從制度軟化到制度均衡——論海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的制度變遷

張 暉，許能銳

(海南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，海南 海口 570228)

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐來看，任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的發(fā)展都有發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)，而且發(fā)展戰(zhàn)略會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷進(jìn)行調(diào)整。發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容是制度安排，是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)及實(shí)施路徑的規(guī)則設(shè)計(jì)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論的最新研究成果都認(rèn)為，是制度決定了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效。發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整是一個(gè)制度變遷的過程，其動(dòng)力在于制度供給和制度需求的相互作用。以供給和需求為基本框架的制度變遷是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范疇。本文擬從制度變遷的角度對(duì)海南省發(fā)展戰(zhàn)略變化的進(jìn)行評(píng)價(jià)和重新認(rèn)識(shí)。

一 海南建省初期發(fā)展戰(zhàn)略的缺陷

(一)初期發(fā)展戰(zhàn)略的缺陷:制度軟化

制度軟化是指已經(jīng)設(shè)計(jì)的制度安排并未得到真正有效的實(shí)施，導(dǎo)致制度供給形同虛設(shè)或執(zhí)行效率低下。［1］實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該以有效的剛性制度作為支撐。剛性制度能以明確和硬性的戰(zhàn)略方案和實(shí)施措施向經(jīng)濟(jì)行為主體傳遞明確的信息，產(chǎn)生強(qiáng)烈的激勵(lì)和約束效應(yīng)，并能協(xié)調(diào)各行為主體之間的矛盾。如果出現(xiàn)制度軟化，制度安排和戰(zhàn)略措施不能得到有效實(shí)施，會(huì)破壞制度的嚴(yán)肅性和公正性，降低制度的權(quán)威性，就會(huì)使行為主體失去行為規(guī)則和激勵(lì)目標(biāo)，產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，市場(chǎng)秩序就會(huì)出現(xiàn)混亂，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)就會(huì)較大，不利于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

1988年，以中國(guó)社會(huì)科學(xué)院劉國(guó)光研究員為組長(zhǎng)的專家小組經(jīng)過調(diào)研和評(píng)估論證后，編制了《海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》，提出海南產(chǎn)業(yè)發(fā)展“以工業(yè)為主導(dǎo)，工農(nóng)貿(mào)旅并舉，三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略，并得到中共海南省第一次代表大會(huì)的確認(rèn)，最終形成了海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)戰(zhàn)略。但是由于各種主觀客觀原因，這一戰(zhàn)略并沒有執(zhí)行，不同觀點(diǎn)的也隨之出現(xiàn)，引發(fā)了“工業(yè)主導(dǎo)論”、“農(nóng)業(yè)主導(dǎo)論”、“貿(mào)易主導(dǎo)論”、“旅游主導(dǎo)論”等不同戰(zhàn)略觀點(diǎn)的爭(zhēng)議。由于缺乏明確的戰(zhàn)略指導(dǎo)，海南的改革試驗(yàn)是全面而零散的，既有貿(mào)易方面的，也有農(nóng)業(yè)方面的，還有金融領(lǐng)域和政治領(lǐng)域。由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和清晰的發(fā)展思路，海南建省初期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)較大，1995年海南經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率從上一年的全國(guó)第一跌入倒數(shù)第一。海南工業(yè)發(fā)展因此被耽擱了，直接導(dǎo)致了海南工業(yè)的“短腿”現(xiàn)象，“貿(mào)易興省”也因?yàn)閮?nèi)部市場(chǎng)規(guī)模約束和交通屏障而沒有走通，金融證券改革缺少章法，證券交易所曇花一現(xiàn)，房地產(chǎn)單兵突進(jìn)，房地產(chǎn)泡沫使海南經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。由于沒有工業(yè)經(jīng)濟(jì)的支撐，建省初制定的三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略也沒有條件獲得全面而有效實(shí)施，制度需求根本就沒有得到滿足。這就是海南初期發(fā)展戰(zhàn)略的制度軟化現(xiàn)象。

(二)海南初期制度軟化的原因

1.作為正式制度而出現(xiàn)的發(fā)展戰(zhàn)略與海南已存在的非正式制度不兼容

在制度系統(tǒng)中，正式制度只有與非正式制度(即制度環(huán)境)相適應(yīng)才能發(fā)揮作用。當(dāng)時(shí)作為正式制度的發(fā)展戰(zhàn)略指出海南應(yīng)以工業(yè)為主導(dǎo)，但是當(dāng)時(shí)海南各界包括一部分干部已有的普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，海南不能發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞較大的工業(yè)，這形成了一種強(qiáng)烈的觀念和輿論氛圍，是明顯的制度環(huán)境，因?yàn)檫@種非正式制度與正式制度相沖突，導(dǎo)致政府在執(zhí)行發(fā)展戰(zhàn)略并未實(shí)施“以工業(yè)為主導(dǎo)”的正式制度建設(shè)。

2.發(fā)展戰(zhàn)略的制度本身存在缺陷

制度是行動(dòng)的規(guī)則，應(yīng)該具有明確的規(guī)定性和可實(shí)施性。建省初期所制定的發(fā)展戰(zhàn)略既不具體，操作性也不強(qiáng)，以“工業(yè)為主導(dǎo)”只指出了發(fā)展方向和重點(diǎn)，既無具體內(nèi)容，又無詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是如何解決工業(yè)和環(huán)境兼容的問題并無相應(yīng)的配套制度安排，也沒有針對(duì)當(dāng)時(shí)已存在的制度環(huán)境作出相應(yīng)的協(xié)調(diào)和適應(yīng)措施，導(dǎo)致該戰(zhàn)略無法落實(shí)。

3.海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略的路徑依賴限制了發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施

制度變遷具有路徑依賴特點(diǎn)，即已存在的制度會(huì)在原有的路徑上繼續(xù)發(fā)展較難改變，表現(xiàn)出制度慣性。海南建省之前的30年一直是采取生產(chǎn)和輸出初級(jí)產(chǎn)品為主的戰(zhàn)略，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的20世紀(jì)80年代，中央又確立了以對(duì)外開放促島內(nèi)開發(fā)的方針，引發(fā)了海南島內(nèi)“貿(mào)易興島”的急切情緒。這些發(fā)展策略并不會(huì)隨著海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)而取消，必然會(huì)干擾建省之后制定的“以工業(yè)為主導(dǎo)”的發(fā)展戰(zhàn)略。

二 “一省兩地”戰(zhàn)略的成功與困境

(一)一省兩地戰(zhàn)略

經(jīng)過對(duì)海南發(fā)展初期階段的反思，海南從教訓(xùn)中明白，海南的發(fā)展必須結(jié)合自己的資源優(yōu)勢(shì)，在客觀特殊性上尋找自己的方位。在新的制度需求下，1996年，海南省委、省政府提出“一省兩地”發(fā)展戰(zhàn)略，即:以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)和提高第一產(chǎn)業(yè);以工業(yè)為主導(dǎo)，加速發(fā)展第二產(chǎn)業(yè);以旅游業(yè)為龍頭，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。努力把海南建設(shè)成為中國(guó)的新興工業(yè)省、中國(guó)熱帶高效農(nóng)業(yè)基地和中國(guó)度假休閑旅游勝地，并將這一戰(zhàn)略列入了海南省“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要。至此，海南經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入恢復(fù)性增長(zhǎng)階段。

在“一省兩地”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，海南經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度從1996年的4.8%逐年上升至1999年的8.6%，并在1998年首次超過了全國(guó)平均水平。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也得到了優(yōu)化。1996年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害的情況下仍保持5.2%的增長(zhǎng)率，1997年增長(zhǎng)率達(dá)到10.3%，使海南農(nóng)業(yè)成為全國(guó)重要的菜籃子基地。1998年海南工業(yè)整體效益實(shí)現(xiàn)了三年凈虧損后的首次盈利，GDP 達(dá)到438.9億元，比上年增長(zhǎng)8.3%，形成了一些新的工業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)，使海南工業(yè)“短腿”迅速變長(zhǎng)。在旅游業(yè)方面，通過抓重大旅游項(xiàng)目的建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量，使海南成為國(guó)內(nèi)許多游客冬季首選的度假旅游目的地。十多年來的實(shí)踐證明，海南“一省兩地”的發(fā)展戰(zhàn)略是正確的。

(二)“一省兩地”戰(zhàn)略的制度適宜和動(dòng)態(tài)適應(yīng)性

1.制度適宜的含義及意義

制度適宜化是指一種制度應(yīng)適合本國(guó)資源稟賦與制度稟賦，與本國(guó)的生產(chǎn)力水平、社會(huì)文化、外部環(huán)境和社會(huì)承受力等條件相匹配。［2］一個(gè)比較特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)該突出其個(gè)性和特色，從客觀特殊性上尋找經(jīng)濟(jì)支撐點(diǎn)，“順?biāo)浦邸笔降厥贡镜貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展和繁榮。適宜性制度并非最先進(jìn)制度，而是在明確了外部環(huán)境是和自身發(fā)展初始條件及生產(chǎn)力水平等條件下所選擇的符合區(qū)域特色和實(shí)際的制度安排，避免了制度供給的過剩和錯(cuò)位?！耙皇傻亍睉?zhàn)略結(jié)束了關(guān)于海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的爭(zhēng)論，緊緊扣住了海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展愿景、熱帶島嶼資源稟賦以及生態(tài)省建設(shè)的要求，形成了海南發(fā)展的清晰的綜合性思路，明確地建立了具有適應(yīng)性效率的制度安排，因此取得了很好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。

2.“一省兩地”戰(zhàn)略的制度適宜性分析

第一，“一省兩地”戰(zhàn)略使得海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了清晰的發(fā)展思路。建省初期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，沒有清晰的戰(zhàn)略指導(dǎo)，過度依賴國(guó)家的優(yōu)惠政策，不進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)是不利于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，因此海南應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，依靠自己的特色和優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建符合省情的產(chǎn)業(yè)體系，形成雄厚的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，這樣才能使國(guó)內(nèi)外投資有了明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，而不至于集中于股市和樓市導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)泡沫。

第二，從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律看，邁向工業(yè)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。但是海南又不能重復(fù)國(guó)內(nèi)外大部分地區(qū)先發(fā)展后治理的工業(yè)化老路，再加上海南工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，要想實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，必須發(fā)展新興的現(xiàn)代大工業(yè)。在工業(yè)上，海南具有開發(fā)海上油氣、陸地石英砂等優(yōu)勢(shì)，具有發(fā)展新興工業(yè)的潛力，而新興工業(yè)可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，并與保護(hù)環(huán)境兼容。因此，“以新興工業(yè)為主導(dǎo)、新興工業(yè)省”是適宜于海南當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的戰(zhàn)略選擇和制度安排。

第三，海南熱帶農(nóng)業(yè)具有比較優(yōu)勢(shì)。熱帶農(nóng)業(yè)是海南在全國(guó)最不可替代的優(yōu)勢(shì)和最大的特色之一，長(zhǎng)期以來一直是海南經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和支撐。因此，建立熱帶高效農(nóng)業(yè)基地，通過發(fā)展投資少、見效快、市場(chǎng)廣闊、又有利于生態(tài)和環(huán)境保護(hù)的熱帶高效農(nóng)業(yè)，既可以帶動(dòng)全省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)富島，又增加農(nóng)民收人實(shí)現(xiàn)富民，是海南最現(xiàn)實(shí)最適宜的戰(zhàn)略選擇。

第四，旅游業(yè)是海南的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。海南旅游資源豐富，在國(guó)內(nèi)具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，在國(guó)際上也頗有競(jìng)爭(zhēng)力。把海南建設(shè)成為國(guó)內(nèi)外影響大、吸收力強(qiáng)的南國(guó)海島度假休閑旅游勝地，不僅可以把海南的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化了經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，而且有利于調(diào)整海南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)以旅游業(yè)為龍頭的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮進(jìn)步。建立海島旅游度假勝地、大力發(fā)展旅游業(yè)也是符合海南要素稟賦和發(fā)展特點(diǎn)的適宜戰(zhàn)略。

3.“一省兩地”戰(zhàn)略的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性

諾斯在獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)時(shí)的演講論文《時(shí)間進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)績(jī)效》中提出，長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵是“適應(yīng)性效率”，而不是配置性效率。配置性效率考察的只是靜態(tài)的短期的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而具有適應(yīng)性效率的制度能夠根據(jù)技術(shù)的發(fā)展、人口的變化以及制度的波動(dòng)來進(jìn)行調(diào)整，使經(jīng)濟(jì)充滿創(chuàng)造性和活力。諾斯認(rèn)為，適應(yīng)性效率制度能夠?yàn)楂@取知識(shí)和學(xué)習(xí)提供激勵(lì)，能夠誘導(dǎo)創(chuàng)新，鼓勵(lì)冒險(xiǎn)和創(chuàng)造性的活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)間的有效轉(zhuǎn)換和各種優(yōu)勢(shì)在不同歷史階段的有效轉(zhuǎn)換，是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)。［3］

“一省兩地”戰(zhàn)略不是其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的照辦，而是對(duì)建省初期所制定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的深化、明晰化和具體化，是突出了海南的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，探索出了一條具有海南特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，它的內(nèi)容直接寫進(jìn)了后來的“國(guó)際旅游島”的六大戰(zhàn)略定位之中，為海南經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期繁榮發(fā)展奠定了基礎(chǔ)?！耙皇傻亍弊畲蟮呢暙I(xiàn)在于提住了抓實(shí)業(yè)，并不是將海南經(jīng)濟(jì)寄托在單一產(chǎn)業(yè)上，使海南經(jīng)濟(jì)有了多個(gè)增長(zhǎng)動(dòng)力，從而走出一條具有海南特色和優(yōu)勢(shì)的發(fā)展路子。而且“一省兩地”戰(zhàn)略也是適時(shí)改變的，它有一個(gè)不斷豐富和完善的過程。旨在強(qiáng)化新興工業(yè)發(fā)展的“雙大”戰(zhàn)略就是“一省兩地”戰(zhàn)略的拓展和延伸。2005年引入海洋經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容，確定了“以海帶陸，依海興瓊，建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”的發(fā)展戰(zhàn)略，這也是對(duì)“一省兩地”發(fā)展戰(zhàn)略的擴(kuò)展。

當(dāng)然“一省兩地”戰(zhàn)略的制度適宜性只是階段性的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來講，它也不是完善的制度創(chuàng)新，其問題突出表現(xiàn)在以它為基礎(chǔ)實(shí)施的“雙大”戰(zhàn)略的困境。

(三)“雙大”戰(zhàn)略的困境:制度供給不足

1.大企業(yè)進(jìn)入、大項(xiàng)目帶動(dòng)戰(zhàn)略

“一省兩地”戰(zhàn)略使海南經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了“泡沫經(jīng)濟(jì)”破滅后的恢復(fù)性增長(zhǎng)，2003年的GDP 增速達(dá)到10.5%，實(shí)現(xiàn)了1995年以來的首次兩位數(shù)增長(zhǎng)。但此時(shí)海南仍然屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，突出的問題在于“三低一小”即工業(yè)化、城市化及城鄉(xiāng)居民收入水平偏低和經(jīng)濟(jì)總量偏小。為了盡快縮短與先進(jìn)地區(qū)的差距，從恢復(fù)性增長(zhǎng)過度到加速性增長(zhǎng)，2004年海南省實(shí)施了“雙大”戰(zhàn)略即“大企業(yè)進(jìn)入、大項(xiàng)目帶動(dòng)”。“雙大”戰(zhàn)略實(shí)施后，海南初步形成了油氣化工、汽車、林漿紙一體化等一批支撐海南長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的新型工業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)了從恢復(fù)性增長(zhǎng)逐漸向健康、平穩(wěn)、較快增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。

“雙大”戰(zhàn)略在促進(jìn)海南經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)，也存在較大的困境?！半p大”戰(zhàn)略本質(zhì)上是重工業(yè)化戰(zhàn)略。盡管一再?gòu)?qiáng)調(diào)保護(hù)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境和工業(yè)的兼容發(fā)展，但是在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐和政策執(zhí)行中又很難把握這點(diǎn)，對(duì)大企業(yè)和大項(xiàng)目的渴望和期盼往往使決策者在引進(jìn)時(shí)忽視了對(duì)生態(tài)影響的預(yù)估和評(píng)價(jià)以及事后監(jiān)督，導(dǎo)致引進(jìn)的一些大項(xiàng)目存在環(huán)境隱患，比如當(dāng)時(shí)引進(jìn)時(shí)就備受爭(zhēng)議的海南金海漿，對(duì)環(huán)境和生態(tài)的破壞現(xiàn)在已經(jīng)顯現(xiàn)出來，而新近引進(jìn)的漢能光伏產(chǎn)業(yè)也是存在著較大的生態(tài)安全隱患的。①2012年3月，位于浙江海寧的光伏企業(yè)晶科能源因污染遭到當(dāng)?shù)卮迕竦呐e報(bào)，主要是因?yàn)楣夥姵氐闹饕牧稀嗑Ч?，在制造過程中存在高能耗高污染問題，且多晶硅制造中的副產(chǎn)物不利于循環(huán)回收。

2.“雙大”戰(zhàn)略的制度供給不足

“雙大”戰(zhàn)略是從“一省兩地”戰(zhàn)略中延伸、深化和細(xì)化出來的，是伴隨著“一省兩地”戰(zhàn)略而實(shí)施的次一級(jí)的輔助性經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略而不是全局性的總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略?！耙皇傻亍?包含“雙大”戰(zhàn)略)隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展以及國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化，這個(gè)戰(zhàn)略顯示出了明顯的不足，供給不足型的制度非均衡由此出現(xiàn)。

制度非均衡是指人們對(duì)現(xiàn)存制度的一種不滿意或不滿足，想要改變而又尚未改變的狀態(tài)。這主要是由于現(xiàn)行的制度供給并不能滿足新的制度需求，現(xiàn)行制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈效益小于另一種可供選擇的潛在的制度安排和制度結(jié)構(gòu)。［4］297當(dāng)存在制度非均衡時(shí)，意味著潛在利潤(rùn)不能內(nèi)在化，表明現(xiàn)有制度并非效率最好的制度，會(huì)帶來效率的損失。制度非均衡的一個(gè)主要原因是因?yàn)橹贫裙┙o不足，使得現(xiàn)有制度無法有效規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的行為，社會(huì)和市場(chǎng)的運(yùn)行便會(huì)變得無序，經(jīng)濟(jì)主體的機(jī)會(huì)主義行為以及環(huán)境的不確定性都會(huì)增加。

“一省兩地”(包含“雙大”戰(zhàn)略)的制度供給不足主要表現(xiàn)在以下幾方面:

第一，“一省兩地”戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)是建設(shè)“新興工業(yè)省”，隨后的“雙大”戰(zhàn)略更為了這一目標(biāo)而實(shí)施。但是，“一省兩地”戰(zhàn)略并沒有明示海南應(yīng)該發(fā)展什么樣的新興工業(yè)，沒有表明“新興工業(yè)”與實(shí)現(xiàn)海南的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化應(yīng)該建立什么樣的關(guān)系，也沒有明確生態(tài)立省與工業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，沒有闡明“工業(yè)省”的現(xiàn)代內(nèi)涵及其基本特征。［5］“雙大”戰(zhàn)略對(duì)什么樣的大企業(yè)和大項(xiàng)目才適合海南并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也缺乏將大企業(yè)和大項(xiàng)目引進(jìn)來后對(duì)其有效的監(jiān)督和約束機(jī)制。海南是否應(yīng)該以建立新興工業(yè)省為目標(biāo)也是存在爭(zhēng)議的。

第二，海南實(shí)施“一省兩地”戰(zhàn)略主要是對(duì)海南建省初期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)而制定的，目的是盡快使海南經(jīng)濟(jì)擺脫房地產(chǎn)泡沫破滅后的經(jīng)濟(jì)泥潭，恢復(fù)到正常的發(fā)展路徑上，是過渡性質(zhì)的階段性戰(zhàn)略，而并未考慮到更長(zhǎng)遠(yuǎn)和更寬闊的發(fā)展背景。

第三，制度供給發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素在于微觀主體的支付意愿和支付能力。海南是一個(gè)欠發(fā)達(dá)省份，在國(guó)內(nèi)外的影響力和地位并不突出，微觀主體的支付意愿不強(qiáng)，海南本島企業(yè)的支付能力又有限?！耙皇傻亍睉?zhàn)略只是省級(jí)層面的區(qū)域戰(zhàn)略，較難從本島微觀主體那里獲得持續(xù)發(fā)展動(dòng)力，而經(jīng)歷過房地產(chǎn)泡沫之后，國(guó)內(nèi)外投資都對(duì)海南心有余悸，因此“一省兩地”戰(zhàn)略在利用國(guó)內(nèi)國(guó)際資源方面的制度吸引力相當(dāng)?shù)挠邢蕖?/p>

第四，“一省兩地”戰(zhàn)略本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要途徑是產(chǎn)業(yè)政策，政策供給是制度空間中較低層次的制度安排，而不是更深層次的制度因素，在“改革和開放”的體制供給、法律供給、文化供給等方面較少涉及。制度環(huán)境方面的制度供給不足導(dǎo)致海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度紅利潛力有限，制度創(chuàng)新空間較窄，難以支撐海南經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展。

三 國(guó)際旅游島戰(zhàn)略:制度創(chuàng)新與制度均衡

(一)制度供給不足引發(fā)制度變遷

由于制度供給不足，使得海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定階段之后，制度供給的政策紅利逐漸減退，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)被現(xiàn)有的制度所制約，面臨發(fā)展的瓶頸，微觀主體就有動(dòng)力在更高層面和更大空間上去追求新的制度供給以把握新的盈利機(jī)會(huì)，制度創(chuàng)新成為必然的選擇。

首先，海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的根本立足點(diǎn)應(yīng)改變。“一省兩地”戰(zhàn)略的立足點(diǎn)是新興工業(yè)省，但是實(shí)事求是的講，工業(yè)只是海南經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展的階段性戰(zhàn)略措施，建立新興工業(yè)省并不是海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的終極目標(biāo)。海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一個(gè)已經(jīng)形成共識(shí)的基本原則就是“生態(tài)立省”。目前我國(guó)70%的污染來自工業(yè)，在短期內(nèi)，我國(guó)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平不可能有一個(gè)根本性的改變，工業(yè)污染是客觀存在的，哪怕新興工業(yè)也不可能與生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)百分之百兼容。

第二，按“一省兩地”戰(zhàn)略的要求而形成的農(nóng)業(yè)、工業(yè)和旅游業(yè)“三足鼎立”的狀態(tài)是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的階段性現(xiàn)象。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要不斷地進(jìn)行升級(jí)和優(yōu)化，一二次產(chǎn)業(yè)的比重會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的提高而逐漸降低，三次產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的，所以當(dāng)海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后，“三足鼎立”的產(chǎn)業(yè)格局必將會(huì)被打破。

第三，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最強(qiáng)大、最持續(xù)的動(dòng)力在于能形成區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力的區(qū)域特色優(yōu)勢(shì)。海南的最大特色和優(yōu)勢(shì)在于熱帶農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)和海洋，而農(nóng)業(yè)不可能成為經(jīng)濟(jì)繁榮的動(dòng)力和支柱。

第四，要把海南放在中國(guó)和世界的大背景中去反復(fù)度量，制定其發(fā)展戰(zhàn)略。海南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，其意義不僅在于使海南經(jīng)濟(jì)迅速繁榮起來，更在于指明海南的最優(yōu)發(fā)展方向并充當(dāng)改革開放排頭兵作用。目前海南給全國(guó)和世界最大的印象和名片是優(yōu)美的熱帶風(fēng)光和一流的生態(tài)環(huán)境。隨著內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和富裕，以及全球經(jīng)濟(jì)合作交流的日益加強(qiáng)，海南必將成為世界游客休閑度假的勝地。海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略要從本質(zhì)上體現(xiàn)這種發(fā)展潮流和趨勢(shì)，因此，“國(guó)際旅游島”戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生。

(二)國(guó)際旅游島戰(zhàn)略是有效的制度創(chuàng)新

1.國(guó)際旅游島戰(zhàn)略具有制度適宜性

2009年12月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，標(biāo)志著海南國(guó)際旅游島建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。海南是島嶼型經(jīng)濟(jì)，也是改革開放的前沿陣地，國(guó)內(nèi)外理論和實(shí)踐都表明，島嶼型經(jīng)濟(jì)應(yīng)該以國(guó)際市場(chǎng)為導(dǎo)向發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，開放型經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是海南特色經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要組成部分。由于多方面的原因，上個(gè)世紀(jì)90年代中期海南走向“大開放”的設(shè)想擱淺。國(guó)際旅游島戰(zhàn)略是對(duì)海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略從改革開放和制度創(chuàng)新視角的反思、整合和超越。它以“免簽證、零關(guān)稅、放航權(quán)”的國(guó)內(nèi)最開放政策以及一系列最靈活的政策設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了旅游服務(wù)自由化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易島以及成為改革開放排頭兵的愿望，表達(dá)了國(guó)際旅游島的制度創(chuàng)新對(duì)“改革開放”這一制度需求的響應(yīng)，以及對(duì)以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的超越，是對(duì)以前制度供給不足的完善和提升。“深化改革，擴(kuò)大開放，構(gòu)建更具活力的體制機(jī)制”的發(fā)展路徑也符合國(guó)家對(duì)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的歷史定位。發(fā)展以海島休閑度假旅游業(yè)為龍頭的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)即符合生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，又能充分發(fā)揮海南熱帶自然資源和海洋資源的優(yōu)勢(shì)，還符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的普遍規(guī)律。國(guó)際旅游島戰(zhàn)略的六大戰(zhàn)略定位不僅給國(guó)內(nèi)外投資提出了清晰的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，還明確了海南在全國(guó)一盤棋大背景下的發(fā)展定位的基礎(chǔ)性問題，同時(shí)也描繪了海南特色經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的總體框架，是對(duì)以往不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略所包括的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的整合和超越，大大擴(kuò)展了制度供給空間。

2.國(guó)際旅游島戰(zhàn)略是有效的制度設(shè)計(jì)

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，有效的制度設(shè)計(jì)包括激勵(lì)和約束兩個(gè)方面。從實(shí)踐中看，國(guó)際旅游島戰(zhàn)略獲批以來，海南島內(nèi)掀起了一股研究和參與國(guó)際旅游島建設(shè)的熱潮，各行各業(yè)紛紛以國(guó)際旅游島戰(zhàn)略為背景規(guī)劃自己的發(fā)展戰(zhàn)略。而且戰(zhàn)略獲批后，僅2011年海南省接待旅游人數(shù)就達(dá)3，000 萬人次，旅游業(yè)財(cái)政收入324億元，同比分別增長(zhǎng)16%和25.8%，而離島免稅政策實(shí)施后，三亞免稅店日均接待顧客超過1 萬人次，日均交易超過4，000 筆。于此同時(shí)，國(guó)際旅游島的招牌效應(yīng)還使得房地產(chǎn)、酒店、金融等行業(yè)逐漸升溫，這也對(duì)民間資本產(chǎn)生了巨大的吸引力。國(guó)際旅游島戰(zhàn)略的另外一個(gè)方面的強(qiáng)激勵(lì)來源于，這是國(guó)家層面的制度供給，其制度紅利空間更大，激勵(lì)效應(yīng)自然更強(qiáng)。綜合而言，國(guó)際旅游島戰(zhàn)略的制度設(shè)計(jì)具有很強(qiáng)的激勵(lì)效應(yīng)，這從海南最近一兩年相繼落戶的大型開發(fā)項(xiàng)目可見一斑。

除了強(qiáng)激勵(lì)之外，國(guó)際旅游島的制度系統(tǒng)還有相應(yīng)的約束機(jī)制。比如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》明確指出要“嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度?！焉鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系。加大對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境行為的懲處力度”?！啊巍阖?fù)團(tuán)費(fèi)’、虛假?gòu)V告等，嚴(yán)厲打擊價(jià)格欺詐和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。推進(jìn)旅游綜合執(zhí)法，建立健全旅游投訴處理機(jī)制，加大對(duì)違法違規(guī)行為的懲處力度”。［6］這是對(duì)海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中最為重視的對(duì)旅游開放和生態(tài)保護(hù)的強(qiáng)約束，以往的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略從未達(dá)到如此程度的約束。除此之外，《海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)于國(guó)際旅游島建設(shè)所涉及到的相關(guān)問題都做了清晰的規(guī)劃和明確的部署，這就使得制度實(shí)施有本可依、有據(jù)可循，形成了顯性約束。有效約束能夠保證強(qiáng)激勵(lì)不會(huì)偏離制度創(chuàng)新所設(shè)計(jì)的發(fā)展方向和路徑，保證發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施。當(dāng)然，這些約束條件要想發(fā)揮應(yīng)有的功效，必須加強(qiáng)實(shí)施，避免出現(xiàn)制度軟化。

3.國(guó)際旅游島戰(zhàn)略可以實(shí)現(xiàn)制度均衡狀態(tài)

制度均衡是指“這樣一種狀態(tài)，在給定的一般條件下，現(xiàn)存制度安排的任何改變都不能給經(jīng)濟(jì)中任何個(gè)人或任何團(tuán)體帶來額外的收入。如果安排的調(diào)整已經(jīng)獲得了各種資源所產(chǎn)生的所有潛在收入的全部增量;或者這樣的潛在利潤(rùn)存在，但是改變現(xiàn)存安排的成本超過了這些潛在利潤(rùn);或者如不對(duì)制度環(huán)境作某些改變，就沒有可能實(shí)現(xiàn)收入的重新分配，那么，這一狀態(tài)就存在”。［4］297制度均衡意味著個(gè)體利益與公共利益的和諧統(tǒng)一和利益均衡，能夠減少社會(huì)各類行為主體之間的利益摩擦，降低協(xié)調(diào)成本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，既影響的經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也影響政治的穩(wěn)定。

《海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了包括文化體育、房地產(chǎn)、金融保險(xiǎn)、商貿(mào)餐飲和現(xiàn)代物流等在內(nèi)的八大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)方向。同時(shí)，國(guó)際旅游島戰(zhàn)略涉及到海南政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各方面，是“五位一體”的制度供給系統(tǒng)，能夠達(dá)到制度均衡狀態(tài)，既適應(yīng)了符合微觀主體的制度需求，符合它們的個(gè)體利益，也能夠提升海南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)內(nèi)外影響力，符合全省的整體利益，同時(shí)也切合了我國(guó)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略性任務(wù)和充當(dāng)改革開放排頭兵的角色，符合了國(guó)家利益。正因?yàn)槿绱?，?guó)際旅游島建設(shè)才能超越省級(jí)層面，成為國(guó)家戰(zhàn)略，是個(gè)體利益、海南利益、國(guó)家利益的和諧統(tǒng)一。由此可見，國(guó)際旅游島戰(zhàn)略具有實(shí)現(xiàn)制度均衡的行為選擇空間和行為激勵(lì)。當(dāng)然，能否實(shí)現(xiàn)這一最優(yōu)均衡狀態(tài)，還依賴于這一戰(zhàn)略框內(nèi)不斷的制度創(chuàng)新和有效的制度執(zhí)行。

四 結(jié)論與建議

綜上所述，我們可以用下圖來表述海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的制度變遷過程。

圖1 海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略制度變遷圖

在這一制度變遷過程中，制度創(chuàng)新的關(guān)鍵動(dòng)力來自制度需求，在深化改革、擴(kuò)大開放，構(gòu)建更具活力的體制機(jī)制，發(fā)展服務(wù)型經(jīng)濟(jì)、開放型經(jīng)濟(jì)、生態(tài)型經(jīng)濟(jì)的更加廣闊的制度需求下，國(guó)際旅游島戰(zhàn)略的最新制度創(chuàng)新產(chǎn)生。國(guó)際旅游島發(fā)展戰(zhàn)略涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)的全面制度創(chuàng)新，它不僅是新形勢(shì)和新階段下的適宜性制度創(chuàng)新，而且具有有效的制度激勵(lì)系統(tǒng)，可以達(dá)到制度均衡狀態(tài)，有利于實(shí)現(xiàn)海南新時(shí)期經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。有效的制度系統(tǒng)只是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的必要條件，而不是充分條件。從經(jīng)濟(jì)實(shí)踐來看，制度的執(zhí)行比制度的制定更加重要，如果出現(xiàn)制度軟化，制定的制度就形同虛設(shè)，毫無效力。實(shí)施國(guó)際旅游島戰(zhàn)略，除了注重全方位的制度創(chuàng)新之外，更應(yīng)該加強(qiáng)制度細(xì)節(jié)的落實(shí)和制度執(zhí)行機(jī)制的保障，使得每一項(xiàng)具有含金量的制度創(chuàng)新落到實(shí)處，產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效果。這對(duì)政府的智慧和執(zhí)行力提出了考驗(yàn)。而且可以預(yù)見，隨著制度變遷的推進(jìn)，新的制度需求也將逐漸出現(xiàn)。因此，國(guó)際旅游島戰(zhàn)略要實(shí)現(xiàn)支撐海南經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)，必須使之具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，針對(duì)未來海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)以及新特點(diǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，使國(guó)際旅游島的制度內(nèi)涵不斷的充實(shí)和完善，使制度安排更具有適宜性。在新時(shí)期，海南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該以開放、創(chuàng)新的態(tài)度不斷地深化改革，以微觀主體的制度需求為導(dǎo)向，以更具活力的制度供給為內(nèi)容，推動(dòng)海南經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

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