土地承包法》頒布之后，農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行了具體的規(guī)范，但金溪縣目前還沒有明確具體的規(guī)定，對(duì)流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)管和對(duì)不按規(guī)定進(jìn)行流轉(zhuǎn)的進(jìn)行處理。

五、對(duì)策

為切實(shí)解決好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展，認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手：

1.堅(jiān)持原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

針對(duì)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的情況，要消除農(nóng)民顧慮，讓土地流轉(zhuǎn)合理、合法。建議應(yīng)遵循以下原則：一是三權(quán)分離的原則。即在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上，實(shí)行農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營者使用權(quán)三權(quán)分離，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)。只有明確了土地承包權(quán)對(duì)農(nóng)民的法律意義，才能切實(shí)保障土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性。二是依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格執(zhí)行國家法規(guī)政策，依法簽訂合同，土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持自愿，不論采取那種流轉(zhuǎn)方式，都應(yīng)尊重農(nóng)民的選擇和意愿。土地流轉(zhuǎn)必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持有償流轉(zhuǎn)。三是積極穩(wěn)妥的原則。對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地用途要給予產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上的引導(dǎo)，盡量符合本地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域布局的要求，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途?？傊仨毷沽鬓D(zhuǎn)的土地得到綜合利用和開發(fā)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。

2.強(qiáng)化制度，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件

目前金溪縣鄉(xiāng)級(jí)和村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織尚不健全，且無明確的相關(guān)文件。一是明確管理職能。形成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的服務(wù)組織，并形成配套的流轉(zhuǎn)管理辦法和經(jīng)常性的工作制度，促進(jìn)土地的順利流轉(zhuǎn)。二是完善管理辦法。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處在自發(fā)階段，各方面的利益關(guān)系缺乏調(diào)整的法律依據(jù)?？h政府要制定、完善和出臺(tái)指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的政策性文件和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法實(shí)施細(xì)則，使基層在實(shí)際操作中有規(guī)可依，有章可循，盡可能避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生。三是培育流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格制度，因地制宜地制定不同類型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性價(jià)格，成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為土地流轉(zhuǎn)提供法律咨詢、政策宣傳、信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)合同簽證以及流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解等。

3.加強(qiáng)村小組土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)工作

一是改革村小組組織機(jī)制，引導(dǎo)村小組設(shè)立理事會(huì)（改變那種組織人員少即村小組只有隊(duì)長和會(huì)計(jì)二個(gè)人負(fù)責(zé)，難以打開局面的被動(dòng)現(xiàn)狀），理事會(huì)成員設(shè)7—9人，民主選舉產(chǎn)生，把公益事業(yè)心強(qiáng)，辦事公道，會(huì)說直心話的人員推薦為理事會(huì)成員。二是引導(dǎo)土地流出的農(nóng)戶，把流出的土地委托給村小組，再由村小組理事會(huì)為牽頭，對(duì)外發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，將土地流轉(zhuǎn)給有資質(zhì)，講信譽(yù)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，最大限度地發(fā)揮土地效益和增加農(nóng)民收入。

指導(dǎo)農(nóng)民以入股形式，把流出土地流轉(zhuǎn)給種田大戶，水稻種植合作社，實(shí)現(xiàn)租金與分紅雙贏。